我國政府信息資源開發(fā)模式比較與評價研究

馬桂艷，任海生，尚海永

（唐山師范學院 圖書館，河北 唐山 063000）

在現(xiàn)代社會中，信息資源已經(jīng)成為不可或缺的生產(chǎn)要素與無形資產(chǎn)。政府是一個國家最大的信息機構(gòu)，也是最大的信息收集者。目前，世界各國正在積極構(gòu)建自己的“電子政府”。聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務署把推進發(fā)展中國家政府信息化作為今后工作的重點，希望通過信息技術(shù)的應用改進政府組織，重組公共管理，最終實現(xiàn)辦公自動化與信息資源的共享。在我國，80%左右的社會信息資源都由政府掌握，政府應當利用自身擁有龐大的信息量這一優(yōu)勢，通過不同的渠道和方式進行整合，為公眾提供政府信息增值服務，充分實現(xiàn)政府信息的經(jīng)濟價值和社會價值。

1 我國政府信息資源開發(fā)的現(xiàn)狀

網(wǎng)絡的飛速發(fā)展給各國信息化進程帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，從整個世界范圍來看，推進政府部門辦公自動化、網(wǎng)絡化、電子化，加強政府電子信息資源開發(fā)、實現(xiàn)信息資源共享是大勢所趨。我國政府自1999年實施“政府上網(wǎng)工程”以來，政府信息化取得了突飛猛進的進步。到2005年底，我國的政府門戶網(wǎng)站已超過12 000個，其中，93%以上的國家部委擁有部門網(wǎng)站，73%以上的地方政府（省、市、縣）擁有門戶網(wǎng)站[1]。從信息資源的管理來看，我國政府正在逐步加大對政務信息資源管理的重視程度，并開始著手信息資源的開發(fā)與利用。2006年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，這是我國第一次對信息化發(fā)展作中長期發(fā)展規(guī)劃[2]，肯定了政府信息資源開發(fā)和利用的戰(zhàn)略意義。隨著政府上網(wǎng)工程的穩(wěn)步發(fā)展，我國政府電子信息資源開發(fā)及共享發(fā)展迅速，網(wǎng)絡化、數(shù)字化的電子信息開發(fā)與共享環(huán)境初步形成，但還存在著一些問題。

（1）沒有完備的法律體系做保障。完備的法律體系是政府信息資源順利開發(fā)、利用的前提和保障，只有以完善的法律制度為依托，政府信息資源開發(fā)與利用才能夠正常、有序地進行。政府要加強信息資源立法工作，確立政府信息資源上網(wǎng)共享的地位、原則和保障措施，以保證在安全保密范圍之外的政府信息資源的開發(fā)和利用

（2）政府信息資源開發(fā)模式單一。從政府網(wǎng)站提供的信息內(nèi)容來看，“政府信息服務具有廣泛的通識性，即政府針對社會公眾的普遍性要求而提供整齊劃一的無差別單項供給性服務?！睆亩斐闪苏W(wǎng)站“千人一面”的現(xiàn)象[3]。政府信息資源開發(fā)與公眾利用密不可分，二者同等重要。因此，政府信息資源應根據(jù)公眾同需求選擇合理的開發(fā)模式。

（3）缺乏全國性的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。信息資源與國家各行各業(yè)密切相關(guān)，每個行業(yè)既是信息的制造者，又是信息的利用者，信息的有效流動能夠促進各個行業(yè)的科技進步。因此，信息資源的開發(fā)利用需要各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的協(xié)同作戰(zhàn)，而這又需要國家有效地參與，作出有效的管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)，保證這一產(chǎn)業(yè)鏈條的有效轉(zhuǎn)動。在我國，缺乏國家層次的全國性、跨行業(yè)、強有力的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。這對實施國家的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展協(xié)作性的生產(chǎn)體系、規(guī)范行業(yè)行為等不利。

（4）重硬輕軟，信息資源開發(fā)、建設資金投入不足。信息資源開發(fā)利用是信息基礎(chǔ)設施三個要素（計算機、通信系統(tǒng)和信息內(nèi)容）中的核心要素。目前我國對信息基礎(chǔ)設施的硬件方面投入很大，發(fā)展速度也比較快。各省市加大對基礎(chǔ)設施的投入，比如西安市將投入5 000萬元建設城市信息化基礎(chǔ)設施；在“十五”后三年里，江蘇省信息基礎(chǔ)設施建設累計投入12億元，建成覆蓋全市的寬帶網(wǎng)絡，基本形成較為完善的產(chǎn)業(yè)信息化體系。在“九五”期間，全國郵電投資規(guī)模達到6329億元，建成以光纜為主，微波、衛(wèi)星綜合利用，固定電話、移動通訊、數(shù)據(jù)通訊、多媒體通訊多網(wǎng)并存，覆蓋全國城鄉(xiāng)，通達世界，大容量、高速率，安全可靠的電信網(wǎng)。但對軟件和信息資源開發(fā)利用的投入只有15億元左右。對信息資源的開發(fā)利用投入不足會導致國家的巨大硬件投資效益遞減。

2 現(xiàn)階段我國政府信息資源的開發(fā)模式分析

我國信息資源服務正處于發(fā)展階段，政府信息資源的充分開發(fā)利用需要合理有效的開發(fā)利用模式?，F(xiàn)階段我國政府信息資源開發(fā)主要有以下模式：

2.1 政府壟斷開發(fā)模式

在我國，大部分的社會信息資源由政府掌管。由于受傳統(tǒng)文化的影響，一些政府部門的工作人員對政府信息公開有著抵觸情緒，另外，出于對國家安全的考慮，許多涉及國家機密的信息資源開發(fā)工作不可能交由企業(yè)去完成，因此形成了我國政府信息資源開發(fā)的政府壟斷模式。政府信息資源開發(fā)的目的是為公眾服務。政府壟斷模式使得政府在信息采集、開發(fā)、組織、提供服務等方面孤軍奮戰(zhàn)。從信息資源的內(nèi)容來看，由于政府信息資源具有通識性，因而容易形成“千人一面”的現(xiàn)象，缺乏個性化服務；從政府信息公開的范圍和公開的方式來看，由于沒有一個全國性的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，一些政府部門對信息資源獨占性嚴重，使得很多信息資源不能得以合理利用。因此，這種壟斷開發(fā)模式存在著明顯的缺陷。

2.2 信息增值服務外包模式

信息增值服務外包模式，即通過招標外包方式，引進市場機制，將政府信息增值服務的經(jīng)營業(yè)務和信息技術(shù)部分交予相關(guān)企業(yè)完成[4]。信息增值服務外包模式，以市場獲利為誘因，將企業(yè)變成信息資源增值開發(fā)的主體，一方面，可以減輕政府的財政壓力，另一方面，能使企業(yè)在開發(fā)過程中激勵自身不斷開發(fā)增值服務的新業(yè)務和新市場，既解決了公眾獲得信息難的問題，又解決了閑置資源嚴重浪費的問題。雖然信息增值服務外包模式有一定的優(yōu)勢，但同時也存在著較大的風險。由于目前我國政府內(nèi)部缺乏全面負責本部門政府信息資源管理、開發(fā)、利用以及與信息技術(shù)應用有關(guān)事宜的專職技術(shù)人員，因而對涉及合同的擬定、實施和控制，關(guān)鍵項目技術(shù)的識別以及對承包商服務質(zhì)量的監(jiān)督和評估[4]，知識產(chǎn)權(quán)的歸屬、信息內(nèi)容安全的保障等問題，沒有較強的管理能力和控制能力。尤其是某些政府信息增值服務含有一些涉及國家機密的內(nèi)容，如果缺乏有力的監(jiān)管和控制，就會給國家?guī)順O大的危害。

3 政府信息資源開發(fā)模式的新途徑

隨著我國政府信息化建設的縱深發(fā)展，亟需解決統(tǒng)一規(guī)劃、資源整合、協(xié)調(diào)發(fā)展等瓶頸問題。因而，建立首席信息官制度并逐步推行多元化信息開發(fā)模式及供給體系，是解決這些問題的重要途徑。

3.1 建立首席信息官制度

所謂政府首席信息官，是全面負責政府信息資源管理、開發(fā)、利用以及與信息技術(shù)應用有關(guān)事宜的專職高官，處于決策層，具有組織協(xié)調(diào)和資源整合權(quán)力[1]。我國政府信息資源開發(fā)經(jīng)過一段時間的發(fā)展，取得了突飛猛進的進步，尤其是實施電子政務以來，在政府信息資源開發(fā)管理方面取得了相當大的進步。我國政府信息資源建設的重點逐步向協(xié)同辦公、整合各類信息系統(tǒng)等更高層次發(fā)展，加快了政府信息資源的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、應用集約化的進程。但從我國政府信息資源開發(fā)現(xiàn)狀來看，我國的政府信息資源管理仍處于初級階段，對信息資源的開發(fā)和利用還相當不充分、不到位。要解決我國政府信息資源開發(fā)現(xiàn)狀中存在的問題，一個有效途徑就是建立政府首席信息官制度，對政府的信息資源進行統(tǒng)一的、專業(yè)化的、全國性的管理和開發(fā)利用。

3.2 采用多元化信息開發(fā)模式及供給體系

政府信息資源是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源的總稱[5]。由于政府信息資源種類繁雜，而公眾對政府信息的需求日趨多樣化和復雜化，使得政府自身開發(fā)信息資源難以滿足公眾的諸多個性化需求。此外，政府本身是最大的信息資源擁有者、開發(fā)利用推動者和信息傳播者，所以政府管理、支持和引導信息資源的開發(fā)十分重要。因此構(gòu)建一種由政府機關(guān)為主導的公益性信息（政府信息中必須向社會公眾公開的那部分信息）開發(fā)服務以及政府機關(guān)監(jiān)控、企業(yè)為主導的商業(yè)性信息（政府信息中同自己權(quán)益相結(jié)合的增值信息）開發(fā)服務并重的多元化開發(fā)模式已成為必要。

（1）政府全額出資，企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化模式。在戰(zhàn)略性和公益性的信息資源開發(fā)利用領(lǐng)域，即政府信息中必須向社會公眾公開的那部分信息，由于利益驅(qū)動，公司、企業(yè)無法或不愿意介入，但它又對國計民生的發(fā)展具有重要影響，如果政府不參與，就會出現(xiàn)市場失效。政府可以通過產(chǎn)業(yè)傾斜政策、保護政策以及資金投入等宏觀手段，調(diào)控整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導社會各方面力量參與信息資源的開發(fā)利用，協(xié)調(diào)各參與方面，整體作戰(zhàn)，以政府行為引導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）政府監(jiān)控，企業(yè)全額出資開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化模式。政府信息資源種類、數(shù)量繁雜，政府機關(guān)要完成海量信息的采集、開發(fā)并提供服務需要大量的人力和物力做后盾，但是由于受到政府職能和服務能力的限制，政府信息資源的開發(fā)和服務無法滿足公眾的信息需求。因此，政府機關(guān)可以在不危害國家利益的前提下，將無需保密并可以向公眾完全開放的信息資源交由具備資質(zhì)的企業(yè)開發(fā)。而企業(yè)由于有市場獲利為誘因，因而有著明確的服務對象和服務項目，并且能夠及時根據(jù)市場需求調(diào)整服務手段，具有很強的靈活性。

建立首席信息官制度，由政府部門派出專業(yè)技術(shù)人員指導并監(jiān)控政府信息資源的開發(fā)，可以確保信息資源的合理、安全開發(fā)利用。而政府機關(guān)、企業(yè)合作開發(fā)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，不但可以避免重復開發(fā)、節(jié)省資金和人力成本，而且能夠滿足公眾的個性化信息需求，彌補有效信息供給不足的問題。