政治文明視閾下中國民間組織的政治參與

康宗基

(福州大學 人文學院，福州 350108)

政治文明視閾下中國民間組織的政治參與

康宗基

(福州大學 人文學院，福州 350108)

伴隨國家與社會權力結構的深刻變化，中國民間組織發(fā)展迅速，逐漸成為公民有序政治參與的重要組織載體，推進了中國的政治文明建設。資金、自主性、人力資源、社會聲譽是制約中國民間組織政治參與的主要因素，為進一步促進民間組織政治參與，政府必須轉變觀念，調整職能，健全法律法規(guī)，民間組織必須加強自身管理，勇于創(chuàng)新。

政治文明；民間組織；政治參與

改革開放以來，隨著社會利益日益多元化發(fā)展，我國民間組織的數量總體上也呈現出增長態(tài)勢?！?007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2007年底，全國各類民間組織共有38.1萬個，其中社團20.7萬個，民辦非企業(yè)單位17.2萬個，基金會1369個，比上年同期增長20.3%。[1]5從最近幾年的發(fā)展數量來看，民間組織呈加速增長態(tài)勢，增長幅度逐年增大。隨著民間組織的成長，民間組織日益成為我國公民政治參與的一個重要組織載體。近些年，民間組織政治參與范圍越來越廣，參與途徑和方法日趨多樣化，尤其是一些社會信譽度高的大型民間組織，它們在參與政府政策制定，參與決策的監(jiān)督等方面已體現出相當大的影響力。各類民間組織政治參與功能的有效發(fā)揮在我國政治文明建設中起著越來越大的作用。

一、民間組織政治參與的含義及其特點

1.民間組織政治參與的含義

民間組織是人們?yōu)榱俗非蠛蛯崿F一定的宗旨或目標，自愿組成的從事非營利活動的社會組織。一般而言，民間組織具有非政府性、非營利性、相對獨立性和志愿性的特征，常與非政府組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織、志愿組織、慈善組織等術語交替使用。這些不同術語之間并無根本性的區(qū)別，它們只是分別從不同的角度強調了民間組織的某一方面特征。[1]2民間組織政治參與是指民間組織為了實現自己的宗旨和目的，通過一定的途徑和方式，試圖對政府的政策制定、實施和評估產生影響的活動。本文中的“政府”是廣義上的政府，包括國家的立法機關、行政機關和司法機關。目前我國民間組織政治參與的方式是多種多樣的，考察它們在實踐中的活動，主要包括：向政府相關部門提供信息資料和意見建議；通過人大、政協(xié)代表提出議案；參加各種職能機關的聽證會；定期舉辦各種形式的學術論壇；借助網絡新聞媒體宣傳報道；借助國際非政府組織進行項目指導等。

2.民間組織政治參與的特點

一般來講，不同的政治參與主體會根據自身的優(yōu)勢采取不同的政治參與方式，因此，不同的政治參與主體常常有著不同的政治參與特點。對于民間組織來說，其政治參與的特點主要表現在以下幾個方面。首先，民間組織最為本質的規(guī)定性是公益性，實現公益責任是其行動的目的和最終歸宿。因此，民間組織政治參與的著眼點并不是對自身經濟利益的追求，其所得收益必須服務于組織的基本使命而不能用于成員間分配。所以，政治參與目標的公益性和非營利性是民間組織政治參與的首要特點。其次，民間組織所關注的領域往往是政府部門不該做或做不好、企業(yè)不想做或做了未必有效的地方，關注的社會問題涉及各種各樣的現實問題，諸如消除貧困、環(huán)境保護、實施人道主義救援、解決計劃生育、農村基礎教育、婦女兒童權益保護、衛(wèi)生保健、下崗職工再就業(yè)、少數民族發(fā)展以及扶助殘疾人等公共服務領域都是民間組織的用武之地。政治參與議題的廣泛性和現實性是民間組織政治參與的又一重要特點。再次，由于民間組織政治參與以追求公共利益、提供公共服務為目的，因而其政治參與行為較為主動和公開。在實踐中民間組織政治參與越是透明與公開，就越具有社會動員力和感召力，其政治參與活動也就越容易得到來自政府及社會各界的支持。此外，民間組織不是一種具有強制性的組織團體，而是在自愿的基礎上為了某種共同的理想信念和奮斗目標而形成的社會組織。這種志愿精神使得其參與行為更有可持續(xù)性。所以，可持續(xù)性和公開性是民間組織政治參與的又一特點。最后，民間組織的運作方式相比較而言比較靈活和高效，在社會溝通、組織創(chuàng)新、決策制定等方面都體現出其特有的適應性和創(chuàng)新性特征，便于根據不同地區(qū)、不同領域的條件變化及時作出調整，靈活制定相應的參與決策，實施有彈性的志愿行動，因此，民間組織政治參與還具有靈活性的特點。

二、民間組織政治參與有利于促進政治文明建設

就人類政治文明而言，“有容”“有衡”“有序”分別是政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明的內在靈魂，是政治文明的最高境界。[2]各類民間組織政治參與功能的有效發(fā)揮有利于推動我國政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明的建設，從而促進我國政治文明的發(fā)展。

1.民間組織政治參與有利于培育“有容”的政治意識

政治文明從廣義上講，就是在社會發(fā)展的特定階段上，人們以先進的、反映歷史發(fā)展規(guī)律的政治觀念為指導，所形成的與物質生產相適應的在政治上的一種進步過程、進步狀態(tài)和取得的積極成果的總和。[3]所以政治文明首先表現為政治意識上的文明，只有公民的政治意識文明提高了，才能使其對特定政治思想、政治制度、政治實踐活動等政治現象有更深刻的認識，才能使其對自身在政治體系和政治活動中所處的地位和所能發(fā)揮的作用有更自覺的體認，才能讓政治參與逐漸轉化為公民的切身感受。“各種組織與社團對支撐現代民主國家的運作具有關鍵作用。此外，它們也有助于促進公民形成牢固的文明觀與強烈的責任感?！盵4]民間組織是一種依靠廣大的民眾，在平等、自愿基礎上的自由結社、自我管理的組織。在民間組織活動中一般不采取垂直的自上而下的等級式體制，而是通過民主的和非強制的方式去開展組織活動。在組織中人們平等相處，互相支持，互相信任。這種民主的、平等的、非等級的觀念和意識會逐漸融入人們的日常行為之中，逐步把人們訓練成為具有獨立人格、能夠明確自己的權利與義務、具有自主行動能力的社會人，從而為培育現代政治意識文明找到新的增長點。正如美國政治學家科恩所指出的，民主深度與廣度的擴展部分是源于爭取會員資格而激勵起來的自覺性，而且這種自覺性在共同學習、游戲和生活過程中會不斷得到加強。[5]作為利益表達組織載體的民間組織，其政治參與的健康發(fā)展能夠刺激公民參與國家和社會管理的主動性和積極性，從原來的“要我參與”變?yōu)椤拔乙獏⑴c”，從而激發(fā)公民作為社會主體的內在追求，提高公民的自我管理、自我約束能力，這樣，在潛移默化中民眾的政治認同感就得到培養(yǎng)，民眾的主體意識、責任意識也就能逐漸增強。

2.民間組織政治參與有利于形成“有衡”的政治制度

政治文明建設的過程同時也是一個社會與國家相互作用的過程。政治文明的進步有賴于國家與社會良性結構的形成，有賴于國家與社會的相對分離，進而在社會內部形成組織化的制衡國家的力量。沒有社會力量作用于國家權力的制度安排，整個政治制度就很難合乎理性地形成、運行和發(fā)展。正如美國政治學家達爾所指出的，“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此。其功能在于使政府的強制最小化，保障政治自由，改善人的生活”。[6]法國著名的政治學家托克維爾把這種作用描述為像“社會的獨立之眼”[7]時刻警惕、監(jiān)督著公共權力的運行。我國社會主義制度的確立雖然為政治文明的發(fā)展開辟了廣闊的前景，但并不能自然而然地實現政治文明，因為政治文明建設是一個需要不斷提升和推動的過程，其發(fā)展的進程就是一個社會與國家的互動過程。推動政治文明發(fā)展進步的力量不僅來自于國家機關內部，更重要的是來自外部社會力量自下而上的推動。作為反映、表達和代表各種利益要求的組織載體，民間組織可以通過政治參與把它們所代表的利益訴求傳達給政府，進而影響政府的決策過程，使各個社會群體的要求和利益都能得到政府的關注。因此，民間組織的政治參與有助于進一步推動政治制度的科學化、民主化。而且，作為一種聚合性的社會力量，民間組織的出現和發(fā)展必然會引起其與現有政治結構、政治體系的互動關系，其結果必然會促使現有的政治結構和政治體系不斷調整和自我完善，不斷包容、吸納各種新生的民間組織，并將其納入現有的制度框架和制度化的發(fā)展軌道。這種政治結構、政治體系對民間組織的不斷吸納過程，同時也是政治參與渠道不斷暢通和完善，政治參與不斷民主化、法治化的過程。這一過程實質上就是社會主義政治文明不斷進步的過程。

3.民間組織政治參與有利于養(yǎng)成“有序”的政治行為

有序、理性的政治參與行為能夠促進社會民主政治的發(fā)展，維護社會秩序的穩(wěn)定。在《變化社會中的政治秩序》一書中，塞繆爾·亨廷頓提到兩種社會類型：“群眾社會”和“參與社會”。他認為政治參與水平高是這兩種社會的重要特征，但“在群眾社會里，政治參與是無結構的、無常規(guī)的、漫無目的和雜亂無章的”[8]82，因為“群眾社會缺乏能夠把民眾的政治愿望和政治活動與他們領袖們的目標和決定聯(lián)系起來的組織結構”[8]82。而由于“參與社會”是“通過合法渠道加以組織和安排的”，因此，社會關系中積累起來的緊張和對立情緒能夠及時得到釋放和消解，從而有助于維護整個社會系統(tǒng)的穩(wěn)定。歷史發(fā)展的正反經驗也一再表明，政治參與的失衡不利于社會秩序的穩(wěn)定和諧。政治參與過度會導致“參與爆炸”，影響社會的安定有序，同樣，政治參與不足也會出現政治參與主體萎縮，造成社會與國家的隔閡。因此，建設社會主義政治文明，擴大公民的政治參與活動必須從我國國情出發(fā)，在民主的基礎上體現“有序”要求。一方面，進一步完善公民表達和實現自己利益與愿望的通道，另一方面應積極引導公民在憲法和法律范圍內漸進有序地進行政治參與，在政府與社會的良性互動中逐步推進政治文明的建設步伐。民間組織政治參與功能的發(fā)揮能夠為公民提供一種制度化、組織化的政治參與途徑和方式，可以彌補當前我國政治參與機制不健全、利益表達渠道不通暢的不足。同時，民間組織的政治參與還扮演著國家和社會之間的“調節(jié)器”“緩沖器”和“安全閥”的角色。民間組織可以通過向公民宣傳、普及國家的法律和政策等，調整、規(guī)范公民的政治參與行為，鼓勵、引導公民敢于并善于運用法律手段，在權益遭受損害時，能理性地控制自己的情緒，爭取通過合法、正當的途徑，有效維護自己的權益。這樣就可以避免“群眾社會”中公民盲目、沖動、情緒化的政治參與，實現“參與社會”中公民規(guī)范、程序、理性化的政治參與。

三、制約中國民間組織政治參與的主要因素

當前制約我國民間組織政治參與的因素是多方面的，其中既有政府方面的因素，也有民間組織自身方面的因素。就民間組織本身來說，制約其政治參與的主要因素有如下幾個方面。

1.資金因素的制約

發(fā)展經費匱乏是制約我國多數民間組織政治參與的主要因素。社會公眾對民間組織是否了解、熟悉，直接關系到民間組織在社會中的影響；民間組織是否善于通過舉辦各種形式的活動來進行自我宣傳、提出主張，直接影響到其政治參與的效果。因此，無論哪種類型的民間組織要成功實現其政治參與的目標，都必然要開展一些日常宣傳以及交流活動。比如主辦民間組織自己的刊物，通過刊物介紹本組織的活動及宗旨，促進本組織成員間的信息溝通，向政府及相關部門反映各種意見建議、反饋信息等。而這些活動的開展都需要一定的經費作支撐。當前，由于我國民間組織籌資渠道不暢，籌資動員能力還比較弱，籌資空間也相對狹小，而國家相關政策法規(guī)又不完善，如減免稅待遇等都沒有得到有效落實，因此許多民間組織都存在發(fā)展資金不足的問題，活動經費捉襟見肘，甚至連開展與其宗旨相符的活動都沒辦法正常進行，那么其政治參與能力必然大打折扣。

2.自主性因素的制約

自主性不足是目前制約我國民間組織政治參與的核心因素。自主性是民間組織的應有之義，是其實現有效政治參與的重要條件。但由于歷史的原因，我國有相當數量的民間組織是由政府職能部門轉變而來或由政府有關部門出面組建的。雖然有些民間組織是由民間自發(fā)組織成立的，但由于嚴格的“雙重管理體制”的存在，也會使其容易受到政府相關部門的隨意干涉。這些情況使得我國民間組織帶有非常明顯的“官民二重性”，具有非常濃厚的行政色彩，體現不出民間組織應有的民間性、自治性特點。在此情況下，民間組織雖然名義上以服務社會為其宗旨，但因其自身與政府有著千絲萬縷的利害關系，同時又受政府權力的干涉、制約，從而使其利益取向常常發(fā)生偏差，其行為傾向于不加辨析地頌揚和論證政府公共政策的科學性和合理性，甘于充當“二政府”的角色。此時民間組織的政治參與已經脫離其參與的初衷，不能很好地代表相應群體真實、客觀、公正地履行政治參與職能。

3.人力資源因素的制約

民間組織的發(fā)展、組織宗旨和目標的實現，尤其是民間組織的政治參與水平與參與質量的提高，都與民間組織所擁有的人力資源狀況密切相關。實踐表明，不同民間組織因其領導者和工作人員個人能力及社會關系的不同，其政治參與能力也會有非常大的差異。作為一種社會主體，民間組織要在復雜的社會環(huán)境中求生存、謀發(fā)展，就不可避免地要經常與其他各種各樣的組織打交道，如政府、傳媒、企業(yè)、學術團體等。因此，是否具有良好的社會交往網絡也會影響到民間組織的政治參與能力。特別在我國這種長期浸潤于“熟人社會”的環(huán)境下，民間組織領導人和工作人員的交往能力和人際關系網絡會起很大的作用。而目前我國民間組織總體上人力資源水平不高，以非專職人員和中等文化程度的職員為主，高素質人才較為匱乏。[1]14人力資源水平不高直接導致民間組織自身能力偏弱，難以應對錯綜復雜且多變的社會環(huán)境，不能有效發(fā)揮政治參與的作用。

4.社會聲譽因素的制約

良好的社會聲譽是民間組織的安身立命之本，它標志著民間組織得到社會公眾的認可和信任，直接影響到其政治參與的效果。民間組織社會聲譽的不同往往使得其政治參與的能力也大為不同。那些享有較高社會聲譽的民間組織社會活動力強，在群眾中的威望也較高。由于各種主客觀原因的影響，我國民間組織總體上社會參與能力明顯不足，存在著結構不合理、盲目發(fā)展、重復設置、缺乏規(guī)范、公信力不強等問題。有些民間組織職能定位不明確，內部治理結構、管理制度不健全，運作不規(guī)范，而且在管理過程中帶有很大的隨意性，導致內部管理松散，行業(yè)管理失范；有些民間組織有不當營利行為，甚至以贏利為目的，公共責任嚴重缺失；有些民間組織由于內部監(jiān)管機制不健全，導致組織資金被濫用，甚至出現貪污腐敗現象。[9]凡此種種現象都對我國民間組織的信譽構成了不良影響，進而制約了其政治參與的效果。

當然，除以上影響因素外，民間組織的政治參與還離不開政府的積極支持。但是，由于受幾千年封建文化思想的影響，我國社會自主權利觀念極度缺乏，“官大于民”“重政府輕民意”“官本位”思想在當今社會仍非常盛行。有些地方政府仍然對立化地理解社會的穩(wěn)定與發(fā)展，對民間組織的認識還存在輕視、不信任、害怕甚至敵視等消極態(tài)度。[10]這些思維障礙導致政府不太愿意讓民間組織參與政治，擔心民間組織的政治參與不僅不利于政府權威的維護，還會影響社會秩序的穩(wěn)定，因此在行動中對民間組織不認同、不支持，經常有意或無意地采取各種方法、措施來限制甚至抵制民間組織的政治參與行為。這些錯誤觀念和行為的存在也是制約我國民間組織政治參與的重要因素。

四、促進民間組織政治參與的若干思路

當前制約我國民間組織政治參與的因素雖然比較多，但卻只是我國政治現代化和政治文明建設過程中的一個小插曲，只是國家和社會體制改革進程中的陣痛，問題的產生正折射出我國民間組織的崛起和政治文明的進步。進一步推動我國民間組織的發(fā)展，完善其政治參與應主要從如下幾方面入手。

1.政府要轉變觀念，調整職能，推動民間組織有序政治參與

政府應該轉變思維定式，改變以往常常把民間組織當做異己力量，放權不放心，生怕它出亂子、惹麻煩的想法和觀念。首先要以歷史發(fā)展的眼光來看待民間組織政治參與這一現實，應充分認識到民間組織的發(fā)展是改革開放以來我國經濟、政治和文化發(fā)展的必然結果，認識到民間組織“不應是接受機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉變形式化的工具，而是公民社會最活躍的部門，不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會”[11]。作為政府的“幫手”，其功能的正常發(fā)揮可以改善政府管理，分擔政府管理事務，減少政府管理成本，提高政府管理績效。[12]因此，應該充分尊重民間組織的民間性，不能隨意干預民間組織的內部事務，使民間組織能夠自主地開展符合其組織宗旨的活動，提高其政治參與的質量。其次，政府主管部門職能重心應從管制向服務轉變，利用所掌握的各種資源幫助民間組織解決資金人才缺乏問題。應把民間組織列入公共服務主體范疇，建立政府資助機制。[13]274通過政府撥款、提供減免稅的待遇、購買服務等切實有效措施，為民間組織的發(fā)展營造良好的資金支持網絡。同時配合相關部門在民間組織的工資福利、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等各項制度上形成配套政策，解決民間組織發(fā)展中存在的問題，促進民間組織的可持續(xù)發(fā)展。

2.健全法律法規(guī)，完善評估與監(jiān)督，提高民間組織政治參與水平

與民間組織的發(fā)展相適應，政府應當不斷完善相關的法律法規(guī)，為民間組織有序的政治參與活動提供強有力的制度保障。從一般意義上說，我國民間組織管理的制度框架已經初步確立，民間組織從其設立、變更、注銷到日?；顒?、財務、稅收管理等，都有相關法律制度來規(guī)范和調整。[13]245但從整體情況來看，現行法律規(guī)范立法層次較低，在行政法規(guī)與憲法之間缺乏一個位居“法律”層次的立法[14]，而且原則性強，可操作性不夠，沒有相應的司法解釋和具體的實施細則。[1]10因此，應當加強民間組織的法制建設，為民間組織的發(fā)展和管理營造透明的法治環(huán)境。同時，針對當前我國由于民間組織重復建設、政治參與低水平而產生社會資源利用效率低下和資源浪費的狀況，應當及時建立相應的評估機構，完善合理的評價體系，對民間組織的運作績效進行科學、公正的評估。政府和公眾可通過評估結果決定資源(包括人力及財物等)的投向，使得那些運作績效佳且社會聲譽好的民間組織能夠得到進一步支持，而運作績效差、社會信譽度低的民間組織則會因缺乏社會合法性而產生分化甚至被淘汰，從而通過民間組織之間的分化整合，使各種資源在民間組織中實現優(yōu)化配置，提升我國民間組織的整體發(fā)展水平。

3.民間組織要加強自身管理，勇于探索與創(chuàng)新，創(chuàng)造政治參與的機會

提供社會服務，滿足日益多元化的社會需求是民間組織發(fā)展的不竭源泉和永恒動力。民間組織要想很好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，參與社會服務事業(yè)，就必須密切關注社會，深入了解社會需求，加強與所代表群體的交流、溝通，增強其利益代表、整合和表達的科學性和合理性。同時，不能坐等時機成熟，應加強自身管理，勇于探索與創(chuàng)新，積極創(chuàng)造政治參與條件，努力爭取各種政治參與機會。首先，要逐漸完善民間組織的內部組織機構、人員構成、職能劃分，逐步建立民主、科學的決策機制，執(zhí)行嚴格規(guī)范的管理制度，提高自組織、自我管理的能力。要執(zhí)行嚴格透明的財務管理制度，提高社會公信力。其次，應當進一步拓展籌資渠道，形成多元的籌資機制，以利于充分吸納社會閑置資源。應招納高素質創(chuàng)新型人才尤其是具備相關專業(yè)知識的從業(yè)人員加入民間組織隊伍中來，通過各種方式著力培養(yǎng)組織成員的團隊意識，強化成員對組織的認同感和歸屬感，增強組織的吸引力和凝聚力。再次，現代科學技術特別是信息技術的發(fā)展已為政治參與提供了更為便捷的條件和更加廣闊的空間，民間組織要進一步利用現代科技手段改進政治參與的方式，尤其是應當有效利用網絡技術來提高政治參與能力。

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Chinesecivilorganizations'politicalparticipationinperspectiveofpoliticalcivilization

KANG Zong-ji

(College of Humanities, Fuzhou Univ., Fuzhou 350108, China)

Chinese civil organizations expand rapidly and are growing up as an important carrier for the citizen's orderly political participation going with the profound changing of the relationship between the state and society. It advances the political civilization building of China. The principal factors that restrict the civil organizations' political participation are capital, independence, manpower and the honor of society. To further promote the civil organizations' political participation, the government should change its concept, adjust its function and perfect laws and regulations, meanwhile, the social organizations should strengthen self-discipline and make bold innovations.

political civilization; civil organizations; political civilization

1671-7041(2010)02-0078-05

C912.2

A*

2009-09-21

康宗基(1974-)，男，福建泉州人，博士研究生，講師；E-mailkangzongji@163.com