論中國公民社會成長的制約因素及其建構(gòu)

○孔凡彬

論中國公民社會成長的制約因素及其建構(gòu)

○孔凡彬

一般認(rèn)為，所謂公民社會，是指國家和社會之間的一個中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價值。可見，中國的公民社會既可指一種特定的社會領(lǐng)域，也可指在這一特定社會領(lǐng)域中活動的主體。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)60年代，全國性的社會團(tuán)體大約有100個，地方性社團(tuán)估計在6000個左右，而到2009年底,全國登記注冊的社會組織總數(shù)達(dá)42.5萬家。目前實際開展活動的各類社會組織中,包括大量無法按照現(xiàn)行法規(guī)登記注冊的草根組織、境外在華社會組織、社區(qū)社會組織、農(nóng)村社會組織及各種網(wǎng)絡(luò)型、松散型的社會組織等,其總量約為300萬家。且近年來更以年均增長30%以上的速度遞增。公民社會的出現(xiàn)和成長，對于緩沖個人與國家的矛盾沖突、遏制公權(quán)力的專斷、促進(jìn)社會主義民主政治的發(fā)展以及建設(shè)和諧社會都有重要意義。

一、中國公民社會建設(shè)的制約因素分析

（一）立法方面的因素

關(guān)于規(guī)范民間組織方面的法律規(guī)范，目前僅見1998年國務(wù)院出臺的《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位管理條例》以及2004年的《基金會管理條例》，這些都是行政法規(guī)而不是法律，法效位階低。中國至今還沒有一部由全國人大制定的關(guān)于民間組織的“母法”，也沒有保障公民政治自由的《結(jié)社法》、《新聞法》和《出版法》，這不利于民間組織的發(fā)展，也不利于發(fā)揮其自主自治的權(quán)力和協(xié)助政府治理社會的功能。

（二）審批登記和管理方面的因素

現(xiàn)行的管理法規(guī)對民間組織的登記注冊限制性條件太多。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》，申請成立社團(tuán)，除符合人、財、物和名稱等法定條件外，還必須符合排他性的“非競爭性”和“限制分支”條件，特別是必須掛靠一個主管機(jī)關(guān)，即必須有“婆家”。民政部門對該社團(tuán)的設(shè)立、變更和注銷進(jìn)行登記和年檢，主管機(jī)關(guān)對該社團(tuán)的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督和查處。如此眾多的限制特別是“掛靠婆家”這一規(guī)定所產(chǎn)生的消極后果是不言而喻的：其一是憑空設(shè)置一道門檻，限制了公民社會的健康成長；其二是大量非營利性組織干脆不在民政部門登記注冊，而轉(zhuǎn)向工商機(jī)關(guān)作為企業(yè)組織進(jìn)行登記注冊，扭曲了民間組織的正常形態(tài)；其三是導(dǎo)致民間組織與其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)形成了事實上的上下級關(guān)系，導(dǎo)致中國的公民社會行政化特征突出；其四是使不少民間組織干脆不登記而自行成立，不受任何監(jiān)管地在社會上活動，使中國公民社會的發(fā)展在一定程度上處于失控的狀態(tài)。

（三）主觀認(rèn)識方面的因素

表現(xiàn)為不少黨政官員對民間組織的漠視甚至不信任。很多人認(rèn)為民間組織不在體制內(nèi)，對中國的社會政治生活無足輕重，成不了氣候；更有人認(rèn)為，民間組織的發(fā)展壯大，勢必削弱黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)，削弱政府對社會的管理，甚至?xí)訐u黨的執(zhí)政地位。而20世紀(jì)90年代東歐民間組織在“顏色革命”中所扮演的反政府角色，似乎正好證明了他們的這種判斷。特別是波蘭團(tuán)結(jié)工會由“草根”而一躍成為執(zhí)政黨，更是使得很多人神經(jīng)過敏。在目前中國各種社會矛盾高發(fā)、維穩(wěn)費用日趨上升的背景下，很多官員對民間組織是帶著有色眼鏡來看的。

（四）文化支撐的因素

中國經(jīng)歷了漫長的封建社會，封建社會只有臣民沒有公民，只有奴性而沒有個性自由。封建君主不僅通過金字塔式的自上而下的等級制度來控制社會民眾，而且借助一整套刻板生硬的倫理綱常對臣民進(jìn)行奴化教育、愚民教育，這就逐步催生了依附性的臣民政治文化。普通民眾被剝奪了參與公共政治事務(wù)的權(quán)利，只能扮演逆來順受的臣屬角色?！拔逅摹边\動在一定程度上促使了公民意識的覺醒，但由于戰(zhàn)亂不斷，中國一直沒有建立起民主政治體制，因此真正的公民社會也就無從誕生。建國后前30年，由于長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，每個人都從屬于一定的單位，沒有獨立于國家之外的任何私人領(lǐng)域。持續(xù)不斷的政治運動又使很多人至今心有余悸，公民的納稅人意識、責(zé)任意識、參與意識逐步淡漠。改革開放后，盡管出現(xiàn)了有利于公民社會成長的制度環(huán)境，但由于封建流毒尚存，加之中國公民受教育水平相對落后，市場經(jīng)濟(jì)下拜金主義又盛行，社會出現(xiàn)嚴(yán)重的道德危機(jī)和對政治的麻木冷漠，因此，建設(shè)公民社會的主體條件——培養(yǎng)具備獨立思考能力而又具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識和參與意識的現(xiàn)代公民，尚有很長的路要走。

除上述因素外，中國民間組織資金和人才缺乏，也是一個重要原因。據(jù)有關(guān)抽樣調(diào)查表明，目前中國每個民間組織每年的經(jīng)費平均只有2萬元人民幣，即使那些有幸拿到境外基金資助的社團(tuán)，也同樣面臨著財政和政治兩方面的困境。之所以民間組織資金困難，一是政府對民間組織的資助太少，二是相關(guān)稅收政策不健全，導(dǎo)致社會捐贈不足。同時，許多民間組織管理人員待遇低，職業(yè)發(fā)展前景不明朗，因此其對優(yōu)秀人才吸引力不強(qiáng)，從而影響到民間組織的整體素質(zhì)和能力。

二、促進(jìn)公民社會健康成長的路徑選擇

（一）完善相關(guān)立法

從宏觀方面說國家應(yīng)盡早制定《新聞法》、《結(jié)社法》，以將憲法中公民的言論、結(jié)社自由予以具體化、制度化，營造培育公民社會寬松的政治和法律環(huán)境。從微觀方面說，一是修改現(xiàn)存《社會團(tuán)體登記管理條例》中不合理的內(nèi)容，特別是“掛靠”和“非競爭性”條款。廢除“掛靠婆家”條款才能從根本上杜絕對民間組織的不適當(dāng)行政干預(yù)，回歸公民社會的正常形態(tài)；廢除“非競爭性”條款有利于打破某一民間組織對特定地域和行業(yè)的壟斷，防止民間組織利用該壟斷地位營利，同時只有競爭才能促發(fā)展。二是降低準(zhǔn)入門檻，將現(xiàn)在的“審批登記制”改為“備案登記”與“審批登記”相結(jié)合。對那些規(guī)模小、活動范圍小、不涉及重大政治問題的興趣團(tuán)體、同人團(tuán)體、社區(qū)組織實行備案登記制，無需審批；而對那些影響較大、活動范圍較廣、涉及公民政治參與或社會政治生活的重要民間組織，按照“規(guī)范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費、民事能力”等項基本條件，實行強(qiáng)制性的審批登記制度，對符合條件審批合格的民間組織發(fā)放許可證，并賦予其社團(tuán)法人資格。三是對公益事業(yè)和非營利組織提供更多的稅收優(yōu)惠，著手完善適用于民間組織的稅收政策體系。建議開征較高的遺產(chǎn)稅，以鼓勵捐贈和慈善事業(yè)發(fā)展，從而緩解公益組織的資金困難。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，拓展社會組織的發(fā)展空間

社會的善治有賴于政府與公民社會的良好合作，在社會政治生活中民間組織不僅可以起到政府起不到的作用，而且還可以分擔(dān)政府的部分社會管理和公共服務(wù)職能。現(xiàn)代政府的發(fā)展方向是由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府既要提高公共服務(wù)質(zhì)量，又要降低成本，最有效的辦法，便是將更多的事務(wù)特別是某些公共服務(wù)職能交由民間組織去管理，充分發(fā)揮民間組織的社會自治功能。政府可以讓合格的民間組織通過競爭性的方式，承包部分公共服務(wù)，這樣既可以減輕政府自己的負(fù)擔(dān)，還可以降低公共服務(wù)的成本，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量。除此而外，對從事公益事業(yè)的民間組織，特別是那些從事環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、扶貧濟(jì)困等活動的民間組織，政府應(yīng)給予直接的財政資助。

（三）大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)

市場經(jīng)濟(jì)的核心是自由、平等和公平競爭，這就必然培育和塑造現(xiàn)代人的獨立人格和契約精神、平等自由觀念和維權(quán)意識，這些觀念恰恰是構(gòu)成公民社會的主觀要件。同時，在市場經(jīng)濟(jì)走向成熟的過程中，各種商會、行業(yè)協(xié)會迅速成長起來,成為降低交易成本、規(guī)范市場秩序、抗衡反傾銷浪潮的重要機(jī)制。這些商會、行業(yè)協(xié)會本身就是公民社會的重要組成部分。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既為中國公民社會提供了活動舞臺，又為公民社會的發(fā)展提供了物質(zhì)條件。

（四）建設(shè)公民文化，培育公民意識和公民對政治生活的有序參與精神

構(gòu)建公民社會的主體條件是要有合格公民，包括兩方面：一是要有公民權(quán)利和責(zé)任意識，二是要有自治能力。這就要求黨和政府在對公民進(jìn)行傳統(tǒng)的愛國教育、法制教育和道德教育的同時，還必須注意吸收國際公民社會的某些普遍價值，如人權(quán)和公民權(quán)意識。這就要求我們必須揚棄并超越中國傳統(tǒng)的臣民政治文化,大力提倡契約精神,真正樹立納稅人意識、法治觀念、責(zé)任意識以及人權(quán)與公民權(quán)意識等,造就出具有平等自由理念和獨立思考能力的現(xiàn)代公民。近年來熒屏上鋪天蓋地充斥的帝王戲其實是一種臣民文化，對現(xiàn)代公民教育是有百害而無一利。全社會應(yīng)該樹立這樣的理念：“不要叫我老百姓，叫我公民！”在這方面，公共知識分子應(yīng)該起到中流砥柱的作用。另一方面，是要培育公民對政治生活的有序參與精神，這就需要真正深化政治體制改革，以喚醒國人對政治生活的熱情和信心。

三、促進(jìn)公民社會成長的現(xiàn)實意義

黨的十七大報告指出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力……重視社會組織建設(shè)和管理?！边@就從政治上高度肯定了公民社會在社會管理機(jī)制中的重要作用。在改革進(jìn)入深水區(qū)的今天，大力建設(shè)公民社會具有巨大的現(xiàn)實意義。

（一）有助于建設(shè)和諧社會，在“私域”與“公域”之間建立緩沖帶

改革開放前，由于我國奉行的是高度一元化的組織和領(lǐng)導(dǎo)體制,國家與社會的關(guān)系基本上是國家社會不分,國家對社會資源進(jìn)行全面的控制和壟斷,國家吞沒社會,政府湮滅民間，個人與國家之間沒有任何緩沖層。既然個人的生活幾乎完全取決于國家，個人在把得到的好處歸功于國家的同時，也會將生活中的一切不如意歸咎于國家，致使國家面臨著來自民眾直接的、剛性的沖擊。而目前正在興起的中國民間組織正是溝通政府與公民的一座重要橋梁。善治的實質(zhì)在于政府與公民之間的良好合作，但這種合作并不總是直接的，常常需要一個中介組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，而民間組織就是這樣一種中介。一方面，各種民間組織及時將其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來，轉(zhuǎn)達(dá)政府；另一方面，將政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達(dá)其成員。民間組織正是在這一利益訴求和利益協(xié)調(diào)的過程中，推動政府與公民間的合作，促進(jìn)了善治。從2009年媒體評選出的公民社會十大事件中，我們可以看到，參與社會治理的多元主體已經(jīng)漸次涌現(xiàn)，政府與民間的良性互動正不斷激活治理體系和制度向善的力量，理性在公共治理中的份量正逐步上升。

（二）有助于解決“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場都不是萬能的。政府因考慮到治理的成本,無法包攬一切社會問題；市場經(jīng)濟(jì)部門因為追逐利潤的本性,也不可能直接去做那些沒有經(jīng)濟(jì)回報的事情。而公民社會中的非營利組織，以其親近民眾、靈活機(jī)動和規(guī)模小、效率高的優(yōu)點,較為理想地填補(bǔ)了國家治理的空白，并發(fā)揮積極的作用。例如在扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、抗震救災(zāi)、幫助弱勢群體和失學(xué)青少年等方面,中國許多民間組織均發(fā)揮了極積作用，“希望工程”和各種愛心基金會就是很好的例證。民間組織在這些方面卓有成效的工作，改良了社會風(fēng)氣，增強(qiáng)了公民對民族國家的認(rèn)同，從而促進(jìn)了社會穩(wěn)定。

（三）有助于社會主義民主政治的發(fā)展

村民委員會和居民委員會是中國農(nóng)村和城鎮(zhèn)最基層的社會自治組織，也是中國20世紀(jì)80年代最重要的政治體制改革成果。它們由城鄉(xiāng)居民自愿選舉產(chǎn)生，實行村民和社區(qū)居民自治，是非政府組織。這兩項成果可以看作是中國政治體制改革的試點和起點。中國的政治體制改革應(yīng)該走漸進(jìn)式道路，我們可以在完善村民自治和社區(qū)自治的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，逐步擴(kuò)大自治和直選的范圍，從而促進(jìn)社會主義民主政治的發(fā)展。另一方面，民間組織的發(fā)展壯大，對于遏制公權(quán)力的專斷、監(jiān)督公務(wù)人員依法行政和執(zhí)法方面，其作用亦不可小覷。在近年的孫志剛案、彭水詩案和警察千里進(jìn)京抓記者事件中，我們都看到了公民社會的強(qiáng)大聲音，甚至有些政府決策都因民間組織的質(zhì)疑或反對而最終被迫取消，如廈門P X事件、怒江13級水壩工程項目等。當(dāng)然，民間組織影響政府決策的主要方式還是積極合作參與，就是很多專業(yè)社團(tuán)和學(xué)術(shù)組織開始承擔(dān)起政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對政府決策產(chǎn)生重要影響，推動政府的決策民主化。

（作者單位 武漢交通職業(yè)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 韓淑賢）