中共黨內(nèi)民主運行機制的內(nèi)涵

張參戰(zhàn)

（陜西理工學(xué)院 組織部，陜西 漢中 723000）

關(guān)于黨內(nèi)民主的定義，比較有代表性的是林尚立先生的表述：“黨內(nèi)民主是黨基于自身的性質(zhì)、任務(wù)和宗旨，依據(jù)民主集中制的基本原則，對黨的組織、體制和過程所做出的民主的制度規(guī)定以及由此形成的黨內(nèi)政治生活?！盵1]這一定義表明黨內(nèi)民主實際上包含兩個方面的內(nèi)容，一是制度規(guī)定層面，二是政治生活層面。黨內(nèi)民主就是在這二者有機結(jié)合和相互促進中建設(shè)和發(fā)展的。形成健康的黨內(nèi)政治生活的關(guān)鍵，就是使現(xiàn)有的黨內(nèi)民主制度運作起來，進而在所營造的健康的黨內(nèi)政治生活基礎(chǔ)上推進黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新和發(fā)展。黨內(nèi)民主制度如何有效運作正是黨內(nèi)民主運行機制要研究解決的問題。

一、黨內(nèi)民主運行機制的實質(zhì)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的運行，在建黨初期就已經(jīng)開始。經(jīng)過長期的建設(shè)和發(fā)展，黨內(nèi)積累了一定的民主運行經(jīng)驗，也形成了大量的制度成果。但是，長期以來，黨只是把制度建設(shè)作為黨的組織建設(shè)的一個重要組成部分來抓，制度的建設(shè)和發(fā)展服從于組織建設(shè)的需要。在當時的嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境和階級斗爭的背景下，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)常常從屬于黨內(nèi)集中的需要，這就造成了黨內(nèi)民主制度不健全和不運作的后果。在制度不健全、不運作的條件下，決定黨內(nèi)政治生活的就是黨內(nèi)權(quán)力，權(quán)力的放大必然進一步侵蝕制度，使制度在黨內(nèi)失去應(yīng)有的權(quán)威和地位。當前，黨內(nèi)民主建設(shè)所面臨的根本任務(wù)，就是形成科學(xué)的黨內(nèi)民主運行機制。黨內(nèi)民主運行機制的實質(zhì)也就是使黨內(nèi)民主制度運作起來，制度規(guī)定和政治生活有機結(jié)合，實現(xiàn)黨內(nèi)民主發(fā)展的制度化和黨內(nèi)權(quán)力運行的規(guī)范化。

科學(xué)的制度體系是黨內(nèi)民主發(fā)展的根本。黨內(nèi)權(quán)力的配置及其運行則貫穿于黨內(nèi)政治生活的始終，最終體現(xiàn)在制度之中。鄧小平在改革之初就旗幟鮮明地提出了制度改革的問題，強調(diào)制度問題是決定性因素，更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨內(nèi)民主運行機制，就是黨內(nèi)民主這一制度體系中，各要素的相互聯(lián)系、相互影響、互促互動從而不斷發(fā)展的過程。

在黨內(nèi)民主制度體系運行的過程中，黨內(nèi)權(quán)力是如何配置又是如何有效運行的？這是黨內(nèi)民主運行機制概念中的又一核心問題。黨內(nèi)權(quán)力按權(quán)力的功能劃分，可分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；按權(quán)力主體的類別劃分，可分為集體權(quán)力和個人權(quán)力。黨內(nèi)權(quán)力配置的重點就是要處理好兩大關(guān)系，即黨代會、全委會、常委會、紀委會和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，集體權(quán)力和個人權(quán)力的關(guān)系?，F(xiàn)行黨章規(guī)定，黨的代表大會和它所產(chǎn)生的委員會是同級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，各級黨的委員會由同級黨代會選舉產(chǎn)生并向它負責(zé)和報告工作，在黨代會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)本級黨的工作；黨的各級委員會的常務(wù)委員會由同級全委會選舉產(chǎn)生并向它負責(zé)和報告工作，在黨委全體會議閉會期間行使委員會職權(quán)；黨的各級紀律檢查委員會由同級黨代會選舉產(chǎn)生，中央紀委在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，地方和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。這一黨的基本領(lǐng)導(dǎo)體制，體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的配置和運行。黨的各級代表大會是黨內(nèi)權(quán)力唯一的授予機關(guān)，也是黨內(nèi)權(quán)力運行的起點；黨內(nèi)權(quán)力運行的過程，就是執(zhí)行民主集中制原則的過程，在黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，遵循集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度，堅持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則；黨內(nèi)權(quán)力運行的終點，在全國范圍內(nèi)是黨的全國代表大會和中央委員會，在地方是黨的地方各級代表大會和它所產(chǎn)生的委員會。所以，黨內(nèi)權(quán)力的運行體系是一個完整的閉環(huán)，整個過程體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，是黨內(nèi)民主運行機制的核心要素。當前，黨內(nèi)權(quán)力的配置和運行，有其相對合理性，但仍需進一步規(guī)范和完善。

二、黨內(nèi)民主運行機制的載體

（一）黨內(nèi)民主制度

黨內(nèi)民主制度體系主要由黨的代表大會制度、黨委會制度、選舉制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度等構(gòu)成。

黨的代表大會制度是黨內(nèi)民主運行機制中黨內(nèi)權(quán)力來源的合法保障，是實現(xiàn)黨內(nèi)民主、體現(xiàn)黨員權(quán)利的最基本的形式。黨的全國代表大會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨的地方各級代表大會是黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨的代表大會擁有黨內(nèi)的決策權(quán)，討論和決定黨的重大問題。黨內(nèi)民主的其他制度，如選舉制度、黨委會制度、監(jiān)督制度等都均由黨的代表大會所確立、修改或廢止。因此，黨的代表大會制度是否健全，對于黨內(nèi)民主機制的運行有著十分重要的影響，是其最基礎(chǔ)的載體。

黨委會制度是黨委集體議事和決策的基本形式，其實質(zhì)就是黨的委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。黨委會的職能就是根據(jù)黨的代表大會所形成的決議、決定以及上級的指示精神，從本地區(qū)的實際出發(fā)，適時地作出正確的決策，創(chuàng)造性地在實踐中加以實施。各級黨的委員會在黨內(nèi)民主運行機制中是黨內(nèi)“執(zhí)行權(quán)”的擁有者，它的集體領(lǐng)導(dǎo)原則也是黨內(nèi)集體權(quán)力和個人權(quán)力關(guān)系的準繩。毛澤東曾指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度?！盵2]所以，黨的委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)制度強調(diào)的是，領(lǐng)導(dǎo)的主體是集體，是黨委會的全體成員，所有委員都應(yīng)當積極而又平等地參與集體的決策。

選舉制度是黨內(nèi)民主制度體系中最基本的制度之一，是黨的代表大會制度的核心，是貫穿于黨內(nèi)民主運行機制始終的最具活力的要素和載體，也是黨內(nèi)民主最直接的體現(xiàn)。無產(chǎn)階級政黨發(fā)展黨內(nèi)民主，是無產(chǎn)階級革命的性質(zhì)和最終奮斗目標的要求，也是無產(chǎn)階級的先進性和社會主義民主先進性的必然要求。所以說，無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)民主是內(nèi)生的。在這種內(nèi)生的黨內(nèi)民主中，選舉是其核心支柱。同時，選舉制度是執(zhí)政黨合法性的基礎(chǔ)。所謂政治合法性，“它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律和法令，而是來自由有關(guān)規(guī)范所判定的、‘下屬’據(jù)以（或多或少）給予積極支持的社會認可（或認可的可能性）和‘適當性’。”[3黨內(nèi)民主的實質(zhì)是由全體黨員參與和決定黨內(nèi)事務(wù)，但從實踐來看，黨內(nèi)的一切事務(wù)均由全體黨員決定是不現(xiàn)實的，這就決定了必須由全體黨員通過選舉等形式自主選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)者和建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來行使黨內(nèi)權(quán)力，從而使黨內(nèi)權(quán)力從來源上獲得了合法性，也使權(quán)力的運行獲得了黨員群眾的認同和支持，使黨內(nèi)民主運行機制獲得了合法性的基礎(chǔ)。

黨內(nèi)監(jiān)督制度也是黨內(nèi)民主運行的重要載體，監(jiān)督權(quán)由專門的監(jiān)督機關(guān)紀律檢查委員會來行使。監(jiān)督內(nèi)容主要包括黨員和黨員干部之間的監(jiān)督、黨組織和黨員之間的監(jiān)督、黨組織對黨組織的監(jiān)督，還有專門機關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)督的重點主要是對黨內(nèi)權(quán)力運行的監(jiān)督，要使廣大黨員有權(quán)通過黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨內(nèi)的權(quán)力運行符合廣大黨員和人民的利益和要求，代表其意志和愿望。當黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力超越了黨員民主權(quán)利能夠?qū)λ闹萍s和約束作用，就會造成侵犯黨員民主權(quán)利，形成個人專斷的現(xiàn)象；而當黨員的民主權(quán)利超越領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的界限，就會妨礙黨的整體利益和他人的民主權(quán)利，導(dǎo)致黨內(nèi)極端民主化或無政府主義，這兩方面情況的發(fā)生都會背離發(fā)展黨內(nèi)民主的宗旨。所以，要使黨內(nèi)民主真正實現(xiàn)，一個剛性而有效的措施就是加強黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督制度成為黨內(nèi)民主機制良性運行的有力保障。

（二）黨的各級組織

黨的各級組織是黨內(nèi)民主運行機制的又一重要載體。黨內(nèi)民主運行機制是黨內(nèi)民主制度和政治生活的有機結(jié)合，而黨內(nèi)政治生活的開展則必須由黨的各級組織來承擔(dān)。失去各級黨組織這一載體，黨內(nèi)政治生活也便成了空中樓閣。黨的組織體系包括中央組織、地方組織和基層組織以及黨在人大、政府、軍隊中的組織。中央組織居于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，主要有全國代表大會、中央委員會、中央政治局及其常委會、中央軍事委員會、中央紀律檢查委員會、中央書記處等機構(gòu)。黨的地方組織包括?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（設(shè)區(qū)的市、自治州、地區(qū)）、縣（自治縣、旗、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）三級，每級都有黨的代表大會、黨的委員會及其常委會。黨的地方組織在黨的組織體系中處于中間環(huán)節(jié)，肩負著貫徹執(zhí)行中央的路線方針政策和決議、組織和領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)建設(shè)的重大責(zé)任。黨的基層組織處于組織體系的基礎(chǔ)地位，黨的路線方針政策主要靠它們來最終落實，包括農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，城市的街道以及企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)等基層單位，根據(jù)情況分別設(shè)有黨的基層委員會、總支部委員會或支部委員會。另外，黨在各級人民代表大會、政府和軍隊都有自己的組織。作為執(zhí)政黨，通過所建立的組織有效地開展工作，把黨的路線上升為國家意志，從而實現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨正是通過這一嚴整的組織體系，領(lǐng)導(dǎo)全黨和全國人民進行中國特色社會主義偉大事業(yè)的建設(shè)，黨內(nèi)民主機制也正是附載在這一組織體系中來運作的。

三、黨內(nèi)民主運行機制的動力

（一）內(nèi)部動力

執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的必然要求，是黨內(nèi)民主運行機制的第一內(nèi)動力。中國共產(chǎn)黨一貫重視加強黨的自身建設(shè)。1939年 10月，毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中就把“黨的建設(shè)”作為中國革命取得勝利的三大法寶之一。建國后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，根據(jù)當時的實際情況，組織開展了整風(fēng)整黨運動、打擊貪污腐敗、教育黨員干部、整頓基層組織等一系列整黨建黨活動，有力地加強了黨的建設(shè)，鞏固了黨的執(zhí)政地位。新時期，針對社會轉(zhuǎn)型后對黨的建設(shè)提出的新挑戰(zhàn)，“三個代表”重要思想科學(xué)回答了“怎樣建設(shè)黨，建設(shè)一個什么樣的黨”的時代課題。今天，科學(xué)發(fā)展觀又為黨的建設(shè)注入了以人為本、科學(xué)執(zhí)政的新內(nèi)涵。黨內(nèi)民主建設(shè)，歷來是黨的建設(shè)的一個重大問題，十六大把黨內(nèi)民主上升到關(guān)乎黨的生命的戰(zhàn)略高度，十七大更是明確指出要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主。歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)一再證明，發(fā)展黨內(nèi)民主是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證，也是黨的活力的源泉。如果一個政黨不重視自身建設(shè)，不發(fā)展黨內(nèi)民主，那它必將因為失去黨員的支持而失去生機和活力，甚至消亡。黨要團結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民完成所肩負的歷史重任，就必須遵循執(zhí)政黨建設(shè)的規(guī)律，加強自身建設(shè)，發(fā)揚黨內(nèi)民主，充分調(diào)動全體黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，從而示范和帶動人民民主向前發(fā)展。所以，黨的自身建設(shè)的客觀需要和執(zhí)政的必然要求就成為黨內(nèi)民主運行機制的內(nèi)動力。

黨員日益高漲的民主訴求是黨內(nèi)民主運行機制的又一內(nèi)動力。黨員民主訴求是黨員民主意識不斷增強后所表現(xiàn)出來的一種權(quán)利要求。觀念是行為的先導(dǎo)，沒有觀念上的突破，就難有行動上的超越。不斷強化的廣大黨員的民主意識為黨內(nèi)民主運行機制提供了強大的精神動力。改革開放以來，黨員的獨立意識、民主意識、法制意識逐步增強，黨內(nèi)保障黨員權(quán)利的各項制度也不斷出臺。加之黨在全社會倡導(dǎo)“尊重勞動，尊重知識，尊重人才，尊重創(chuàng)造”的社會風(fēng)氣，提倡黨員在履行黨員義務(wù)的同時，以誠實、合法勞動實現(xiàn)個人價值，大大激發(fā)了廣大黨員的積極性和作為黨組織主體的主人翁意識，參與要求、知情要求越來越強烈。同時，黨員隊伍的素質(zhì)和規(guī)模也在不斷改善，黨員的數(shù)量和文化層次有了明顯提高。良好的社會氛圍和自身民主素質(zhì)的增強都為黨員參與黨內(nèi)政治生活提供了基礎(chǔ)和條件。黨只有通過發(fā)展黨內(nèi)民主，建立完善的黨內(nèi)民主運行機制，才能滿足黨員日益高漲的民主訴求，也才能保障黨員權(quán)利的真正落實。

（二）外部動力

人民群眾不斷增強的民主訴求及其營造的社會民主氛圍成為黨內(nèi)民主運行機制的強大外部動力。改革開放政策實施以來，我國原有的計劃經(jīng)濟模式被打破，逐步建立起了社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，平等自由思想必然得到廣泛的發(fā)展并逐步擴展到政治思想領(lǐng)域中去，成為人們頭腦中一種普遍的、主動的觀念——民主訴求。這種民主訴求必然表現(xiàn)為廣大人民群眾民主意識的高漲和民主參與的要求。這就要求我們黨必須適應(yīng)新的執(zhí)政環(huán)境的變化，適應(yīng)人們民主意識發(fā)展的要求，自覺接受人民監(jiān)督，發(fā)展黨內(nèi)民主。王長江認為：“推進中國民主政治不應(yīng)是體制內(nèi)和體制外二者擇一，而是‘兩條腿走路’，既積極探索從體制內(nèi)推進民主的途徑，又對體制外的民主化進程持積極肯定的態(tài)度，給予關(guān)注。”[4]所以黨內(nèi)民主的發(fā)展，既存在著體制內(nèi)自覺的自我建設(shè)和自我完善，也存在著體制外的人民群眾民主意識增強的壓力和要求。只有體制內(nèi)和體制外的互動，才能真正推進黨內(nèi)民主的良好運行。

新的社會階層和利益集團的政治訴求成為黨內(nèi)民主運行機制的又一外部動力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展，新的社會階層正在迅速崛起，各種利益集團、民間組織逐漸形成，這些具有較強經(jīng)濟實力的個人或群體，在經(jīng)濟上獲得一定地位后，必然要求政治上的平等參與機會，中國共產(chǎn)黨面臨執(zhí)政合法性的挑戰(zhàn)。發(fā)展黨內(nèi)民主，實現(xiàn)政治民主化是變壓力為動力的正確途徑。伴隨著市場經(jīng)濟應(yīng)運而生的新的社會階層主要有：民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員，受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員，個體戶，私營企業(yè)主，中介組織的從業(yè)人員，自由職業(yè)人員等。這類人員的政治現(xiàn)狀與由經(jīng)濟基礎(chǔ)所引發(fā)的政治訴求已存在較明顯的矛盾：參與政治活動水平比較低與愿望比較強的矛盾，政治參與渠道不暢滿意度不高與普遍呼聲較高的矛盾，學(xué)歷層次較高與政治權(quán)利較少的矛盾，等等。那么，這些矛盾的結(jié)果必然要以改變政治現(xiàn)狀表現(xiàn)出來，即政治參與和民主要求。同時，新的社會階層由于共同或基本一致的社會、政治、經(jīng)濟利益的目的聯(lián)系起來，逐步形成特定“利益集團”，并不同程度地對地方政府決策施加影響。楊光斌指出，“利益集團就是社會中的一些成員為了共同的集團利益而結(jié)合在一起，通過積極行動而達到共同目的的一種社會組織。具有同類相聚性、互益性的理論特性，在實踐中它是民間性的組織化程度較高的非營利性社會組織?！盵5]利益集團問題是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段必然要出現(xiàn)的一種社會政治現(xiàn)象，這是由市場經(jīng)濟的本性所決定的。1988年，中共十三屆二中全會的工作報告中首次坦然承認，中國社會存在著不同的利益集團：“在社會主義制度下，人民內(nèi)部仍然存在著不同利益集團的矛盾?！盵6]顯然，這種通過有組織的、“聚合”的方式將政治參與訴求表達出來，比個體的、分散的表達更有力。這種對執(zhí)政黨的壓力就要求我們黨應(yīng)站在鞏固執(zhí)政地位的高度，發(fā)展黨內(nèi)民主，改善領(lǐng)導(dǎo)方式，形成良好的黨內(nèi)民主運行機制。通過這種機制的構(gòu)建，推動人民民主的發(fā)展，積極消解利益集團的民主訴求，拓寬新的社會階層人士參政議政的渠道，提高黨在新的社會階層中的影響力、吸引力和整合力，贏得他們的認同和支持，使新的社會階層和利益集團成為社會主義建設(shè)的重要力量。

總之，中國共產(chǎn)黨必須通過發(fā)展黨內(nèi)民主，引領(lǐng)和帶動人民民主，實現(xiàn)政治民主化，增強科學(xué)執(zhí)政的能力，提升社會主義民主的質(zhì)量和水平。黨內(nèi)民主發(fā)展要合理利用動力，通過一定載體，實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度的權(quán)威化和黨內(nèi)權(quán)力運行的規(guī)范化，二者的有機結(jié)合最終使黨內(nèi)民主運行機制得以構(gòu)建。黨內(nèi)民主也是如此，只有形成科學(xué)的黨內(nèi)民主運行機制，才能保持黨的生機與活力，促進黨內(nèi)和諧。