村級項目建設(shè)審計的案例分析——基于浙江省農(nóng)村審計實踐

黃彬紅,謝麗君

(1.臺州科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系,浙江 臺州 318020;2.寧波市鄞州區(qū)農(nóng)林局農(nóng)經(jīng)站,浙江 鄞州 315100)

農(nóng)村集體經(jīng)濟審計 (以下簡稱農(nóng)村審計)是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬單位的資產(chǎn)、財務(wù)收支等經(jīng)濟活動進行的審計;對提取、管理、使用農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)進行的專項審計。目前農(nóng)村審計包括村級財務(wù)審計、專項審計和建設(shè)工程項目審計。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入,政府對村級建設(shè)的財政投入也越來越多,同時也為村干部腐敗提供了機會,如何加強村級項目建設(shè)的審計成為當務(wù)之急。本文結(jié)合浙江省農(nóng)村審計的實踐,專門針對農(nóng)村審計中的村級項目建設(shè)審計展開論述。

1 村級項目建設(shè)的特點

1.1 村集體成為村級項目建設(shè)的直接承擔者

中國作為一個發(fā)展中國家,長期工業(yè)化進程中,國民收入分配重城市輕農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品薄弱。但根據(jù)2008年國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組等部門頒布的 《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知》中可看出,雖然國家不斷加大了對農(nóng)村各種公共品建設(shè)的投入,但村集體仍然是村級建設(shè)項目的直接承擔者。

1.2 村級項目建設(shè)種類多

村級項目建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān),受益面廣,具有較強的公益性。主要包括以村民 “一事一議籌資籌勞”為基礎(chǔ)且目前支農(nóng)資金沒有覆蓋的村內(nèi)水渠、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施,村內(nèi)道路和環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等。除此以外,還包括一些文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目[1]。

1.3 村級項目建設(shè)投資主體的多樣性

村級項目建設(shè),有些是各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接投資建設(shè)的,但更多的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的村委會作為建設(shè)或投資主體,有些還是由幾個受益的村委會共同投資。比如,農(nóng)村道路建設(shè)工程可能是由某條道路連接的幾個受益村集體共同投資;在環(huán)境建設(shè)中,為達到環(huán)境的長效整治,幾個相臨的村聯(lián)合起來進行環(huán)境整治工程建設(shè)等。

1.4 村級建設(shè)項目籌資對象的多元化

由于我國目前尚未建立完善的農(nóng)村公共財政制度,農(nóng)村公共品建設(shè)存在事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一。除國家財政撥款建設(shè)項目外,村級工程建設(shè)資金的來源之一是村民集資,但是由于政府對向村民集資有嚴格的一事一議籌資籌勞制度的約束,農(nóng)經(jīng)部門也不時來監(jiān)督村民集資問題,因此村民集資金額的比例不高。

2 村級項目建設(shè)審計實踐的錯弊類型分析

為總結(jié)交流各地農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的做法和經(jīng)驗,浙江省農(nóng)業(yè)廳于2009年6月選擇了各市、縣(區(qū))的40個農(nóng)村集體經(jīng)濟審計典型案例編印成冊。筆者對其中有關(guān)村級項目審計的案例進行歸納,發(fā)現(xiàn)村級項目建設(shè)審計實踐中的錯弊類型主要有3種:

2.1 違反真實性

真實性指審核檢查被審單位的工程項目建設(shè)的經(jīng)濟活動是否真實,有關(guān)資料是否客觀、恰當?shù)胤从沉怂鶓?yīng)反映的客觀經(jīng)濟活動。村級工程項目審計中違反真實性的主要有以下幾種:

2.1.1 工程造價脫離實際 主要從3個方面論述,第一,虛列或虛增工程款。新農(nóng)村建設(shè)項目普遍存在管理職責(zé)不到位的問題,給村干部違紀提供了機會,有些利欲熏心的村干部就用虛列或虛增工程款進行貪污。如在桐廬縣窄溪村審計中發(fā)現(xiàn)該村自1994～1997年村干部利用澆水泥路貪污11萬元。貪污方式為用非正式發(fā)票虛列澆路支出10萬和虛列澆路購水泥開支1萬元;又如對余杭三家村的審計中發(fā)現(xiàn)該村存在有決算內(nèi)容無實際施工的鋁合金窗10.65 m2,同時還發(fā)現(xiàn)該村2001年實施村級道路硬化時少建多支付工程款50 501.97元,主要是道路硬化面積短少 754.1 m2和路肩少填渣 4 523.42 m。第二,多付或重復(fù)付工程款。村級項目建設(shè)由于賬目比較混亂,有些項目沒有進行預(yù)決算,加上項目推進時間性較強,造成村干部應(yīng)付已付款項心中無數(shù)。如余杭區(qū)永福村重復(fù)支付農(nóng)居點基礎(chǔ)工程723 800元,最后在審計人員的努力下,兩包工頭才承認重復(fù)收取了款項。又如寧?？h花園村在對群眾反映的工程項目專項審計中發(fā)現(xiàn)該村老年協(xié)會活動室土建工程項目,合同決算價為1 264 332元,但村賬內(nèi)實際支付了134萬元,多付工程款75 668元。第三,施工單位弄虛作假。一些村建設(shè)項目雖然進行了統(tǒng)一對外招標,但招標實施后,承包公司在施工中出現(xiàn)一些普遍性問題:一是沒有嚴格按照原投標預(yù)算執(zhí)行;二是缺乏專業(yè)技術(shù)人員嚴密監(jiān)理,多計工程量或應(yīng)做而未做工程時有發(fā)生;三是材料質(zhì)量以次充好。

2.1.2 賬證不符 村級項目建設(shè)中,會計憑證不規(guī)范,記賬不及時,造成一些賬證不符現(xiàn)象。如2008年鄞州區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟審計室對周夾村審計時,發(fā)現(xiàn)基建項目工程賬證不符,即一張記賬憑證以銀行存款支付寧波天一建設(shè)設(shè)計有限公司新村建設(shè)項目設(shè)計費、勘測費123 800元,附原始憑證117 800元,記賬憑證與原始憑證相差6 000元;另一張記賬憑證又以現(xiàn)金支付該公司勘測費6 000元。2次合計賬面共支付該公司129 800元,收到對方原始發(fā)票憑證123 800元。經(jīng)查明是由于村出納保管不善,遺失了村里另一筆支付給一家公司的五金廠房監(jiān)理費6 000元發(fā)票,因金額相等,擅自更換了天一公司勘測費的發(fā)票相抵。

2.1.3 工程款被冒領(lǐng) 麗水市蓮都區(qū)堰后村審計中發(fā)現(xiàn)該村承包飲用水的承包人未拿到一分錢,而通過原村主任簽字,其姐夫出具領(lǐng)條順利冒領(lǐng)了飲用水工程款,承包人多次催討,被原村主任以種種理由推脫。

2.2 違反合法性

合法性指審核檢查被審村的工程項目建設(shè)經(jīng)濟活動是否符合國家的方針、政策、法律和有關(guān)規(guī)章制度的要求,有關(guān)資料的編制是否符合國家有關(guān)的財務(wù)法規(guī)。

2.2.1 違反項目工程款項結(jié)算制 第一,扣回的工程預(yù)付款不入賬。建德市謝田村審計中發(fā)現(xiàn),該村出納未將原已扣回的工程預(yù)付款5 000元入賬而侵占集體資金。第二,付款不報賬。上面提到的堰后村出納2007年2月已付工程款10萬元,而長期不報賬,到2008年4月13日報銷201 104元工程款時沖抵10萬元的預(yù)付款來平衡賬目。第三,工程未完工,款項全部支付。堰后村審計中,審計人員到現(xiàn)場察看,河道中還有許多砂石堆露出水面沒有清理,而政府撥來的38 000元河道清理費已全部付清。第四,農(nóng)居點 (舊村改造)工程賬目不清。在浙江農(nóng)村,一些農(nóng)居點工程是農(nóng)戶出錢、村集體代辦的項目,并由村單獨建賬統(tǒng)一核算,但有些村卻沒理清農(nóng)居點賬目,造成干群緊張,影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

2.2.2 工程招投標不規(guī)范 目前,政府主管部門加大了對農(nóng)村基本建設(shè)招投標的管理,但由于各種原因,有些地方實際上流于形式,仍然存在很多不規(guī)范甚至違法違規(guī)的問題,如口頭發(fā)包和補簽承包協(xié)議、合同合法性不強等。

2.2.3 侵占補助資金 目前有些政府部門在向村集體撥付工程款項時,沒有要求村集體出具收款收據(jù),或者不認可農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制的農(nóng)村收款收據(jù),而要求村干部另開稅務(wù)部門的發(fā)票,造成村集體收入的漏賬,為村干部侵占補助資金提供了方便。

2.2.4 未及時發(fā)放村民款項 如上面提到的花園村審計中,地基款是村民反映的重點,審計人員根據(jù)該村實際已競拍地基的坐落和名稱,畫出詳細的圖紙,根據(jù)從賬內(nèi)整理的資料逐一上門核實和查對,查出地基欠款25萬元。

2.3 違反效益性

效益審計是高層次的審計,其目標是對項目效益做出評價,審計的內(nèi)容和范圍要遠遠超過真實性審計和合法性審計。在新農(nóng)村建設(shè)中,有些村干部為了搞政績工程,只顧眼前利益,給村集體造成一定的損失。但根據(jù)筆者所調(diào)查的情況,在村項目審計時很少涉及到建設(shè)工程的效益性審計。

3 村級項目建設(shè)審計中存在的主要問題及原因分析

3.1 政府對村級項目建設(shè)審計重視程度不夠

《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計40例》是匯集了浙江省各市、縣 (區(qū))近幾年農(nóng)村審計的典型案例,對這些案例的分析在一定程度上能反映當今農(nóng)村審計存在的問題。經(jīng)統(tǒng)計,40個案例中,24個與村級工程建設(shè)審計有關(guān),其中4個是由于常規(guī)性審計,如財務(wù)審計、村干部任期和離任審計中發(fā)現(xiàn)的問題;1個是對街道行政轄區(qū)內(nèi)的村經(jīng)濟合作社建筑裝飾工程專項審計中發(fā)現(xiàn)的;其余19個都是由各個村村民上訪、信訪或委托而開展審計中發(fā)現(xiàn)的。從以上分析可見,政府部門對村級工程建設(shè)審計還是以被動審計為主,還沒有引起政府的高度重視。目前,隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進,村級工程建設(shè)項目不斷增多,而農(nóng)村工程項目建設(shè)往往是最容易出問題的地方,政府審計部門應(yīng)把村級工程建設(shè)項目納入常規(guī)審計的范圍。

3.2 農(nóng)村審計機構(gòu)獨立性不足,審計壓力大

目前浙江省最主要的農(nóng)村審計模式是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村審計站審計模式 (簡稱農(nóng)審站模式)。農(nóng)審站模式下,往往是兩個機構(gòu),同一批人員,存在著審計機構(gòu)獨立性不足的先天缺點[2]。各級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)目前承擔著負責(zé)農(nóng)村土地管理、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理和農(nóng)村集體財務(wù)資產(chǎn)管理的 “三大管理”和承擔著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系指導(dǎo)的 “三項指導(dǎo)”等工作任務(wù),審計力量十分有限,而有些地方布置審計任務(wù)時片面強調(diào)審計覆蓋面,要求對所有村、組“三年審一輪”,有的甚至要求 “每年審一遍”。面對繁重的審計任務(wù)和日益復(fù)雜化的審計內(nèi)容,審計人員往往感到力不從心。在這種情況下,很多地方審計機構(gòu)疲于應(yīng)付突發(fā)性事件,一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)開始常規(guī)的財務(wù)收支審計和村主要干部離任經(jīng)濟責(zé)任審計等,但是對于村級建設(shè)項目等一些農(nóng)村熱點、重點問題的專項審計卻沒有形成常規(guī)化。

3.3 村級建設(shè)項目管理存在漏洞

當前村級建設(shè)項目管理存在一些漏洞:一是工程項目監(jiān)督管理不到位,沒有建立村級工程項目專賬,沒有實行?？顚Ｓ?沒有加強對工程施工中的工程業(yè)務(wù)費用進行監(jiān)督,項目驗收和支付沒有嚴格的程序;二是村民主理財小組監(jiān)督不力,支付款項不經(jīng)過民主理財小組審核,有些村的理財小組形同虛設(shè);三是工程發(fā)包不規(guī)范,村干部直接或間接承包村內(nèi)工程,引發(fā)群眾對工程的不滿。目前很多村的工程建設(shè)都沒有采用招投標方式,而是承包給私人建設(shè),并且承包人和村委會沒有詳細的承包合同,只是簽訂簡單的協(xié)議;四是工程建設(shè)全過程沒有進行村務(wù)公開;五是村干部的法律意識淡薄,財務(wù)管理方面的知識缺乏;六是施工單位為了取得較高利潤,通常會弄虛作假,而村經(jīng)濟合作社由于不負責(zé)任,竣工后未驗收先使用,造成施工單位有機可乘[3]。

4 結(jié) 論

隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入,農(nóng)村集體各種建設(shè)項目日益增多,對這些項目建設(shè)的資金使用與管理成為村民最為關(guān)心的問題。由于村級財務(wù)管理內(nèi)部控制制度一般比較簡單,容易產(chǎn)生漏洞,因此對村級項目建設(shè)的跟蹤審計是必不可少的。為此,筆者提出以下3點建議:第一,國家應(yīng)出臺相應(yīng)的法規(guī)政策,對農(nóng)村的項目建設(shè)實行規(guī)范化管理,加強審計的事前和事中的監(jiān)督,并把村級項目建設(shè)形成常規(guī)化審計,讓村民放心;第二,應(yīng)加強農(nóng)村審計的獨立性建設(shè)。因此,針對目前農(nóng)村審計人員審計壓力大的現(xiàn)狀,迫切需要加強農(nóng)村審計人員的獨立性建設(shè);第三,加強村級財務(wù)管理,完善村級內(nèi)部控制制度;加強村級有關(guān)人員的法律知識、財會知識和建筑裝飾知識等方面的學(xué)習(xí),提高審計人員素質(zhì);加大村級項目建設(shè)的財務(wù)公開力度,做到賬目明細公開,接受群眾監(jiān)督。

注:本文所有案例均來自浙江省農(nóng)業(yè)廳于2009年 6月編的 《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計40例》。

[1]涂細鵬,肖釗勤.談社會主義新農(nóng)村建設(shè)項目審計 [J].審計與理財,2007(12):9-10.

[2]孟祥霞,李成艾.農(nóng)村審計的創(chuàng)新與發(fā)展—基于浙江省的視角[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2008:31-32.

[3]譚湘.試論農(nóng)村審計主體的獨立性 [J].中國農(nóng)業(yè)會計,2008(10):16-17.