政治學(xué)視角下的村務(wù)公開(kāi)制度——基于安徽省潛山縣的實(shí)證調(diào)查

王結(jié)義

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的村民自治制度，是我國(guó)基層民主政治實(shí)踐的重要內(nèi)容。作為村民自治制度重要環(huán)節(jié)的村務(wù)公開(kāi)制度，不僅是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的重要形式，也是農(nóng)村基層民主自治發(fā)展的客觀要求。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的相關(guān)問(wèn)題的研究已取得了一定的成果，大部分學(xué)者的研究都是基于實(shí)證調(diào)查并從社會(huì)學(xué)角度切入的。例如，趙秀玲研究了村務(wù)公開(kāi)制度與民主管理制度的問(wèn)題，認(rèn)為“實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、民主管理制度將是今后一個(gè)時(shí)期村民自治發(fā)展的重中之重?！盵1]董江愛(ài)研究了“村務(wù)公開(kāi)制度的推進(jìn)與村落政治權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移”[2]的問(wèn)題，王禹則研究了“村務(wù)公開(kāi)的概念、內(nèi)容、形式、程序、糾錯(cuò)機(jī)制、村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組的組成及職權(quán)”[3]的問(wèn)題。本文基于安徽省潛山縣鄉(xiāng)村自治建設(shè)的考察，以政治學(xué)的宏觀視角，分析村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題，剖析其內(nèi)在原因，并探討推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度的路徑選擇問(wèn)題。

一、村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

村務(wù)公開(kāi)制度的一個(gè)重要宗旨是發(fā)展農(nóng)村基層民主和全面推進(jìn)村民自治，但在實(shí)踐過(guò)程中，由于各種因素的影響和制約，村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施并沒(méi)有取得令人十分滿意的效果。以走訪調(diào)查的安徽省潛山縣為例，全縣戶籍人口達(dá)60余萬(wàn)，其中農(nóng)村人口占主體，約40萬(wàn)，村委會(huì)的數(shù)量約有200多個(gè)，筆者對(duì)其中30個(gè)村委會(huì)的工作情況進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查。從結(jié)果來(lái)看，村民自治建設(shè)總體狀況良好，每個(gè)村基本上都實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)制度。但是，筆者通過(guò)對(duì)幾個(gè)村委會(huì)工作情況的實(shí)地調(diào)查和比較后發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開(kāi)制度的推行還是不夠理想，各村踐行村務(wù)公開(kāi)制度的效果不盡相同，有幾個(gè)村凸顯的問(wèn)題較為嚴(yán)重。

通過(guò)對(duì)安徽省潛山縣黃泥鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度的村子數(shù)量有 10個(gè)，占村子總數(shù)的100%；有固定村務(wù)公開(kāi)墻（欄）的村子數(shù)量有10個(gè)，占村子總數(shù)的100%。其中，村務(wù)公開(kāi)墻（欄）能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，村務(wù)公開(kāi)程序設(shè)置規(guī)范且能定期按時(shí)公開(kāi)村務(wù)情況的村子數(shù)量有8個(gè)，占村子總數(shù)的80%；沒(méi)有形成規(guī)范和固定的公開(kāi)模式，只按階段性工作狀況隨意公開(kāi)且村務(wù)公開(kāi)墻（欄）不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的村子數(shù)量有2個(gè)，占村子總數(shù)的20%。以該鎮(zhèn)龍?zhí)勾鍨槔?，該村的村?wù)公開(kāi)欄中公布的內(nèi)容主要有：村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組名單，村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組工作報(bào)告，村干部的分工，崗位職責(zé)和各項(xiàng)工作制度（包括村干部的部分崗位職責(zé)、工作制度、任期目標(biāo)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、為民辦實(shí)事等項(xiàng)目）。筆者通過(guò)調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）內(nèi)容問(wèn)題

村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中，被公開(kāi)的村務(wù)內(nèi)容主要存在以下問(wèn)題：第一，沒(méi)有如實(shí)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容；第二，過(guò)失或故意遺漏本該公開(kāi)的內(nèi)容；第三，有選擇性地公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容；第四，公開(kāi)不重要的村務(wù)內(nèi)容。

黃泥鎮(zhèn)金湖村2008 – 2009年度的大事主要有以下內(nèi)容：世行加灌貸款項(xiàng)目、修筑村公路、村小學(xué)危房改造、農(nóng)村新型合作醫(yī)療改革具體辦法、土地流轉(zhuǎn)情況和村五保戶保障金發(fā)放等。但是，該村并未如實(shí)公開(kāi)具體內(nèi)容，或者說(shuō)有回避的嫌疑。例如，該村委會(huì)確實(shí)公布了村級(jí)公路已籌集的資金額，但是并未詳細(xì)公開(kāi)修筑公路的具體支出費(fèi)用。另外，在“村兩委”（村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)）的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及日常開(kāi)支問(wèn)題上，該村委會(huì)也公布得很模糊。

（二）程序問(wèn)題

實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的法定民主程序應(yīng)當(dāng)是：村委會(huì)提出方案→監(jiān)督小組審查→“村兩委”聯(lián)席會(huì)議討論→村委會(huì)通過(guò)并發(fā)布。但是，在實(shí)踐過(guò)程中，實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的程序存在違規(guī)情況，其方案的提出、審查、討論和通過(guò)均由村的“一把手”或個(gè)別少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)直接拍板敲定。

以黃泥鎮(zhèn)付祠村為例，該村實(shí)施村務(wù)公開(kāi)制度的程序就存在問(wèn)題。該村并沒(méi)有村委會(huì)監(jiān)督小組，村黨委（而不是村委會(huì)）對(duì)村級(jí)事務(wù)有很大的決定權(quán)，村里的黨支部書記“打招呼”讓村委會(huì)的同志公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容后，村委會(huì)的同志直接張貼出去。當(dāng)筆者就此問(wèn)題詢問(wèn)該村的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，得到的回答是“按提出、審查、討論、通過(guò)這樣的程序太過(guò)繁瑣”。

（三）時(shí)效問(wèn)題

《組織法》第 22條規(guī)定，對(duì)涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少六個(gè)月公布一次，其他事務(wù)雖未進(jìn)一步明確規(guī)定，原則上要求及時(shí)公開(kāi)。但是，通過(guò)對(duì)潛山縣周邊的村委會(huì)辦公地點(diǎn)的村務(wù)公開(kāi)欄的考察發(fā)現(xiàn)，上面所公布的內(nèi)容有不少是“過(guò)期”的，即有很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有更新了，這種不按時(shí)公開(kāi)或“過(guò)期”公開(kāi)村務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)象仍然普遍存在。筆者在 2009年暑期通過(guò)對(duì)黃泥鎮(zhèn)的前進(jìn)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村村務(wù)公開(kāi)欄公布的內(nèi)容不少還是2008年的，如2008年2月份該村公布了關(guān)于集資修筑村公路的若干事項(xiàng)，而該村的村公路于2008年底就已經(jīng)修通，至于2009年的村務(wù)內(nèi)容更是寥寥無(wú)幾。

二、村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的原因分析

（一）從政治利益的角度來(lái)看

小團(tuán)體利益的存在及基層權(quán)力的不合法行使，導(dǎo)致本應(yīng)公開(kāi)的事務(wù)不敢公開(kāi)、半公開(kāi)和有選擇性的公開(kāi)。由于基層政治權(quán)力法治化程度不高，加之我國(guó)農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，舊的體制因素在一定程度和范圍內(nèi)依然存在，政治權(quán)力行使人治化現(xiàn)象嚴(yán)重。實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，有可能導(dǎo)致一些村干部或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)擔(dān)心自身的利益難以得到保障，甚至被損害。

此外，日常村務(wù)管理的方法和方式也較為混亂，導(dǎo)致很多事務(wù)并未妥善解決，村級(jí)賬目經(jīng)常出現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的局面。黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾寰统霈F(xiàn)了這種情況，該村已經(jīng)好幾年沒(méi)有認(rèn)真統(tǒng)計(jì)過(guò)村級(jí)財(cái)務(wù)情況，很多收支只是大致記錄，村接待費(fèi)遠(yuǎn)超出預(yù)算，甚至欠下了外債，村務(wù)公開(kāi)欄對(duì)“村兩委”的日常開(kāi)支只能“只字不提”。

（二）從政治參與的角度來(lái)看

基層民主政治參與的主體——村民與村民自治的主權(quán)者，他們之間缺乏良性互動(dòng)，導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)行流于形式。

“村民是農(nóng)村最廣泛的社會(huì)實(shí)踐者，是創(chuàng)造農(nóng)村社會(huì)自治的動(dòng)力，具有馬克思主義所提出的‘全體的能動(dòng)性和創(chuàng)造性’?！盵4]但從實(shí)際情形來(lái)看，村務(wù)公開(kāi)制度在很大程度上是由基層領(lǐng)導(dǎo)干部單方面推動(dòng)的，村民與村領(lǐng)導(dǎo)之間缺乏上下互動(dòng)與溝通，他們對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的內(nèi)容、決策情況、處理結(jié)果并不了解和知情，這就容易導(dǎo)致作為基層民主監(jiān)督重要舉措的村務(wù)公開(kāi)制度流于形式，并未達(dá)到其應(yīng)有的效果。

在對(duì)該縣黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾宓囊环?60人的問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)被問(wèn)及“您了解村務(wù)公開(kāi)的具體事宜嗎？”回答“很了解”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的10%，回答“比較了解”的人數(shù)約占30%，而回答“不了解”的人數(shù)占60%。當(dāng)被問(wèn)到“您覺(jué)得村務(wù)公開(kāi)制度與您自身關(guān)系大不大？”回答“很大”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的15%，回答“一般”的人數(shù)約占30%，回答“不大”的人數(shù)約占55%。當(dāng)被問(wèn)到“您覺(jué)得村務(wù)公開(kāi)主要是村干部要做的事嗎？”回答“是”的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的 70%，“不是”的人數(shù)占25%，“不清楚”的人數(shù)占5%。

（三）從政治權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看

村級(jí)自治權(quán)力運(yùn)行不合理，村委會(huì)與村黨委之間權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致在村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題上存在分歧?！霸诖迕褡灾螚l件下，農(nóng)村產(chǎn)生了一個(gè)由村民直選出來(lái)的村委會(huì)組織，與農(nóng)村黨支部委員會(huì)一道，構(gòu)成了以‘兩委’為特征的新的農(nóng)村基層組織，給農(nóng)村基層組織帶來(lái)了新的生機(jī)與活力?！盵5]這種基層政治雙重管理體制，基于協(xié)調(diào)分工和共同處理村級(jí)事務(wù)，有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些新的矛盾。例如，上述的付祠村的村黨委對(duì)村里的事物有很大的決定權(quán)，村委會(huì)基本上是村黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該村的村黨支部書記還兼任村長(zhǎng)，這種交叉的管理機(jī)制實(shí)際上是不利于權(quán)責(zé)分明的。

（四）從政治監(jiān)督的角度來(lái)看

民主監(jiān)督機(jī)制的不完善導(dǎo)致其功能弱化，村務(wù)公開(kāi)制度并未得到有效落實(shí)?！按鍎?wù)公開(kāi)缺乏制度保障；村民難以通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督；在村級(jí)組織系統(tǒng)中缺少一個(gè)常設(shè)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”[6]等等，這些都是造成監(jiān)督失效的重要原因。

此外，村務(wù)公開(kāi)方案在擬定、討論、通過(guò)和公布處理結(jié)果這一過(guò)程中往往都缺乏必要的監(jiān)督。被筆者調(diào)查的村子，基本上沒(méi)有設(shè)立專門的村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施監(jiān)督小組，如上述的付祠村就是典型的例子。

三、推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的路徑選擇

（一）堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向

村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施不僅與村民們的公共利益相關(guān)，還會(huì)涉及到某些村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的自身利益?！袄娌粌H對(duì)于社會(huì)政治關(guān)系具有決定性的意義，而且對(duì)于社會(huì)政治生活也具有根本性的意義。”[7]如何在推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度的過(guò)程中妥善解決村干部自身利益與村民公共利益之間的矛盾，不僅會(huì)影響農(nóng)村各項(xiàng)基層工作的開(kāi)展，還會(huì)關(guān)系到農(nóng)村基層的政治穩(wěn)定。因此，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立正確的利益觀。

堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向在一定程度上可以避免各種形式的特權(quán)和越權(quán)傾向，從而為合理合法的政治行為奠定基礎(chǔ)。正確利益觀的樹(shù)立要求廣大干部不斷加強(qiáng)理論修養(yǎng)，提高自身的理論政策水平和依法辦事能力。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，效果并不突出。當(dāng)前，村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施情況也逐步被納入到村務(wù)評(píng)估體系當(dāng)中，成為考核村干部工作業(yè)績(jī)的一個(gè)重要方面。此外，村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的效果也會(huì)對(duì)村級(jí)選舉產(chǎn)生一定影響，所以村干部只有堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向，多為村民干實(shí)事、干好事，才能得到村民的擁護(hù)。

（二）提高村民政治參與水平

政治參與水平是衡量政治民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和科技水平的不斷提高，公民政治參與的手段和方式也越來(lái)越多樣化，渠道也日益增加，政治參與的效果也得到了明顯提升?！肮裢ㄟ^(guò)在基層的政治參與活動(dòng)，可以使大量的社會(huì)性具體事務(wù)在基層得到反映和解決，減少整個(gè)政治體系的壓力和困難。”[8]推行村務(wù)公開(kāi)制度不僅要有健全的制度形式，而且要有生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐，即村民廣泛的政治參與。只有村民真正對(duì)村務(wù)感興趣，村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施才能獲得廣大村民的心理支持。

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層政治參與水平普遍較低的現(xiàn)狀，應(yīng)在以下方面加強(qiáng)努力：首先，政府應(yīng)該加強(qiáng)宣傳教育工作。政府要讓村民認(rèn)識(shí)到村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施是關(guān)系到他們切身利益的一件大事，也是他們參與基層政治生活，行使自身民主權(quán)利的途徑和方式。其次，政府應(yīng)該不定期地舉辦講座。本著自愿的原則，政府應(yīng)該鼓勵(lì)村民聽(tīng)一些關(guān)于村務(wù)公開(kāi)制度的講座，提高村民的理論素養(yǎng)。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，民主意識(shí)的形成不是自發(fā)的，它需要后天的培養(yǎng)與學(xué)習(xí)。通過(guò)潛移默化的理論熏陶，村民會(huì)逐漸對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的宗旨、程序和內(nèi)容逐漸熟悉，加深對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的理解。最后，政府應(yīng)該引導(dǎo)村民多參加政治實(shí)踐。政治參與水平的高低，最終還是要在政治實(shí)踐中被檢驗(yàn)?！按鍍晌币e極引導(dǎo)村民參加政治實(shí)踐，提高他們政治參與的主動(dòng)性和積極性。

（三）規(guī)范村級(jí)自治權(quán)力運(yùn)行

一方面，根據(jù)《憲法》和《自治法》的相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，它不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)?！盎鶎诱?quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在基層政權(quán)與村民委員會(huì)之間并沒(méi)有國(guó)家基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，基層政權(quán)必須直接辦理有關(guān)村民的工作事項(xiàng)，否則就必須由村民委員會(huì)代辦?！盵9]但是，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間又不存在法律上的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，《憲法》和《組織法》也明確規(guī)定了村黨委在村民自治中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，它受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。于是，在實(shí)踐中，就會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)問(wèn)題：一方面，村黨委在村民自治中居領(lǐng)導(dǎo)核心的地位；另一方面，村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)的處理方面理所當(dāng)然地具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這兩者之間出現(xiàn)不一致該如何解決？實(shí)質(zhì)上，這涉及到村級(jí)自治權(quán)的劃分與行使。

尊重村民自治權(quán)的同時(shí)，又不削弱黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，即合理地協(xié)調(diào)“村兩委”之間的關(guān)系，顯得十分重要。因此，政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)。第一，通過(guò)法律明確界定村級(jí)事務(wù)的具體范圍。國(guó)家要通過(guò)立法進(jìn)一步確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨委和村委會(huì)之間的法律地位，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用，同時(shí)增加村委會(huì)在處理村級(jí)事務(wù)方面的自主權(quán)，要做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。第二，建立共同協(xié)商機(jī)制。村黨委在保持其在村級(jí)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)，在重大事務(wù)的決策上要充分尊重村委會(huì)的意見(jiàn)和建議，并充分整合各個(gè)方面的信息，作出科學(xué)的決策。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

村務(wù)公開(kāi)制度的切實(shí)有效實(shí)行，不僅需要制度上的完善，而且需要強(qiáng)有力的監(jiān)督?！按鍎?wù)公開(kāi)并不是僅僅將村務(wù)告知農(nóng)民，而是要使作為利益主體的農(nóng)民直接參與公共事務(wù)的處理過(guò)程，并對(duì)負(fù)責(zé)處理公共事務(wù)的干部加以監(jiān)督。”[10]由于受到各種因素的制約，我國(guó)村務(wù)公開(kāi)制度的監(jiān)督體系并未完整建構(gòu)。既然傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮作用，那就需要?jiǎng)?chuàng)新村務(wù)公開(kāi)制度實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。新的監(jiān)督機(jī)制能否取得良好效果，在很大程度上要看它是否與農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)。

國(guó)內(nèi)有學(xué)者主張通過(guò)體制內(nèi)的機(jī)制的不斷完善來(lái)增強(qiáng)監(jiān)督職能，例如，胡序杭建議通過(guò)村民代表會(huì)議制度的不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)能[6]。但是，也有學(xué)者對(duì)體制外的機(jī)制作出了一些有益的探討，例如，盧福營(yíng)倡導(dǎo)群眾輿論監(jiān)督作用，他認(rèn)為，“在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村社會(huì)，依然受到鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)的深刻影響，村民比較注重‘面子’，在乎他人的評(píng)價(jià)。民眾輿論對(duì)干部的行為具有天然的約束功能，從而為構(gòu)建村社區(qū)輿論監(jiān)督機(jī)制奠定了客觀的社會(huì)基礎(chǔ)?！盵11]監(jiān)督方式和手段是不斷發(fā)展變化的，良好的監(jiān)督機(jī)制的形成需要在法律法規(guī)上不斷完善。

四、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度是村民自治的重要組成部分，它的主要目的是促使基層政治權(quán)力的作用機(jī)制和運(yùn)作過(guò)程合法化、透明化和規(guī)范化，從而鞏固基層政權(quán)的基礎(chǔ)并維護(hù)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。作為新時(shí)期農(nóng)村基層民主政治的實(shí)驗(yàn)，它的運(yùn)行與發(fā)展是沒(méi)有太多經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇裳?，需要人們?cè)趯?shí)踐的基礎(chǔ)上不斷探索與總結(jié)。村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，需要采取各種措施逐步加以解決。