制度創(chuàng)新：推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的利器

○鄭義華

制度創(chuàng)新：推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的利器

○鄭義華

黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，我們必須充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預(yù)防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭(zhēng)新成效，同時(shí)要著力推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，完善防治腐敗體制機(jī)制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。全會(huì)堅(jiān)持把制度創(chuàng)新擺在重要位置上,標(biāo)志著我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入到制度治理的新時(shí)期。在懲治和預(yù)防腐敗體系的框架中,教育要靠制度來(lái)保證，監(jiān)督要靠制度來(lái)落實(shí)，改革要靠制度來(lái)鞏固，糾風(fēng)要靠制度來(lái)深化，懲治要靠制度來(lái)規(guī)范。堅(jiān)持把制度建設(shè)和創(chuàng)新擺在重要位置上,對(duì)于深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，意義深遠(yuǎn)。那么，我們應(yīng)如何貫徹落實(shí)黨的十七屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的制度創(chuàng)新呢？

一、推進(jìn)行政法規(guī)制度建設(shè)的創(chuàng)新

健全行政法規(guī)制度,能夠切斷權(quán)力與私利聯(lián)系的紐帶。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,最大限度減少體制障礙和制度漏洞,完善防治腐敗體制機(jī)制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政審批制度創(chuàng)新,要建立科學(xué)的機(jī)制,以堵塞漏洞,減少錢(qián)權(quán)交易的機(jī)會(huì)。加快財(cái)政管理體制的創(chuàng)新,建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度,使腐敗分子無(wú)法尋找財(cái)政制度上的腐敗漏洞。加快創(chuàng)新建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購(gòu)四項(xiàng)制度的創(chuàng)新。另外,要加快制定《廉政法》,盡快修訂完善《行政監(jiān)察法》。重點(diǎn)研究如何貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》、《關(guān)于實(shí)行問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》。另外,對(duì)官員的教育、官員的自我教育,也應(yīng)作出制度化的創(chuàng)新安排。

二、推進(jìn)民主公開(kāi)制度建設(shè)的創(chuàng)新

民主與公開(kāi)是制度建設(shè)的靈魂。積極推進(jìn)民主選舉制度創(chuàng)新,認(rèn)真貫徹《選舉法》,使選舉的民主化落到實(shí)處。積極推進(jìn)民主決策制度,深入調(diào)查研究,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),集體討論決定。積極推進(jìn)民主監(jiān)督、管理、參與、議事制度的創(chuàng)新。推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)方面的立法,建立政務(wù)信息公開(kāi)制度。積極推行公開(kāi)辦事制度、社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度。健全政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)等制度。總之,民主與公開(kāi)制度是人民參與政治的前提,也是民主監(jiān)督機(jī)制得以正常運(yùn)行的基本條件。黨和國(guó)家的政務(wù)活動(dòng)應(yīng)依據(jù)法律和程序在一定范圍內(nèi)公開(kāi),使黨政機(jī)關(guān)的事務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)干部的活動(dòng)置于社會(huì)和人民的監(jiān)督之下,使其形成不敢腐敗的巨大社會(huì)壓力。

三、推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)的創(chuàng)新

黨務(wù)公開(kāi)是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要環(huán)節(jié)。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,必須推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有民主,更談不上監(jiān)督。推行黨務(wù)公開(kāi),不僅能強(qiáng)化事前監(jiān)督,提高黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的透明度,避免暗箱操作,防止權(quán)力濫用和尋租,同時(shí)也暢通了廣大黨員和人民群眾的監(jiān)督渠道,能夠有效地從源頭上遏制黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。黨務(wù)公開(kāi)有利于建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系,從而不斷提高預(yù)防腐敗的能力和水平,不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。黨務(wù)公開(kāi)的力度、廣度和深度,一定程度上決定著黨內(nèi)監(jiān)督的力度、廣度和深度。為了消除黨內(nèi)發(fā)生的腐敗和違紀(jì)現(xiàn)象,必須重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。建國(guó)初期,鄧小平對(duì)此就給予高度重視。他從執(zhí)政黨的地位及領(lǐng)導(dǎo)方式等角度,明確提出了黨內(nèi)監(jiān)督的作用是防止權(quán)力腐化。為了加強(qiáng)監(jiān)督與真正接受監(jiān)督,就必須使黨的下級(jí)組織和黨員可以及時(shí)地批評(píng)上級(jí)機(jī)關(guān)工作中的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)。隨著改革開(kāi)放的不斷深入,科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的提出和推進(jìn),實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)就更加必要,也更加可行。我們要發(fā)展黨內(nèi)民主,就必須實(shí)行黨務(wù)公開(kāi),對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督從國(guó)家制度和黨的制度上做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定,使得監(jiān)督制度建設(shè)更帶有根本性、建設(shè)性、長(zhǎng)期性、全局性。

四、推進(jìn)科學(xué)合理的監(jiān)督制度建設(shè)的創(chuàng)新

監(jiān)督是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，喪失監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗，而只有嚴(yán)格的監(jiān)督才能達(dá)到有效防范的目的，從某種意義上說(shuō)，監(jiān)督制度是預(yù)防腐敗的重要關(guān)口。

第一，要形成有效的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督工作順利開(kāi)展的保障，是預(yù)防腐敗的有力措施。監(jiān)督機(jī)制是否科學(xué)、合理，最主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是其有效性，若所形成的監(jiān)督機(jī)制難以貫徹落實(shí)或約束能力不足，就達(dá)不到防范的目的。有效的監(jiān)督，應(yīng)該是陽(yáng)光下的監(jiān)督、大多數(shù)人的監(jiān)督，“公開(kāi)”是其必須遵守的原則。這就涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題，一是行政行為的公開(kāi)，二是監(jiān)督行為的公開(kāi)。在現(xiàn)實(shí)工作中，單位與單位之間、單位中的不同科室之間、上級(jí)與下級(jí)之間的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這不但不利于監(jiān)督工作開(kāi)展，還容易讓腐敗分子鉆“暗箱操作”的空子。因此，要求我們進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)、實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱(chēng)，在增加工作透明度的同時(shí)也增強(qiáng)監(jiān)督工作的透明度，此舉既能保障監(jiān)督主體的權(quán)利，又能避免某些人以監(jiān)督為名妨礙正常工作。

第二，對(duì)監(jiān)督的有效性進(jìn)行定期評(píng)估。定期評(píng)估的目的，是要確保監(jiān)督工作的有效開(kāi)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以解決，降低監(jiān)督失效的可能性。筆者認(rèn)為，目前監(jiān)督機(jī)制難以完全貫徹落實(shí)的重要原因之一就是缺少與之相配套的評(píng)估、考核體系。既然監(jiān)督工作沒(méi)有一個(gè)衡量質(zhì)量?jī)?yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，又怎么對(duì)監(jiān)督主體的監(jiān)督行為進(jìn)行規(guī)范、對(duì)監(jiān)督方式進(jìn)行改善呢?因此，對(duì)監(jiān)督的有效性進(jìn)行定期評(píng)估是合理的、必要的，它能對(duì)監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)控和反饋，有利于監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。

第三，加快黨內(nèi)監(jiān)督制度的創(chuàng)新。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明。要加快《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》的修訂,使其更加適應(yīng)新形勢(shì)下反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀需要。切實(shí)執(zhí)行《黨內(nèi)監(jiān)督條例》,完善巡視制度、輿論監(jiān)督制度、詢(xún)問(wèn)和執(zhí)行制度、罷免或撤換制度。加快創(chuàng)新黨的民主集中制的各項(xiàng)制度,完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)制度,健全情況通報(bào)與反映制度和重大決策征求意見(jiàn)制度,完善領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度。推行領(lǐng)導(dǎo)干部廉政承諾制、行政執(zhí)法責(zé)任制等。此外,要抑制官員生活腐化,不僅要靠體制內(nèi)的監(jiān)控,還要借助民間的力量,要通過(guò)立法等途徑,完善舉報(bào)、檢查、處罰等機(jī)制,使官員的私生活置于大眾傳媒和社會(huì)公眾的全程監(jiān)控之下。最終建立一個(gè)科學(xué)合理、民主透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、高效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠萌藱C(jī)制。

五、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的創(chuàng)新

目前,問(wèn)責(zé)制作為一項(xiàng)具有全局性、關(guān)鍵性和根本性的黨風(fēng)廉政制度,也的確在向“制度化、法律化”方向發(fā)展,但問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)還不能說(shuō)已經(jīng)完善了。尤其是在問(wèn)責(zé)主體、客體和程序等問(wèn)題的設(shè)計(jì)上,都還存在進(jìn)一步完善的空間。首先是“有責(zé)必問(wèn)”的實(shí)施并不徹底。其次是責(zé)任者應(yīng)該追究到哪一層次不明確,問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大,勢(shì)必留下某些官員被問(wèn)責(zé)后為復(fù)出而“跑官”的隱患,甚至不排除個(gè)別人欲借問(wèn)責(zé)打擊異己的可能。最后是應(yīng)當(dāng)給問(wèn)責(zé)雙方充分、平等的發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì),在問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)行中,應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注被問(wèn)責(zé)官員的權(quán)利,給他們開(kāi)辟更有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。要根據(jù)實(shí)際效果不斷地修正該項(xiàng)制度,以達(dá)到反腐的最佳效果。

六、推進(jìn)懲治腐敗的法律制度建設(shè)的創(chuàng)新

我國(guó)反腐倡廉制度和法規(guī)建設(shè)還存在一些問(wèn)題和不足，如，有些制度缺乏科學(xué)性，不夠系統(tǒng)、不夠配套，注重單體性、忽視整體性，有些制度比較滯后，待制度出臺(tái)時(shí)，某些腐敗現(xiàn)象已經(jīng)泛濫成災(zāi)、難以治理。此外對(duì)制度執(zhí)行不力，特別是對(duì)于違反制度和法規(guī)的行為在懲處時(shí)從寬、從軟，使得已有的制度和法規(guī)并沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮作用。

腐敗發(fā)生后，應(yīng)以法律的手段嚴(yán)厲懲治。也只有依法嚴(yán)懲，才能殺一儆百，有效根治。但現(xiàn)實(shí)情況是，腐敗分子中領(lǐng)導(dǎo)干部居多，而且有不少是高層領(lǐng)導(dǎo)干部。對(duì)他們的處理，如何體現(xiàn)鄧小平的“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原則，極其關(guān)鍵。對(duì)這一問(wèn)題，鄧小平有明確的要求，那就是，公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。不管誰(shuí)犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵察，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。對(duì)于腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)懲不是根本目的，徹底解決才是關(guān)鍵所在。因?yàn)楦瘮∈巧鐣?huì)主義的大敵，它與社會(huì)主義根本不相容。如何貫徹“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制原則，特別“在法律面前人人平等”的法制原則，排除各方面因素干擾，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行到底，是當(dāng)前的重點(diǎn)問(wèn)題。

目前我國(guó)的反腐敗法律制度更多是限定在黨內(nèi)制度上，而真正屬于法律范疇內(nèi)的反腐敗法律法規(guī)相對(duì)薄弱，如果黨內(nèi)制度不能及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律法規(guī)，將無(wú)法增強(qiáng)這些制度的強(qiáng)制性和約束力。未來(lái)如何使黨內(nèi)制度與國(guó)家法律相銜接，適時(shí)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)換為國(guó)家法律法規(guī)，增強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力，將是反腐敗制度建設(shè)的重要方向，也是反腐敗法律法規(guī)建設(shè)和完善的關(guān)鍵。

七、推行并完善國(guó)家公務(wù)人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)

推進(jìn)制度創(chuàng)新的要求中,“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”是群眾呼聲最高的。國(guó)外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”是反腐倡廉最為根本的制度保障,因而,被一些人認(rèn)為是終極反腐制度,是反腐預(yù)警制度的核心。國(guó)家公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也就是我們通常所說(shuō)的“陽(yáng)光法案”,在不少西方國(guó)家都已制定并實(shí)行?！瓣?yáng)光法案”規(guī)定國(guó)家官吏不管政務(wù)官、事務(wù)官還是司法監(jiān)督官員,在擔(dān)任國(guó)家公職期間和任職屆滿(mǎn)時(shí),都必須定期公開(kāi)申報(bào)登記其財(cái)產(chǎn),并通過(guò)檔案館向民眾公開(kāi),主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外,財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)以后,還要接受有關(guān)部門(mén)的審查,看其來(lái)源是否正當(dāng),不能說(shuō)明財(cái)產(chǎn)來(lái)源的,則被視為“非法所得”并依法追究其法律責(zé)任。目前,我國(guó)也已經(jīng)建立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,讓“陽(yáng)光”照亮體制,使公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)及其變動(dòng)情況受到社會(huì)的監(jiān)督,無(wú)疑可以在相當(dāng)程度上遏制權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為的發(fā)生。筆者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有兩點(diǎn)要特別考慮：一是制度一定要真正落實(shí);二是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是針對(duì)官員的有形財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的申報(bào),而那種由官員的地位和掌握的權(quán)力所形成的無(wú)形“特權(quán)”或“資源”,又該怎樣進(jìn)一步去監(jiān)督和控制,則是創(chuàng)新和完善這項(xiàng)制度時(shí)需要考慮的問(wèn)題。

八、推進(jìn)制度建設(shè)和創(chuàng)新的具體化

在推進(jìn)制度創(chuàng)新的同時(shí)，我們還應(yīng)強(qiáng)化制度的貫徹落實(shí)。我國(guó)監(jiān)督和約束公共權(quán)力預(yù)防腐敗制度的建設(shè)有一種奇怪的現(xiàn)象：一方面是社會(huì)各界不斷呼吁制定反腐敗的制度，另一方面我國(guó)又是世界上擁有此類(lèi)制度規(guī)定較多的國(guó)家之一，這便涉及一個(gè)問(wèn)題，就是我們?cè)谥贫戎蓄A(yù)設(shè)的種種監(jiān)督機(jī)制、制約機(jī)制并沒(méi)有真正發(fā)揮作用，因此，我們必須強(qiáng)化對(duì)反腐敗制度的貫徹落實(shí)，在反腐敗制度的貫徹落實(shí)中才能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督與約束，從而預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

執(zhí)行力是制度的生命，約束力是制度的靈魂。如何保證制度可執(zhí)行、有約束，寄希望于制度執(zhí)行主體的主觀能力和水平，是不可靠、不現(xiàn)實(shí)的，關(guān)鍵取決于制度的具體化和可操作性。正是因?yàn)樵诰唧w化和可操作性上存在問(wèn)題，導(dǎo)致了實(shí)踐中諸多制度形同虛設(shè)，根本起不到防治腐敗的作用。從國(guó)外反腐倡廉先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制度上的具體、嚴(yán)密和嚴(yán)格是其最突出、最鮮明的特點(diǎn)。從目前國(guó)內(nèi)很多地方的反腐倡廉制度建設(shè)工作來(lái)看，普遍注重的是增加新的制度，所忽略的是對(duì)腐敗行為多發(fā)領(lǐng)域、易發(fā)環(huán)節(jié)監(jiān)督約束制度的細(xì)化、量化、具體化、嚴(yán)格化。因此，在建立健全反腐倡廉法規(guī)制度的過(guò)程中，我們既要及時(shí)填補(bǔ)防治腐敗的制度空白，更要突出制度的具體化，按照分級(jí)立規(guī)、分層執(zhí)行的原則，正確處理好抽象和具體的關(guān)系，準(zhǔn)確把握好目標(biāo)和要求的尺度，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、具體明確。對(duì)落實(shí)到執(zhí)行層面的制度文件，必須突出細(xì)化管理、量化控制和程序化運(yùn)作，及時(shí)制定具體明確的實(shí)施意見(jiàn)和配套辦法，消除制度“盲區(qū)”，減少制度“彈性”，增強(qiáng)反腐倡廉制度的針對(duì)性、實(shí)效性，防止過(guò)于原則籠統(tǒng)而導(dǎo)致實(shí)際操作無(wú)所適從，真正形成用制度管權(quán)、管事、管人的機(jī)制。

（作者單位 中鐵大橋局集團(tuán)）

（責(zé)任編輯 劍鋒）