城市軌道交通投融資模式研究

梁春閣

(廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院 廣州學(xué)院，廣東 廣州 510640)

城市其軌投道資交回通報(bào)具具有有投轉(zhuǎn)資移額性巨和大正、外投部資性回，收社期會(huì)長(zhǎng)效的益特巨點(diǎn)大，，但直接經(jīng)濟(jì)效益不大。軌道交通的建設(shè)投入需要巨額建設(shè)資金，如果僅依靠政府財(cái)政投資則會(huì)限制城市軌道交通的發(fā)展。通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外常見(jiàn)城市軌道交通投融資模式，提出構(gòu)建城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金模式。

1 國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)城市軌道交通投融資模式

1.1 政府財(cái)政投融資模式——新加坡、巴黎模式

政府財(cái)政投融資模式是指由政府作為投資主體，主要利用政府財(cái)政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實(shí)施城市軌道交通工程。在此過(guò)程中，由政府作為信貸擔(dān)保人，進(jìn)行一系列重大的融資引貸活動(dòng)。這種模式的典型代表是法國(guó)巴黎和新加坡。巴黎地鐵的投資由政府當(dāng)局全額投入，地鐵公司本身負(fù)債為 0；新加坡政府將地鐵看成是全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，投資全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不要求收回建設(shè)成本。政府財(cái)政投融資模式的缺點(diǎn)是無(wú)法對(duì)建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者建立建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本的激勵(lì)和約束機(jī)制。

1.2 商業(yè)投融資模式——香港模式

商業(yè)投融資模式是指由商業(yè)企業(yè)取代政府作為項(xiàng)目的投資主體，并且采用商業(yè)原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)、投資回報(bào)與還本付息等。為使項(xiàng)目具有一定的盈利能力以吸引大型企業(yè)和財(cái)團(tuán)的投資，政府給予項(xiàng)目一系列特殊優(yōu)惠政策，包括交通政策和土地利用政策等。通過(guò)大量政府注資，改進(jìn)項(xiàng)目的資金運(yùn)營(yíng)狀況，創(chuàng)造良好的項(xiàng)目融資環(huán)境，降低項(xiàng)目的融資成本。商業(yè)投融資模式通過(guò)有效的商業(yè)經(jīng)營(yíng)和成功的商業(yè)開(kāi)發(fā)，可以向投資人提供滿意的回報(bào)，主要適用于人口稠密、商業(yè)發(fā)達(dá)和熟地開(kāi)發(fā)的城市與地區(qū)。該模式以香港地鐵的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)最為典型。

香港地鐵建設(shè)投融資模式具有以下主要特點(diǎn)：①取消了大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)地鐵系統(tǒng)實(shí)行的補(bǔ)助政策，政府以股本的形式向公司注資。②地鐵公司按照商業(yè)原則，進(jìn)行成本—效益核算，制定了一套理想的融資策略。如香港地鐵荃灣線、觀塘線與港島線總建設(shè)費(fèi)用約 260 億港元[1]，建設(shè)資金主要有3個(gè)來(lái)源：政府以股本形式投入約占兩成；發(fā)展房地產(chǎn)約占一成半；其余來(lái)自借貸。借貸按照既定的定息及浮息制定借貸比例，根據(jù)可以允許的外匯風(fēng)險(xiǎn)水平適當(dāng)分布借貸還款期。通過(guò)不同的融資工具和維持足夠融資準(zhǔn)備等，分散借貸風(fēng)險(xiǎn)。③地鐵融資與房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)，實(shí)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的一體化發(fā)展戰(zhàn)略。采取轉(zhuǎn)移支付的方式，給予地鐵公司某些土地、物業(yè)和稅收方面的特許權(quán)，以保證地鐵建設(shè)的間接收益部分能夠充分返還給地鐵進(jìn)行再建設(shè)。④香港政府為地鐵開(kāi)發(fā)制定了相應(yīng)配套政策。除了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策以外，香港政府給予地鐵公司確定票價(jià)的自主權(quán)，由地鐵公司在香港政府規(guī)劃的路網(wǎng)中自行決定修建的地段；在地鐵沿線，劃撥一定的土地，由地鐵公司經(jīng)營(yíng)，并且承諾當(dāng)?shù)罔F公司財(cái)政情況惡化時(shí)，政府注入股本改善資金條件。

1.3 混合投融資模式——日本模式

混合投融資模式是指既有政府投資行為，也有私營(yíng)公司投資行為，遵循國(guó)家、地方和私人共同分擔(dān)的原則，采取的是政府財(cái)政向城市軌道交通開(kāi)發(fā)部門提供補(bǔ)貼、減免稅收或提供低息融資的方式。日本城市軌道交通的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)即是這種模式的典型代表。從資本所有者看，日本軌道交通運(yùn)營(yíng)主體有民間、民間及國(guó)家合營(yíng)、地方公共團(tuán)體合營(yíng)、國(guó)家主體等幾種；從法律組織看，軌道交通運(yùn)營(yíng)主體可以分為根據(jù)民法、商法設(shè)立的私人法人，根據(jù)法律直接設(shè)立或根據(jù)特別法設(shè)立的特殊法人。

2 我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的投融資模式

截至 2009 年末，北京、上海、廣州、深圳、天津、長(zhǎng)春、大連、武漢、重慶、南京、杭州、沈陽(yáng)、西安、成都和蘇州共 15 個(gè)城市開(kāi)展了城市軌道交通項(xiàng)目，在建和擬建軌道交通線路共計(jì) 31 條。到 2015 年，我國(guó)內(nèi)地將新建城市軌道交通線路62條，新建線路里程 1 733 km，總投資約6 235億元[2]。城市軌道交通建設(shè)由以往國(guó)家單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲馈⒍嘣慕ㄔO(shè)投資方式，國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式有以下4種常見(jiàn)模式。

2.1 政府主導(dǎo)的 BOT 和 PPP 市場(chǎng)化投融資模式

BOT 模式是指在涉及公眾利益的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交過(guò)程中，由當(dāng)?shù)卣卦S、由私營(yíng)或非政府的財(cái)團(tuán)投資、以一定期限的經(jīng)營(yíng)盈利作為回報(bào)的投資模式。如深圳地鐵2號(hào)線全線委托香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司——港鐵深圳公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，并且獲得 30 年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)[3]。在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股，項(xiàng)目公司自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。30 年運(yùn)營(yíng)期滿后，全部資產(chǎn)無(wú)償移交深圳市政府。PPP 模式主要指政府部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，共同完成某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)任務(wù)。與BOT 模式不同的是，合作各方參與項(xiàng)目時(shí)，PPP 模式合作伙伴全過(guò)程參與項(xiàng)目生命周期，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。北京地鐵4號(hào)線是 PPP 模式的典型代表。

2.2 廣州“一體化”投融資模式——政府主導(dǎo)的負(fù)債型模式

政府主導(dǎo)的負(fù)債型模式是由傳統(tǒng)的政府直接對(duì)項(xiàng)目全額投資轉(zhuǎn)為部分由政府投入，部分向項(xiàng)目提供信用擔(dān)保，由企業(yè)向銀行進(jìn)行債務(wù)融資作為項(xiàng)目的建設(shè)投入。在我國(guó)大多數(shù)城市的地鐵融資建設(shè)中，這種投融資模式發(fā)揮著主要作用。如廣州市設(shè)立了多方面籌集資金的原則，包括土地開(kāi)發(fā)的收益、引進(jìn)外資、發(fā)行股票和債券的方式。廣州市政府把地鐵控制區(qū)內(nèi)、外的國(guó)有土地以及市政府批準(zhǔn)的專項(xiàng)地鐵建設(shè)規(guī)劃的國(guó)有土地，建立地鐵工程沿線土地收益資金專戶，降低了政府無(wú)償投入資金的比例，通過(guò)在建設(shè)方面提供施工配合、在運(yùn)營(yíng)方面提供票務(wù)支持、在開(kāi)發(fā)方面提供配套服務(wù)等方式，引導(dǎo)與地鐵利益相關(guān)的行業(yè)、社會(huì)力量及資源參與地鐵物業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行整合；應(yīng)用地鐵獨(dú)特的票務(wù)資源對(duì)相關(guān)的商業(yè)、教育、旅游等各類社會(huì)資源進(jìn)行整合和嫁接，為市民提供優(yōu)質(zhì)綜合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)的最大經(jīng)營(yíng)效益，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

2.3 南京商業(yè)模式

為發(fā)揮政府引導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)的雙重作用，南京市制定了商業(yè)模式，利用軌道交通專項(xiàng)基金和政策給予的配套土地，實(shí)施地鐵內(nèi)資源和上蓋物業(yè)捆綁式開(kāi)發(fā)，利用多種融資手段，實(shí)施滯后償付，用土地變現(xiàn)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、上蓋開(kāi)發(fā)、上蓋物業(yè)經(jīng)營(yíng)、地鐵資源經(jīng)營(yíng)、地鐵主營(yíng)票務(wù)和地鐵關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益等7個(gè)方面的收益，形成明顯的投入產(chǎn)出能力和強(qiáng)勁的還本付息機(jī)制[4]。

商業(yè)模式的軌道基金的來(lái)源包括：財(cái)政預(yù)算安排的地鐵建設(shè)專項(xiàng)資金；土地出讓金用于地鐵建設(shè)的部分；市土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作劃撥地鐵土地所取得的凈收益；人防結(jié)建費(fèi)的集中部分；地鐵有限公司代扣代繳施工企業(yè)營(yíng)業(yè)稅；地鐵有限公司及所屬全資或控股子公司減免的營(yíng)業(yè)稅、所得稅；地鐵有限公司及所屬全資或控股子公司減免的有關(guān)建設(shè)規(guī)費(fèi)；國(guó)家、部、省補(bǔ)助的專項(xiàng)撥款；其他來(lái)源。

2.4 上?！八姆珠_(kāi)”模式

上海的軌道交通體制打破原有的投資建設(shè)、管理合為一體的體制格局，按照“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”四分開(kāi)的原則[5]，將原上海地鐵總公司的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和部分行業(yè)管理職能分離。該模式有以下不足：人力資源無(wú)法優(yōu)化配置，一旦項(xiàng)目建設(shè)完成，不能較為合理地解決建設(shè)公司的配屬問(wèn)題；權(quán)責(zé)無(wú)法對(duì)等分配，在實(shí)施過(guò)程中責(zé)權(quán)的分屬并未同時(shí)對(duì)應(yīng)權(quán)利的劃分，導(dǎo)致責(zé)權(quán)無(wú)法對(duì)等分配，造成責(zé)權(quán)關(guān)系的模糊，從一定程度上阻礙了上海地鐵運(yùn)營(yíng)管理與投融資的良性發(fā)展；缺乏協(xié)調(diào)的權(quán)威性。

3 我國(guó)城市軌道交通融資模式存在的問(wèn)題

3.1 投資主體過(guò)于單一，主要為負(fù)債型投融資模式

盡管軌道交通已經(jīng)嘗試應(yīng)用各類投融資模式，但沒(méi)有從根本上解決政府獨(dú)家建設(shè)軌道交通的問(wèn)題，傳統(tǒng)的投資主體單一與融資渠道狹窄的局面依然沒(méi)有得到根本改變[6]。隨著我國(guó)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的加大，政府的財(cái)政壓力日益增大，單一的投融資渠道已經(jīng)無(wú)法滿足城市發(fā)展對(duì)軌道交通的需求。

3.2 綜合開(kāi)發(fā)觀念遠(yuǎn)未形成

在我國(guó)的城市軌道交通建設(shè)中，綜合開(kāi)發(fā)的觀念還沒(méi)有形成。沿線物業(yè)基本上沒(méi)有列入投資開(kāi)發(fā)范圍，軌道交通項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、規(guī)劃等也沒(méi)有與沿線物業(yè)的招商引資和軌道交通設(shè)施的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這使得建立城市軌道交通的盈利模式非常困難，吸引、利用外資和民間資本金具有一定難度，軌道交通沿線開(kāi)發(fā)的效果不顯著。

3.3 運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制不合理

目前城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)大都由國(guó)家承擔(dān)，或由國(guó)家對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)。在這種經(jīng)營(yíng)體制下，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，經(jīng)營(yíng)者不負(fù)責(zé)其資產(chǎn)的保值與增值，造成城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)效率和效益較低。這樣主要帶來(lái)3個(gè)方面的問(wèn)題。

（1）成本難以控制。經(jīng)營(yíng)者和決策者往往重視設(shè)備的技術(shù)水平，忽視財(cái)務(wù)準(zhǔn)則，經(jīng)營(yíng)成本缺乏有效約束機(jī)制，軌道交通很難盈利。目前開(kāi)通的軌道交通線除香港地鐵外，所有線路沿線的經(jīng)營(yíng)單位一直無(wú)償受益，從未對(duì)軌道交通投資提供補(bǔ)償，導(dǎo)致軌道交通企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低下。

（2）難以樹(shù)立為乘客服務(wù)的意識(shí)。高成本形成的補(bǔ)貼，在實(shí)際操作上則是地鐵公司代表政府施惠于乘客，很難真正樹(shù)立企業(yè)員工的服務(wù)意識(shí)。

（3）企業(yè)缺乏自主權(quán)，經(jīng)營(yíng)僵化。許多決策須經(jīng)過(guò)政府機(jī)關(guān)審核，決策過(guò)程繁瑣，造成時(shí)間延誤和決策責(zé)任不明。

4 構(gòu)建城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金模式

城市軌道交通不僅僅是一種現(xiàn)代化的城市交通工具，還是集客運(yùn)服務(wù)、咨詢服務(wù)、裝備制造、高新技術(shù)研發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和商業(yè)等多種功能于一體，對(duì)經(jīng)濟(jì)有多方面帶動(dòng)作用的重要產(chǎn)業(yè)。因此，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)視角審視城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城市軌道產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)主要表現(xiàn)為3種形式：①對(duì)投入品產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生影響的后向關(guān)聯(lián)，主要包括物質(zhì)投入、人力資源投入、無(wú)形資產(chǎn)的投入等，具體而言就是建筑業(yè)、現(xiàn)代裝備制造業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈前端利潤(rùn)率較高的設(shè)計(jì)和咨詢服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門；②由于產(chǎn)業(yè)的輸出而對(duì)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響的前向關(guān)聯(lián)，具體而言包括對(duì)房地產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、文化業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門的影響；③旁側(cè)關(guān)聯(lián)，即該產(chǎn)業(yè)的投入和產(chǎn)出對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善、城鎮(zhèn)建設(shè)的加強(qiáng)以及各種制度改革產(chǎn)生的影響。

產(chǎn)業(yè)基金作為連接產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中可以發(fā)揮重要的作用。產(chǎn)業(yè)投資基金具有以下主要特點(diǎn)：投資對(duì)象主要為非上市企業(yè)；投資期限通常為 3～7 年；積極參與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理；投資的目的是基于企業(yè)的潛在價(jià)值，通過(guò)投資推動(dòng)企業(yè)發(fā)展，在合適的時(shí)機(jī)通過(guò)各類退出方式實(shí)現(xiàn)資本增值收益。

借鑒國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基金的經(jīng)驗(yàn)，加快城市軌道建設(shè)的步伐，可以構(gòu)造軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金。堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理”原則，設(shè)計(jì)出適合城市軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金，打破以往軌道交通建設(shè)中負(fù)債型融資模式的瓶頸，將產(chǎn)業(yè)基金特點(diǎn)、軌道交通產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和城市自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況三者有機(jī)結(jié)合。城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金的具體構(gòu)造如下。

（1）基金的組織形式。軌道交通建設(shè)基金可以采用封閉的契約型設(shè)立方式，即成立基金管理公司，由基金管理公司募集資金，尋找投資者。這種設(shè)立方式相對(duì)于公司型基金，契約型基金更為大眾化、審批程序更為簡(jiǎn)單、經(jīng)營(yíng)成本略低，可以避開(kāi)公司型基金缺少法律依據(jù)的弊端。

（2）基金的募集方式及對(duì)象。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金采用私募的方式籌集資金。募集的對(duì)象為大型的境內(nèi)外機(jī)構(gòu)投資者。初步由與軌道交通建設(shè)相關(guān)的大型裝備制造業(yè)、建筑業(yè)、基建企業(yè)集團(tuán)發(fā)起，然后利用發(fā)起者的號(hào)召力，爭(zhēng)取一批資金實(shí)力雄厚并且資源整合能力較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)投資者 (如保險(xiǎn)集團(tuán)、社保基金、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等) 共同發(fā)起軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金，待條件成熟后，再公開(kāi)面向市場(chǎng)?；鹪谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以在城市間延伸，例如，爭(zhēng)取與擁有全國(guó)最為完整的軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈的南京合作。

（3）基金的投資對(duì)象。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金初步擬定投資于政府組建的城市軌道交通總公司，可以根據(jù)情況適當(dāng)擴(kuò)大到軌道交通相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。

（4）基金的分配機(jī)制和利率生成基礎(chǔ)。軌道交通建設(shè)具有投資規(guī)模大、收益較高、長(zhǎng)期穩(wěn)定的特點(diǎn)，建成運(yùn)營(yíng)后收益率相對(duì)穩(wěn)定。作為定向的產(chǎn)業(yè)投資基金，軌道交通自身的經(jīng)營(yíng)狀況是城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金利率生成的基礎(chǔ)。

（5）利率的保障機(jī)制和利率結(jié)構(gòu)。作為市政基礎(chǔ)建設(shè)，軌道交通建設(shè)是準(zhǔn)公共性的投資項(xiàng)目，為了保證對(duì)投資者公平合理，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政應(yīng)該為基金提供保障支持。為了最大限度保護(hù)投資者的利益，建議采取有保障的浮動(dòng)利率：當(dāng)軌道交通總公司的收益率低于某一保障利率 r 時(shí)，軌道交通建設(shè)基金仍享有利率為 r 的收益；當(dāng)軌道交通總公司年收益大于保障利率 r 時(shí)，就按照實(shí)際利率 R 支付基金收益。

（6）基金的退出機(jī)制。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金募集的資金大部分流向軌道交通總公司。因此，需要考慮基金如何從軌道交通總公司撤出，以及投資者如何將資金從軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金中撤出這兩個(gè)環(huán)節(jié)。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資軌道交通總公司，基金本身就成了軌道交通總公司的一個(gè)法人大股東，在軌道交通網(wǎng)絡(luò)建成之后，軌道交通總公司可以每年按基金股本一定的比例回購(gòu)股本，但基金本身有權(quán)力拒絕回購(gòu)；產(chǎn)業(yè)投資基金在整個(gè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)建成運(yùn)營(yíng)之前無(wú)權(quán)向軌道交通總公司要求贖回，基金也沒(méi)有向投資者退還本金的義務(wù)。如果有投資者轉(zhuǎn)讓所持有的基金股份，必須經(jīng)基金管理委員會(huì)批準(zhǔn)，其他基金股份持有者和軌道交通總公司具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

5 結(jié)束語(yǔ)

借鑒國(guó)內(nèi)外軌道交通投融資的經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看待軌道交通建設(shè)投融資問(wèn)題，設(shè)立軌道交通建設(shè)專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，并在政府引導(dǎo)下發(fā)展多種形式的投融資模式，分散風(fēng)險(xiǎn)。將城市軌道交通建設(shè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行運(yùn)作，對(duì)軌道交通多元化投融資模式進(jìn)行有效的探索，是對(duì)我國(guó)軌道交通建設(shè)有價(jià)值的嘗試。

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