二元戶籍管理制度的負面影響及改革措施

侯 微

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116029)

二元戶籍管理制度的負面影響及改革措施

侯 微

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116029)

中國二元戶籍管理制度在經(jīng)歷制度的初建階段、法制建設(shè)階段和制度完善階段之后逐漸形成控制人口遷移、調(diào)控社會資源分配、劃分等級身份等重要功能，這對中國經(jīng)濟發(fā)展、城市化建設(shè)等方面產(chǎn)生消極影響。完善戶口登記制度、改變戶口遷移程序、堅持戶籍制度與相關(guān)制度改革綜合推進等改革措施勢在必行。

二元戶籍管理制度；人口遷移；戶口遷移

新中國成立后,為適應(yīng)新時期社會經(jīng)濟發(fā)展,政府迅速制定了新戶籍制度。隨著制度環(huán)境的不斷改變,我國戶籍制度的職能也發(fā)生了巨大變化,到20世紀70年代末基本形成了一套嚴格的二元戶籍管理制度。改革開放后，隨著市場取向改革及市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，這一制度的弊端逐漸暴露出來，成為我國現(xiàn)代化進程的制度性障礙。

一、二元戶籍管理制度的形成過程

從我國二元戶籍管理制度的形成過程來看,大致經(jīng)歷了3個階段。1959年以前是二元戶籍管理制度的初創(chuàng)階段。1950年8月公安部制定并在全國頒發(fā)了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案)》，1951年又頒布了《城市戶口管理暫行規(guī)定》。這兩項法規(guī)確立了以戶籍控制人口的管理辦法,從而產(chǎn)生了城鄉(xiāng)分治的雛形。盡管1954年《憲法》確認了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”,但城鄉(xiāng)分治和控制人口遷移的思路仍然被逐漸引入我國戶籍管理制度。特別是1958年第一屆全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條明確規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關(guān)申請遷出手續(xù)。”該條例標志著法律意義上的二元戶籍管理制度建立,二元戶籍管理制度開始進入法制建設(shè)階段。1963年公安部調(diào)整人口統(tǒng)計制度,把是否吃國家計劃供應(yīng)的商品糧作為劃分戶口性質(zhì)的標準,并建立了商品糧戶口制度。這是以戶籍控制人口流動的關(guān)鍵性配套政策，二元管理戶籍制度逐步走向完善階段。1975年《憲法》歷史性地取消了公民“居住和遷徙的自由”,使得二元戶籍管理制度更加合法化。1977年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》,又進一步對農(nóng)轉(zhuǎn)非實施嚴格控制政策。至此,我國城鄉(xiāng)分治的二元戶籍管理制度已達到相當完備的程度。

二、二元戶籍管理制度的主要功能

第一，控制人口遷移是二元戶籍管理制度的基本功能。在繼1958年《戶口登記條例》之后，國家在其后的一些補充規(guī)定中進一步強調(diào)了戶籍制度限制城鄉(xiāng)人口遷移的功能，并逐步發(fā)展成為戶籍制度的基本功能。如1958年2月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示的補充通知》，1959年3月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》等。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，更是我國運用戶籍制度控制人口流動，尤其是控制農(nóng)村人口向城市流動的嚴格規(guī)定。

第二，調(diào)控社會資源分配是二元戶籍管理制度的主要功能。二元戶籍管理制度調(diào)控社會資源分配主要表現(xiàn)在以下4個方面。一是具有生活必需品供應(yīng)功能。從20世紀60年代起，國家進一步加強對生活必需品和日用消費品的控制，嚴格實行城鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)制和日用商品憑票供應(yīng)制，糧票及各種票證的發(fā)放皆以正式登記的戶口為依據(jù)，使戶口成為人們在城鎮(zhèn)生活的必要條件。二是具有住宅分配功能。城市住房由國家或單位統(tǒng)一建造，住房分配通過企業(yè)和單位供給有城市戶口的職工，具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民無權(quán)分享。三是具有調(diào)節(jié)公民醫(yī)療、養(yǎng)老和勞動保障配給功能。早在1951年2月，政務(wù)院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》就明確規(guī)定，對國營、公私合營、管理機關(guān)及在鐵路、航運等部門工作的工人和職員實行勞動保險及醫(yī)療、工傷和養(yǎng)老保障。經(jīng)過一段時期的施行，國家對城市居民的醫(yī)療、養(yǎng)老和勞動保障制度日益完善。這些福利制度都以單位形式實施，這又將農(nóng)村人口排除在外。四是戶籍制度具有影響公民教育和就業(yè)功能。國家投資建立城市教育設(shè)施，而農(nóng)村教育設(shè)施多由農(nóng)民自己投資建設(shè)，城市教育的數(shù)量和質(zhì)量遠比農(nóng)村優(yōu)越。戶籍制度與資源配置和利益分配體制密切相關(guān)，成為國家進行資源配置和利益格局調(diào)整的視窗系統(tǒng)和操作平臺。

第三，劃分等級身份是二元戶籍管理制度的重要功能。二元戶籍管理制度帶有等級身份的印記，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。其一，戶口成為終身身份和世襲身份。戶籍登記以戶為單位記載個人社會情況，家庭情況的相對穩(wěn)定決定了戶口相對終身性的特征，從現(xiàn)在仍然存在的農(nóng)民工、農(nóng)民企業(yè)家等名詞可以見證戶口終身性的影響。同時與其他終身性身份(國家干部身份、全民單位職工身份)不同，戶口身份是一種先天的世襲身份，戶口身份與個人的后天努力基本無關(guān)，除考入高等學(xué)校這種可能性極少的情況外，不存在后天努力可以改變戶口身份的機會。其二，不同類型的戶口具有等級之別。大城市戶口的含金量明顯大于小城市戶口，小城市戶口又大于城鎮(zhèn)戶口。戶口所體現(xiàn)的價值差別主要是由戶口與資源控制和利益分配緊密相連造成的。

三、二元戶籍管理制度的負面影響

二元戶籍管理制度在相當長的一段時間內(nèi)對中國社會發(fā)揮了巨大作用，卻也給整個社會帶來極大的負面影響，制約著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。

第一，限制勞動力合理流動，影響社會經(jīng)濟發(fā)展。馬克思曾指出:“大工業(yè)的原則是不斷地把大量資本和大批工人從一個生產(chǎn)部門投入到另一個生產(chǎn)部門，大工業(yè)的本性決定了勞動的變換、職能的變動和工人的全面流動性?！盵1]勞動力的自由流動是市場經(jīng)濟的前提性條件之一。吉登斯對社會流動與階級關(guān)系的對立程度作過論斷：“一般來說,流動機會的封閉程度越強,越容易形成階級的沖突,反之,流動機會的開放,可以緩解階級關(guān)系的緊張?！盵2]我國二元戶籍管理制度不僅人為割斷城鄉(xiāng)間的人口流動，也嚴格控制城市間人口的自由流動。這使得人才和人力都無法按照社會分工來自由流動。主要體現(xiàn)在：一方面，在計劃經(jīng)濟條件下農(nóng)村勞動力難以流入城市，而在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村勞動力即使進入城市也難以市民化；另一方面，由于“戶籍崇拜”，城鎮(zhèn)居民不愿意放棄已經(jīng)獲得的城鎮(zhèn)戶口，這使戶籍制度不僅限制了農(nóng)村勞動力向城市第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也限制了不同規(guī)模的城市間、不同地區(qū)間的勞動力流動。

第二，拉大城鄉(xiāng)收入差距，加劇城鄉(xiāng)居民消費水平失衡。在計劃經(jīng)濟體制下，國家經(jīng)濟政策取向偏重重工業(yè)投資，而忽視農(nóng)業(yè)投入，農(nóng)業(yè)投入在總投資中所占比例相當小，如表1所示。這種投資比例的失調(diào)導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)發(fā)展的失衡,使農(nóng)業(yè)明顯滯后于工業(yè)發(fā)展進程,進而拉大城鄉(xiāng)間的收入差距。作為一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，這對我國國民經(jīng)濟的總體發(fā)展水平有著極為不利的影響。

表1 農(nóng)業(yè)投入及其在基建總投資中的比例

資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒(1988年)》。

第三，剝奪公民遷徙自由權(quán)利，影響公民平等權(quán)利的實現(xiàn)。民主政治制度是由自由、平等、尊嚴等全人類共同遵循的政治價值來支撐的。自由是個人全面發(fā)展的首要條件，也是公民的基本人權(quán)。特別是遷徙自由,它能夠改變?nèi)藗冇捎谏钤诓煌牡赜颦h(huán)境而造成的劣勢地位,從而平衡和消解部分社會差別。[3]我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度對公民遷徙自由予以極大的限制，不僅影響了中國民主政治的發(fā)展,也固化了社會差別和區(qū)域間的利益不平衡。

平等是現(xiàn)代社會的重要政治價值之一。我國二元戶籍管理制度把人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并附著一系列福利待遇，對其區(qū)別對待，使我國人口出現(xiàn)了“城里人”與“鄉(xiāng)下人”在身份上的不平等。同時，城市人口可以享受國家的一系列福利待遇和優(yōu)厚條件，享有各種有利機會(就業(yè)、受教育等)，而農(nóng)村人口不但享受不到這些權(quán)利，還要向城市提供各種資金與物質(zhì)。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度是以犧牲農(nóng)民的利益來保障城市居民利益為前提的，這又造成了城鄉(xiāng)社會成員的事實上的不平等。

第四，阻礙城市化進程，使我國城市化明顯滯后于工業(yè)化。城市化水平被視為衡量一個國家現(xiàn)代化程度的重要標志之一。城市化過程是自然歷史過程，它與工業(yè)化之間存在著無限循環(huán)的血緣關(guān)系。自1958年開始，我國強調(diào)用限制戶籍流通的行政命令來控制城市和城市化的發(fā)展，戶籍制度的反城市化邏輯在避免資本主義國家由于自由放任的城市化政策而引發(fā)的城市人口爆炸性后果的同時，也為此付出了巨大的代價，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是對人口的快速增長起到推波助瀾的作用，如表2所示。一方面城鎮(zhèn)人口增加的原因在于，政府對城鎮(zhèn)戶口的保護政策及福利傾斜使得城鎮(zhèn)個體家庭生育和養(yǎng)育子女的成本和風險較低，這樣多數(shù)家庭會選擇多生，而較少考慮計劃生育；另一方面農(nóng)村人口增加的原因在于，農(nóng)村以集體生產(chǎn)為單位，在生產(chǎn)分配中，家庭勞動力越多掙得的工分越多，收入就越高，因此家庭為賺得更多工分而會選擇多生。

表2 人口增長概況

資料來源:《中國人口資料手冊:1983》,中國人口情報中心,1983年。

二是城市集聚效益嚴重損失?！凹坌б婢褪怯捎诟鞣N生產(chǎn)要素(資本、勞動力、技術(shù)、信息、土地、動力、交通和市場等)大規(guī)模地集聚在一起，就會使單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和交易成本大幅度地下降，從而創(chuàng)造出比單個生產(chǎn)要素效益之和還要多得多的那一部分效益?！盵3]集聚效益是城市特有的功能，它的發(fā)揮需要以城市存在和發(fā)展為基本前提條件。中國城市化道路采取嚴格控制城市人口規(guī)模擴展的政策，這使中國城市化進程嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，從而導(dǎo)致城市集聚效益的巨大損失，影響我國生產(chǎn)力的進一步提高和國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

三是導(dǎo)致農(nóng)村落后，農(nóng)民收入低下。中國城市化進程的滯后使大量本可以進入城市生活的農(nóng)村人口滯留于農(nóng)村，從而使這些人無法享受基本的城市物質(zhì)文明與精神文明。對于這些人而言，城市化過程給他們帶來了巨大痛苦。與此同時，農(nóng)村大量滯留人口的出現(xiàn)使農(nóng)村人均擁有的土地等資源比原來更少，貧困和痛苦也就相應(yīng)增加。以上種種原因使得中國城市化進程遭受嚴重阻礙，城市化進程明顯滯后于工業(yè)化進程。

四、二元戶籍管理制度的改革措施

戶籍制度是一項重要的國家管理制度，就管理功能而言，戶籍制度不存在取消不取消的問題，而是如何改革的問題。重新確立戶籍制度的基本功能，讓戶籍制度在社會主義市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮作用，最終實現(xiàn)公民遷移的自由是二元戶籍管理制度改革的目標走向。今后戶籍制度改革應(yīng)從以下幾方面考慮。

第一，逐步剔除戶籍的二元性特征，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。剔除戶籍及戶籍制度的二元性特征，實質(zhì)上就是要取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，以常住地作為戶口登記的標準，使戶口登記如實反映公民的居住和身份情況。由于目前人口流動性日益增加，部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)人口變動較為頻繁。這造成了大量的人戶分離現(xiàn)象，給社會治安管理等方面帶來不便?？煽紤]統(tǒng)一設(shè)計代表不同居住時間的暫住戶口和暫住卡，作為對常住人口的補充和中間過渡形式?，F(xiàn)階段，改革戶口管理制度就是要突破多年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的二元制管理模式，建立新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

第二，堅持人口管理和戶口管理相結(jié)合的雙重管理戶籍改革取向。戶口管理主要是以家庭為單位、以戶口簿為形式的一種登記制度，屬于靜態(tài)管理范疇。近年來國家實行的身份證制度是以個人為單位、以身份證為形式的人口登記方式，屬于動態(tài)的人口管理范疇。在當前環(huán)境下，單純靜態(tài)的人口管理弊端已越來越明顯，使用以身份證為手段的人口動態(tài)管理顯得越來越必要而迫切。但與此同時，相對穩(wěn)定、以家庭和住戶為主要方式的人口仍占多數(shù)，一戶一簿的戶籍方式仍有必要，也很重要，因此要兩者兼顧。在戶口管理上，建立“以常住地登記入戶”的標準，實行以遷入地管理為主的辦法，統(tǒng)一登記戶籍。在人口管理上可加大身份證的信息含量，加入戶籍的靜態(tài)信息(如家庭關(guān)系等)，建立以出生地為準的身份證管理制度，從而保證人口統(tǒng)計信息的準確性。

第三，改變戶口遷移程序，由事前遷移向事后遷移轉(zhuǎn)化。戶籍制度改革的核心是解決人口的遷移問題。一般而言，遷移行為是個人的理性行為，出于個人的意愿。如果政府因公共利益和公共管理的需要而進行控制，可以通過稅收、土地、房地產(chǎn)價格等宏觀經(jīng)濟杠桿來加以調(diào)節(jié)，而不能人為地用硬性的戶籍手段將公民禁錮在居住地。戶籍制度改革應(yīng)使戶籍遷移程序從先批準后遷移向先流動后批準的方向發(fā)展。即公民流向何地有充分自由，但公民在遷向大城市定居時應(yīng)具備兩個條件：一是視其有無自己的住房，二是有無正常穩(wěn)定的收入?！昂戏ü潭ǖ淖∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源”是落戶的兩個基本條件，需同時具備才能辦理落戶手續(xù)。而對于公民向中小城市遷移應(yīng)予以充分放開。

第四，完善戶籍管理的立法，加強依法行政和規(guī)范執(zhí)法，盡快出臺新的戶籍法。戶籍制度的改革應(yīng)該以正確的價值觀為指導(dǎo)，以戶籍制度基本功能回歸為目標，以科學(xué)、民主、公開、公正的評估和決策下制定的《戶籍法》為基本法律依據(jù)。然而現(xiàn)行的戶籍政策法規(guī)把戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，非農(nóng)業(yè)戶口的待遇遠優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。這種城鄉(xiāng)之間的壁壘不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力和消費市場的建立，影響了整個國民經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。要打破這種壁壘，就應(yīng)盡快制定適應(yīng)形勢要求的新戶籍法。新戶籍法應(yīng)努力做到在內(nèi)容上的前瞻性和開放性，以及在形式上的規(guī)范性和完備性。

第五，正視戶籍制度的體系性，堅持戶籍制度與相關(guān)制度改革的綜合推進?，F(xiàn)行戶籍制度是一個制度體系，只有將與戶籍制度緊密相連的社會保障、人事、教育、醫(yī)療等制度進行綜合配套性改革，才能為我國有計劃、有步驟地進行戶籍制度改革提供可操作平臺。當前戶籍制度改革以戶口準入條件代替戶口壁壘，一定程度上實現(xiàn)了公民遷徙自由，但相應(yīng)配套改革滯后，影響了戶籍制度改革的預(yù)期效果，因此改革缺乏深層的實質(zhì)意義。要堅持戶籍制度改革和相關(guān)制度改革綜合推進應(yīng)從以下幾方面著手。

其一，建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系。健全的社會保障制度是保障勞動力基本權(quán)利和解除勞動力后顧之憂的基礎(chǔ)。建立健全的社會保障制度首先要重視建立和完善城鎮(zhèn)外來人員的社會保障體系。這既是對外來人員的一種保障，也是在保護城市自己。農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)后，就業(yè)、基本生活保障、養(yǎng)老等問題接踵而來，外來人員如果得不到同等社會保障的照應(yīng)，就沒有“同在一片藍天下”的親和力，城市也就無法得到保障。健全的社會保障制度同時要求建立農(nóng)村的社會保障機制，使農(nóng)民享受同樣的“國民待遇”。

其二，完善相關(guān)法律法規(guī)，加快社會就業(yè)體制、就業(yè)制度的改革。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，相關(guān)體制改革的成果只有上升為法律法規(guī)，才能有效、平等地保障全體勞動者的合法權(quán)利?！吨腥A人民共和國勞動法》頒布實施后，一是應(yīng)加緊與之相配套的立法工作，重點加快制定社會保障、勞動保護、戶籍管理等一系列配套法律法規(guī)，使勞動的流動走上依法管理的軌道；二是要加大執(zhí)法力度，制止各種亂收費、亂攤派等直接導(dǎo)致勞動力流動成本升高的現(xiàn)象；三是加快配套規(guī)章制度的建設(shè)，制定全國統(tǒng)一的規(guī)范勞動力流動的制度。

其三，解決進入城鎮(zhèn)農(nóng)民原有承包地的經(jīng)營權(quán)問題。農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，最大憂慮是因離土離鄉(xiāng)可能失去原有承包地及宅基地的使用權(quán)。在這種情況下，一旦在進入城鎮(zhèn)經(jīng)營中發(fā)生經(jīng)營風險，就缺乏農(nóng)村中最直接、最常用的化解經(jīng)營風險和抵御經(jīng)濟被動的土地資源。對城市化過程中進入城鎮(zhèn)落戶的原有承包地及宅基地的經(jīng)營權(quán)不應(yīng)強制性一律規(guī)定退出和交還集體，應(yīng)采取變通的方法，可實行限定時期保留經(jīng)營權(quán)、允許其自主選擇轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)等形式。政府應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵促使離土離鄉(xiāng)落戶在城鎮(zhèn)的農(nóng)民更新傳統(tǒng)觀念，采取符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。這樣農(nóng)村的耕地將會向種田能手集中，耕地的經(jīng)營也將向集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展。

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第23卷)[M].北京:人民出版社，1965：534.

[2]GIDDENS A. The class structure of the advanced societies[M].New York: Harper & Row, 1976: 48.

[3]陸益龍.戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會分層和流動[J].中國社會科學(xué)，2008(1)：150.

[4]俞德鵬.城鄉(xiāng)社會：從隔離走向開放——中國戶籍制度與戶籍法研究[M].濟南：山東人民出版社，2002：271.

Negativeimpactandreformsofdualhouseholdregistrationsystem

HOU Wei

(College of Politics and Administration, Liaoning Normal Univ., Dalian 116029, China)

After undergoing the system start-up phase, legal construction phase and perfect stage, dual household registration system gradually forms the functions of controlling population moving, social resources allocation, status hierarchy and so on. However, it brings negative impact on economic development and urban construction of China. It is urgent to improve the household registration system, change the account migration process, jointly promote the reform of household registration system and related systems and so on.

dual household registration system; population moving; account migration

1671-7041(2010)02-0049-04

D631.42

A*

2009-11-02

遼寧省教育創(chuàng)新團隊項目(2007T101)

侯 微(1980-)，女，遼寧錦州人，博士研究生；E-mailhouwei801029@sina.com