中國資源開采的環(huán)境治理收費制度

楊曉萌

(東北財經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

中國資源開采的環(huán)境治理收費制度

楊曉萌

(東北財經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

為解決中國資源開采的環(huán)境治理收費制度存在的問題，提升該制度的實踐效果，運用歸納分析、實證分析、定性研究等方法，對中國現(xiàn)有環(huán)境治理收費制度的不足進(jìn)行分析，指出中國在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金、排污費中存在標(biāo)準(zhǔn)簡單、執(zhí)行困難等問題，還存在多種環(huán)境治理收費重復(fù)問題，并提出改善建議。

礦山環(huán)境治理；收費制度；保證金；環(huán)境責(zé)任保險

一、現(xiàn)行礦山環(huán)境治理收費情況綜述

目前我國中央和地方政府制定的各種與礦山環(huán)境治理相關(guān)的收費制度，可以歸納為以下4類。

1．礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金

2000年國土資源部在工作會議上第一次提出了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。2006年，財政部、國土資源部、環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》，提出從2006年起要逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制。自此，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的建立在全國全面展開。各省紛紛制定了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的地方性規(guī)章，明確了各省的實施時間、適用對象和保證金標(biāo)準(zhǔn)，并在保證金使用程序和標(biāo)準(zhǔn)、保證金繳納與退還、保證金監(jiān)管等方面作出具體規(guī)定。

2．排污費

根據(jù)自2003年7月1日起施行的《排污費征收使用管理條例》，直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶應(yīng)當(dāng)繳納排污費。因此，直接排放“三廢”的礦山企業(yè)就需要按規(guī)定繳納排污費。從目前各個省份對排污費的征收情況看，排污費征收項目一般分為5項，分別為廢水排污費、廢氣排污費、固體廢物排污費、危險廢物排污費和噪聲超標(biāo)準(zhǔn)排污費。除噪音是根據(jù)超標(biāo)量征收的外，其余均根據(jù)排污量征收。此外，各個省份都是根據(jù)各自的實際情況來制定排污費標(biāo)準(zhǔn)的，因此存在一定差異。

3．土地復(fù)墾費

新《土地管理法》規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾?！睆哪壳案鞯貙ν恋貜?fù)墾的管理情況來看，有的省份收取土地復(fù)墾費，有的省份收取土地復(fù)墾保證金，還有的省份收取土地復(fù)墾基金。收取標(biāo)準(zhǔn)也各有不同。如江蘇省規(guī)定，征收土地復(fù)墾保證金，每畝1000～3000元；河南省規(guī)定，對有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)單位，每畝征收2000～2500元的土地復(fù)墾費；重慶市對造成土地破壞的建設(shè)用地單位，根據(jù)土地類別征收8～15元/m2不等的土地復(fù)墾費；遼寧省土地復(fù)墾費的征收標(biāo)準(zhǔn)為10元/m2。

4．水土流失防治與補償費

《中華人民共和國水土保持法》正式頒布之后，很多省份相繼推出了水土流失防治與補償相關(guān)收費的地方性文件。目前我國除上海、香港和澳門沒有查到相關(guān)規(guī)定外，所有省、自治區(qū)、直轄市都收取水土流失防治與補償費。雖然各省的收費名目不同，但概括起來所收費用基本由三部分組成：一是防治水土流失的費用；二是破壞地貌、植被等具有水土保持功能的補償費用；三是對損壞水土保持設(shè)施的補償費用。從征收管理情況看，各省在征收標(biāo)準(zhǔn)上各有不同。有的省份進(jìn)行了細(xì)化，如吉林、遼寧就根據(jù)不同的破壞原因和程度分別制定了補償標(biāo)準(zhǔn)；有的省份沒有細(xì)化補償費標(biāo)準(zhǔn)，如山西統(tǒng)一按生產(chǎn)建設(shè)占地面積和破壞面積一次性征收。

二、礦山環(huán)境治理收費制度中的缺陷

我國礦山環(huán)境治理收費制度的建立，對敦促礦產(chǎn)資源開采者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和治理起到積極作用，取得一定的成效，但其中也存在一些問題。

1.礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度存在的問題

一是一些省份的保證金標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，實際中各個礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境等因素差距很大，過于單一的標(biāo)準(zhǔn)削弱了保證金制度的作用；二是一些省份保證金適用對象的范圍不全面，使得一些礦山游離在保證金制度之外而不受規(guī)制；三是有些省份對礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理的規(guī)定不細(xì)致，給保證金制度的執(zhí)行帶來一定的困難。

2.排污收費制度存在的問題

目前我國排污收費制度存在的問題主要集中在兩方面。一是排污申報時間不合理。每年年末排污申報的是下一年度的污染物排放情況，使得污染物排放量成為一個預(yù)期值。預(yù)期值在企業(yè)實際組織生產(chǎn)中會受到很多因素的影響，其不確定性大，以此作為確定排污費數(shù)額的依據(jù)不可靠。二是排污量核定難。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，如果不具備監(jiān)測條件的，也沒有物料衡算方法，要核準(zhǔn)企業(yè)排污量就失去了依據(jù)，會造成實際執(zhí)行中的極大困難。[1]

3.多種環(huán)境治理收費重復(fù)

礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金與土地復(fù)墾費、水土流失防治與補償費這些收費項目之間存在重復(fù)收費問題。例如，土地復(fù)墾費的收取是為了保護(hù)和修復(fù)土地生態(tài)系統(tǒng)，而礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度設(shè)計中的保證金標(biāo)準(zhǔn)，是將恢復(fù)治理土地生態(tài)系統(tǒng)因素考慮在內(nèi)之后確定的。在同時收取兩項費用的省份，就存在重復(fù)收費問題。其他費用與礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金之間也存在類似問題。

4.重復(fù)向礦山企業(yè)加設(shè)責(zé)任

礦山企業(yè)支付各種名目的修復(fù)治理費用后，治理修復(fù)工作就應(yīng)該由費用收取單位負(fù)責(zé)；礦山企業(yè)未支付修復(fù)治理費用的，則應(yīng)該由礦山企業(yè)擔(dān)負(fù)修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。現(xiàn)實的情況往往是，收取各種費用的單位沒有“取之于礦山，用之于礦山”。雖然大部分資金還是用在了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，但是沒有一一對應(yīng)的關(guān)系，使得很多繳納過生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理費用的礦山未得到恢復(fù)治理。這時就產(chǎn)生了“權(quán)責(zé)不清”的問題。礦山企業(yè)認(rèn)為已經(jīng)繳納過相關(guān)費用，因此不再負(fù)擔(dān)本礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作；收取費用的部門認(rèn)為恢復(fù)治理費用已經(jīng)用在其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，礦山企業(yè)還應(yīng)負(fù)擔(dān)本礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的部分責(zé)任。

5.收費制度可能延誤生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理時機

收取生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理費用存在延誤生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理時機的可能。原因有兩點。其一，礦山企業(yè)在繳納用于修復(fù)與治理生態(tài)環(huán)境的費用后，容易產(chǎn)生修復(fù)治理責(zé)任解除的想法，在生產(chǎn)過程中，放松對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識，由此可能錯過恢復(fù)治理生態(tài)環(huán)境的最佳時機。其二，收取生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理費用后，相關(guān)部門必須花費時間來掌握礦山情況，然后制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理方案，再進(jìn)入到執(zhí)行階段。這就產(chǎn)生了時滯問題，容易錯過最佳修復(fù)治理時機。比如為采礦而剝離地表植被，礦山企業(yè)繳納相關(guān)費用后，就不會及時進(jìn)行植被恢復(fù)，在等待相關(guān)部門進(jìn)行治理的期間，裸露的土層隨著水分蒸發(fā)就會沙化，同時產(chǎn)生水土流失。

三、礦山環(huán)境治理收費制度的改進(jìn)

針對我國現(xiàn)行礦山環(huán)境治理收費制度的不足，可以在以下幾方面加以改進(jìn)。

1.合并相關(guān)收費項目，完善現(xiàn)有礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度

對于礦山環(huán)境治理收費重復(fù)的問題，可以通過重新確定保證金標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一保證金制度適用對象、加強保證金的管理來實現(xiàn)合并費用、完善礦山恢復(fù)治理保證金制度的目的。

(1)重新確定保證金標(biāo)準(zhǔn)。礦山生產(chǎn)對環(huán)境的破壞程度與礦區(qū)面積，礦種，礦產(chǎn)資源開采方式，礦區(qū)的地質(zhì)、地貌、水文和植被等因素密切相關(guān)。因此，保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)充分考慮這些因素。[2]比較理想的是根據(jù)這些因素設(shè)定一個影響系數(shù)，從而適應(yīng)各個礦山的不同具體情況。因此，建議由財政部聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等相關(guān)部門，出臺一個匯總各類情況的影響系數(shù)表，再由各個地方政府根據(jù)各地實際情況確定單位面積的保證金額。需要注意的是，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的收取應(yīng)該略高于可能產(chǎn)生的礦山環(huán)境治理恢復(fù)的費用。這樣可促使單位和個人盡早采取措施積極治理和恢復(fù)。如果過低，企業(yè)就極有可能放棄保證金，而不履行生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，使保證金制度失去作用。

(2)保證金的征收辦法。首先，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度必須統(tǒng)一適用對象?，F(xiàn)在各省對保證金制度的適用對象規(guī)定各異，這樣會扭曲礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策，不利于長期發(fā)展。統(tǒng)一適用對象后，有利于平衡礦山企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)公平競爭。其次，根據(jù)礦山生產(chǎn)年限及規(guī)模采取不同的征收方式。保證金征收分為一次性收取和分期收取兩種。在實際征收中，可以根據(jù)礦山生產(chǎn)年限及規(guī)模采取不同的征收方式。一次性收取方式適用于采礦面積小、有效年限較短的礦產(chǎn)資源開發(fā)，能夠避免分期收取的風(fēng)險；分期收取方式適用于采礦面積大、有效年限長的礦山資源開發(fā)，能夠緩解企業(yè)投資期初的資金壓力。[2]

(3)保證金的管理與使用。由于礦區(qū)對生態(tài)環(huán)境的影響有較強的地域性，因此，保證金應(yīng)按照屬地原則進(jìn)行管理，即由礦山所在地的財政部門負(fù)責(zé)管理。同時，由于保證金的保證主體明晰，因此應(yīng)在財政部門設(shè)立專戶，并按企業(yè)設(shè)立明細(xì)賬戶進(jìn)行儲存并計息。保證金的使用分兩種：一種是礦山企業(yè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理時，可以按照經(jīng)環(huán)保等相關(guān)部門審核批準(zhǔn)的恢復(fù)治理規(guī)劃所需總費用的一定比例，向財政部門申請?zhí)崛∈褂帽ＷC金，由財政部門會同環(huán)保等部門負(fù)責(zé)保證金使用的監(jiān)督管理；另一種是由于礦山企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理不達(dá)標(biāo)，由環(huán)保部門組織進(jìn)行恢復(fù)治理工作時，由環(huán)保部門根據(jù)所制定的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理規(guī)劃所需費用，向財政部門申請?zhí)崛∈褂帽ＷC金。

2.建立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金

我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的歷史欠賬很多，早期的礦山開采從根本上缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，形成的生態(tài)環(huán)境破壞問題已難以找到責(zé)任人；計劃經(jīng)濟(jì)時期，以國有礦山為主體的礦山生產(chǎn)成本中未涵蓋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本，形成大量修復(fù)治理“呆賬”；改革開放后，很多小礦山在掠奪性開采之后遭到棄礦，已無人負(fù)責(zé)。這些找不到責(zé)任人的“呆賬”需要依靠建立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金來解決。

(1)資金來源。由于廢棄礦山難以找到責(zé)任人，生態(tài)環(huán)境保護(hù)又具有一定的公共產(chǎn)品特點，因此礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的資金主要應(yīng)由政府財政承擔(dān)。從政府財政資金來看，恢復(fù)治理基金可以源于3種途徑：一是政府針對廢棄礦山修復(fù)的財政專項撥款；二是政府征收的有關(guān)資源價值補償?shù)亩愘M，如資源稅、資源補償費等；三是政府預(yù)算安排的一般性預(yù)算資金。廢棄礦山的恢復(fù)治理資金還可以來源于一部分在產(chǎn)企業(yè)。現(xiàn)在一些實力雄厚的資源企業(yè)集團(tuán)都是由計劃經(jīng)濟(jì)時代的礦山企業(yè)發(fā)展而來，在其起步階段，為了減輕發(fā)展負(fù)擔(dān)，剝離了大量不良資產(chǎn)等?，F(xiàn)在這些資源企業(yè)發(fā)展已步入軌道，理應(yīng)為廢棄礦山的恢復(fù)治理獻(xiàn)出一份力量。國際組織的資助也是廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金的籌集渠道之一。從其他國家的經(jīng)驗看，國際組織資助恰恰是一條極好的途徑。因為國際組織不僅僅有資金支持，更重要的是有豐富的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理經(jīng)驗、先進(jìn)的恢復(fù)治理技術(shù)和人才。因此，應(yīng)充分借助它們的力量來對我國廢棄礦山進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。

(2)資金使用與管理。廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金由省級財政部門負(fù)責(zé)管理。由廢棄礦山所屬地方環(huán)保局制定恢復(fù)治理規(guī)劃方案，報省級環(huán)保局審批，通過審批后向省級財政部門申請使用。省級財政部門和環(huán)保部門聯(lián)合負(fù)責(zé)監(jiān)督基金的使用。

3.推行礦山環(huán)境污染責(zé)任保險制度

礦山企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，存在著一定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，比如突發(fā)生產(chǎn)事故造成生態(tài)環(huán)境破壞。在實際中，我國每年都有很多與礦山事故有關(guān)的生態(tài)環(huán)境糾紛。解決這些糾紛，降低礦山生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的出路在于推行礦山生態(tài)保險制度。礦山生態(tài)保險制度的構(gòu)建需要考慮以下幾個方面的問題。

(1)礦山環(huán)境責(zé)任保險的模式選擇。保險模式可以分為強制險和自愿險兩種。從我國以往其他環(huán)境污染責(zé)任險的發(fā)展來看，企業(yè)由于對環(huán)境污染責(zé)任險的認(rèn)識不足，投保率極低。因此，建議礦山環(huán)境責(zé)任保險采用強制保險模式。[3]

(2)礦山環(huán)境責(zé)任保險費率的確定。保險費率取決于風(fēng)險的大小，在本質(zhì)上應(yīng)該由合同雙方協(xié)商確定，但我國保險市場上的保險費率是由國家直接規(guī)定。建議在確定礦山環(huán)境責(zé)任保險費率時，借鑒環(huán)境責(zé)任保險比較成熟國家的經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情制定一個參照標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上應(yīng)當(dāng)包括對受害人的補償、環(huán)境的修復(fù)、評估費用以及保險公司的利潤率等方面。同時為激勵礦山企業(yè)加強環(huán)境保護(hù)安全措施，可以借鑒交強險的辦法，根據(jù)出險的次數(shù)調(diào)整保費標(biāo)準(zhǔn)。

(3)環(huán)境責(zé)任保險范圍的確定。環(huán)境污染損害賠償責(zé)任具有廣泛性和不確定性，對損害的賠償常常需要巨額資金，保險公司面臨的經(jīng)營風(fēng)險是很大的。所以，考慮到我國環(huán)境污染的現(xiàn)狀、保險業(yè)發(fā)展的水平以及環(huán)境責(zé)任保險制度的實施和完善需要一定的過程等原因，建議在現(xiàn)階段主要對非故意的突發(fā)性環(huán)境污染事故進(jìn)行賠償。[4]

[1]王謙明. 排污收費新制度實施過程中若干問題的解決思路[EB/OL].(2009-06-16)[2009-07-03]. http://www.hjyfz.com/News_View.asp?ID=1261&SortID=135.

[2]《礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究》課題組.應(yīng)建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度[J].國土資源通訊,2005(18):40-41.

[3]環(huán)境污染責(zé)任險[EB/OL].[2009-07-05].http://baike.baidu.com/view/2415867.htm.

[4]周紀(jì)昌.探析我國開發(fā)環(huán)境責(zé)任險的戰(zhàn)略選擇[J].金融理論與實踐,2007(5):70-72.

EnvironmentgovernmentchargesysteminChina'sresourcesmining

YANG Xiao-meng

(Center for Industrial and Business Organization, Dongbei Univ. of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

To solve the problems in environment government charge system in China's resources mining and promote the system’s practical effects, the paper utilized induction analysis, empirical analysis and qualitative investigation methods to analyze the deficiency existing in China's environment government charge system. It pointed out that charge standards are too simple and hard to execute in respect of environment recovery deposit and effluent fee, and duplicated charge is an another problem. Regarding this, the paper put forward improvement proposals.

mining environment government; charge system; deposit; environmental liability insurance

1671-7041(2010)02-0053-03

F205

A*

2009-09-01

楊曉萌(1981-)，女，遼寧大連人，博士，實習(xí)研究員;E-mailmengmengdl@126.com