論《氣候變化框架公約》遵約機(jī)制的構(gòu)建＊

王曉麗

（武漢理工大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢430070）

論《氣候變化框架公約》遵約機(jī)制的構(gòu)建＊

王曉麗

（武漢理工大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢430070）

《氣候變化框架公約》第13條是有關(guān)構(gòu)建該公約遵約機(jī)制的一個(gè)條款，但其形成過(guò)程并非一帆風(fēng)順。綜合運(yùn)用國(guó)際條約解釋的基本方法，可以全方位把握《氣候變化框架公約》遵約機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程。該過(guò)程中透露的信息與經(jīng)驗(yàn)也可對(duì)即將展開(kāi)的新一輪全球氣候變化條約的談判有所借鑒。

條約解釋?zhuān)粴夂蜃兓?；遵約機(jī)制；締約方會(huì)議

時(shí)至今日，全球氣候變化問(wèn)題已成為世界各國(guó)高度關(guān)注的國(guó)際問(wèn)題之一，國(guó)際社會(huì)為此也組織召開(kāi)了多次會(huì)議，希望通過(guò)國(guó)際規(guī)范性文件解決此問(wèn)題。2009年12月7－18日，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人齊聚丹麥?zhǔn)锥几绫竟?，商討《京都議定書(shū)》第一個(gè)承諾期（2008－2012年）結(jié)束后，全球應(yīng)對(duì)氣候變化的道路該何去何從。2009年也因此被稱(chēng)為全球“氣候變化年”。但令人失望的是，這場(chǎng)全球矚目和備受期待的高端盛會(huì)最終并未取得實(shí)質(zhì)性成果，會(huì)議僅達(dá)成不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》，未確定具有約束力的溫室氣體減排目標(biāo)。其主要原因在于各國(guó)對(duì)減緩和抑制全球氣候變化的國(guó)際法律措施的態(tài)度迥異，無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)。尤其值得關(guān)注的是，盡管中國(guó)政府已經(jīng)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的問(wèn)題上作出了巨大努力，但由于各國(guó)立場(chǎng)不同，在氣候變化領(lǐng)域所追求的國(guó)家利益不同，作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在會(huì)議期間和會(huì)后招致了一些西方媒體的批評(píng)。盡管中國(guó)對(duì)這些批評(píng)的聲音作出了有理、有力的回應(yīng)，但這些回應(yīng)在國(guó)際法上缺乏更為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。究其原因，主要在于中國(guó)沒(méi)有充分運(yùn)用《氣候變化框架公約》（The United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）及其遵約機(jī)制，有效利用中國(guó)作出的履約努力和履約成果，化被動(dòng)為主動(dòng)，取得有利的國(guó)際談判地位。

在國(guó)際環(huán)境合作的歷史上，《公約》是一個(gè)具有里程碑意義的多邊環(huán)境協(xié)定，它開(kāi)啟了全球解決氣候變化問(wèn)題的大門(mén)。然而，國(guó)際環(huán)境協(xié)定的產(chǎn)生是一個(gè)極為復(fù)雜的艱難過(guò)程，而且有關(guān)環(huán)境協(xié)定的遵守、實(shí)施與履行更是障礙重重。本文試圖通過(guò)對(duì)《公約》遵約機(jī)制構(gòu)建的回顧與分析，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，為下一輪全球氣候變化條約達(dá)成國(guó)際合作提供一些有益的參考意見(jiàn)，以利于中國(guó)借鑒相關(guān)國(guó)際實(shí)踐，積累在氣候變化領(lǐng)域的外交經(jīng)驗(yàn)，在以后參與類(lèi)似的談判中減少被動(dòng)，獲得更多主動(dòng)權(quán)。

一、《公約》遵約機(jī)制的產(chǎn)生背景

《公約》是1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的主要成果。在該公約醞釀與產(chǎn)生過(guò)程中，各國(guó)的科學(xué)家、法學(xué)家和其他相關(guān)研究人員發(fā)揮了團(tuán)結(jié)一致、共同合作的精神，為公約的制定營(yíng)造了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)際社會(huì)于1991－1992年間成立了一個(gè)政府間談判小組來(lái)著手制定，并為聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的召開(kāi)作準(zhǔn)備。

《公約》締約國(guó)一致承認(rèn)：氣候變化及其不利影響是全人類(lèi)共同關(guān)切的問(wèn)題。依據(jù)《公約》第2條的規(guī)定，該公約的最終目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的含量維持在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上。這一水平的達(dá)到應(yīng)允許生態(tài)系統(tǒng)有一個(gè)逐漸適應(yīng)氣候變化的過(guò)程，還應(yīng)確保糧食生產(chǎn)不受威脅，并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展以可持續(xù)的方式繼續(xù)前進(jìn)。

締約國(guó)達(dá)到《公約》目標(biāo)以及實(shí)施其條款所采取行動(dòng)的主要原則是共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，也即發(fā)達(dá)締約國(guó)在解決氣候變化及其不利影響方面應(yīng)率先采取行動(dòng)。因此，基于共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，締約國(guó)的義務(wù)因其是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家而各自不同。一般要求各締約國(guó)要建立并公布其人工排放氣體的“清單”，同時(shí)擬定并實(shí)施國(guó)內(nèi)計(jì)劃，采取“源”和“匯”的措施減少和消除溫室氣體（“源”是指向大氣排放溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過(guò)程或活動(dòng)；“匯”是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制）。這些政策和措施旨在使二氧化碳和其它溫室氣體的人工排放單獨(dú)地或在國(guó)際范圍內(nèi)恢復(fù)到1990年的水平。

此外，《公約》附件Ⅰ所列的發(fā)達(dá)締約國(guó)還專(zhuān)門(mén)承諾，要在國(guó)內(nèi)采取政策和措施，限制溫室氣體排放，以減緩氣候變化態(tài)勢(shì)。為滿(mǎn)足發(fā)展中國(guó)家履行數(shù)據(jù)報(bào)告義務(wù)的全部成本，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方還要提供新的和額外的財(cái)政援助。它們還應(yīng)提供包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的財(cái)政支持，因?yàn)橐獜浹a(bǔ)發(fā)展中締約方不斷增長(zhǎng)的為實(shí)施《公約》義務(wù)和減緩氣候變化國(guó)家方案所需要的經(jīng)濟(jì)成本。除了實(shí)體義務(wù)和經(jīng)濟(jì)義務(wù)，《公約》還規(guī)定了締約方互相交流履約信息的義務(wù)。這種義務(wù)和發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間進(jìn)行的數(shù)據(jù)報(bào)告的內(nèi)容和時(shí)間要求是不同的。

關(guān)于遵約機(jī)制的內(nèi)容主要體現(xiàn)在《公約》的第13條：“締約方會(huì)議應(yīng)在其第一屆會(huì)議上考慮設(shè)立一個(gè)解決與公約履行有關(guān)的問(wèn)題的多邊協(xié)商程序，供締約方有此要求時(shí)予以利用。”同時(shí)在《公約》的第9條和第10條規(guī)定了運(yùn)行該遵約機(jī)制的科技咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和履行機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。值得一提的是，作為《公約》締約方會(huì)議重要成果之一的《京都議定書(shū)》在遵約機(jī)制的探索上邁出了更大的步伐，構(gòu)建了完整的遵約規(guī)則和針對(duì)“不遵約”行為的約束措施?？梢哉f(shuō)，正是因?yàn)闇?zhǔn)確理解和傳承了《公約》第13條的制度精神，才形成了《京都議定書(shū)》堪稱(chēng)完整的遵約機(jī)制。這也從另一側(cè)面說(shuō)明了研究《公約》遵約機(jī)制的重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、《公約》遵約機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程

有人可能會(huì)認(rèn)為，《公約》第13條只是一條指示性規(guī)定，如同《蒙特利爾議定書(shū)》第8條一樣。但是，在回顧了《公約》談判過(guò)程后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)各國(guó)已經(jīng)談到了《公約》遵約機(jī)制的細(xì)節(jié)問(wèn)題。由于談判時(shí)間有限，各國(guó)無(wú)法在談判期間達(dá)成一致，它們將第13條設(shè)置成了下一步談判中需要進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)提示性條款，需要補(bǔ)充《氣候變化框架公約》遵約機(jī)制的其他重要因素。政府間談判委員會(huì)制定《公約》遵約機(jī)制的過(guò)程可分為以下三個(gè)階段。

（一）收集締約國(guó)對(duì)遵約控制程序的建議

起初，各國(guó)并不愿意提交具體的程序。它們認(rèn)為，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)由各國(guó)協(xié)商來(lái)規(guī)定其具體義務(wù)。同時(shí)，各國(guó)強(qiáng)調(diào)：這些問(wèn)題應(yīng)在政府間談判委員會(huì)達(dá)成一致意見(jiàn)后，規(guī)定在《公約》內(nèi)容中。大部分建議都提到要對(duì)締約國(guó)的報(bào)告進(jìn)行一定形式的審查。《蒙特利爾議定書(shū)》的遵約機(jī)制成了一個(gè)參照，締約國(guó)希望以它為借鑒，創(chuàng)建一個(gè)更具體、更完善的遵約機(jī)制。在其談判過(guò)程中就已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)措辭的變化，如：“實(shí)施”總是和“遵守”一起出現(xiàn)，因?yàn)槎呓Y(jié)合使用能更確切地反映出：一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)的實(shí)施是國(guó)家遵守其國(guó)際承諾的連續(xù)性過(guò)程。締約國(guó)還認(rèn)為，該機(jī)制應(yīng)是合作性的，而非充滿(mǎn)對(duì)立情緒。后來(lái)經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，一些締約國(guó)提出了對(duì)遵約控制程序的具體看法。

（二）挑選締約國(guó)提出的最有價(jià)值的建議

這個(gè)建議是由相關(guān)工作組的專(zhuān)家共同提交的，他們提出了《公約》解釋和實(shí)施問(wèn)題的解決方案，這個(gè)方案體現(xiàn)了遵約控制程序和爭(zhēng)端解決機(jī)制的主要特點(diǎn)。工作組的專(zhuān)家認(rèn)為，傳統(tǒng)方法不足以保證對(duì)《公約》的遵守。他們提出，氣候變化是一個(gè)真正意義上的全球問(wèn)題，所有國(guó)家都受到其他國(guó)家行動(dòng)或不行動(dòng)的影響，應(yīng)該嚴(yán)格按囿于雙邊爭(zhēng)議的解決方法行事，如一方對(duì)另一方提起不遵約的指控或同另一方產(chǎn)生爭(zhēng)議而采取單方面行動(dòng)，并不符合《氣候變化框架公約》的內(nèi)在要求［1］?！稓夂蜃兓蚣芄s》解釋和實(shí)施問(wèn)題的解決方案的側(cè)重點(diǎn)放在協(xié)商與合作方面，幫助締約國(guó)遵守義務(wù)規(guī)定。根據(jù)《氣候變化框架公約》規(guī)定的義務(wù)行事的締約國(guó)，有權(quán)要求其他締約國(guó)遵守《氣候變化框架公約》的義務(wù)性規(guī)則。

與上述建議相適應(yīng)，《公約》的遵約機(jī)制建議稿包含以下要點(diǎn)：其一，締約方會(huì)議是所有問(wèn)題的解決開(kāi)端，也對(duì)問(wèn)題解決的全過(guò)程負(fù)責(zé)。任何締約方或附屬機(jī)構(gòu)均可以向締約方會(huì)議提交有關(guān)《公約》解釋和實(shí)施的問(wèn)題。其二，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，建議稿認(rèn)為：締約方會(huì)議應(yīng)設(shè)立一個(gè)臨時(shí)性小組，小組成員從締約國(guó)中選擇。解決任何問(wèn)題的第一步均應(yīng)是同相關(guān)國(guó)家協(xié)商。臨時(shí)小組應(yīng)向締約方會(huì)議匯報(bào)其與有關(guān)國(guó)家協(xié)商的結(jié)果，包括提出可行性解決方案。締約方會(huì)議應(yīng)當(dāng)考慮該報(bào)告的提議，并采取它認(rèn)為必要的一切措施。這種機(jī)制的設(shè)想綜合了遵約控制程序和傳統(tǒng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的共同要素。其三，因?yàn)樵S多問(wèn)題與《公約》的解釋有關(guān)，締約方會(huì)議和臨時(shí)小組就從一個(gè)法律專(zhuān)家小組那里尋求咨詢(xún)建議，同時(shí)也向國(guó)際法院征詢(xún)意見(jiàn)。在締約方不執(zhí)行締約方會(huì)議所作的決定時(shí)，締約方會(huì)議可以采取它認(rèn)為有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)《公約》目標(biāo)的必要措施。

（三）設(shè)定締約方會(huì)議的表決制度和機(jī)構(gòu)制度

該建議稿還包含了一個(gè)締約方會(huì)議作決定時(shí)投票表決方法的內(nèi)容，頗令人玩味。在類(lèi)似程序中，所有決議的通過(guò)都要求絕對(duì)一致并不總是現(xiàn)實(shí)可行的選擇。因此，建議稿中提議，必要時(shí)可由三分之二多數(shù)同意通過(guò)有關(guān)決定。用語(yǔ)也有改變，如在談判中，締約國(guó)同意不再使用“遵守”和“控制”等詞，而代之以“有關(guān)實(shí)施問(wèn)題的解決”。該建議稿為《公約》建立一種新的遵守控制程序奠定了基礎(chǔ)。然而，在隨后的下一輪的談判中，又被大幅度地修改了。修改內(nèi)容不僅包括該遵約機(jī)制的內(nèi)容和形式，還包括運(yùn)行機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家在上述兩方面問(wèn)題上的觀點(diǎn)相互對(duì)立［2］。在機(jī)制的形式方面，建議稿提供了結(jié)合不遵約程序和爭(zhēng)端解決程序共同特征的方案，但被締約國(guó)否決了。雖然大多數(shù)國(guó)家愿意使兩種程序互相獨(dú)立，只選擇其中一種，然而，他們還是未就遵約機(jī)制的形式和內(nèi)容達(dá)成一致意見(jiàn)。

在機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，有兩個(gè)問(wèn)題特別引人矚目。第一，締約國(guó)否決了臨時(shí)小組的提議，而是傾向于設(shè)立一個(gè)《公約》的常設(shè)性附屬機(jī)構(gòu)。第二，締約國(guó)對(duì)該常設(shè)性附屬機(jī)構(gòu)的任務(wù)和組成有不同意見(jiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家主張建立一個(gè)“實(shí)施委員會(huì)”，委員會(huì)的組成人員應(yīng)盡量精簡(jiǎn)，負(fù)責(zé)處理特定締約方的遵約問(wèn)題。而發(fā)展中國(guó)家則主張，建立一個(gè)對(duì)所有締約國(guó)開(kāi)放的參與性機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)主要在《氣候變化框架公約》實(shí)施方面提供建議和幫助。雙方妥協(xié)的結(jié)果是建立了《公約》實(shí)施附屬機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對(duì)所有締約國(guó)開(kāi)放，但其參加成員僅限于各國(guó)政府代表。該實(shí)施附屬機(jī)構(gòu)并不審查特定締約方實(shí)施《公約》的狀況，但是它定期評(píng)估締約國(guó)采取的實(shí)施措施的整體綜合效果。

三、《公約》遵約機(jī)制構(gòu)建中的關(guān)鍵因素

《公約》遵約機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程，各國(guó)談判代表團(tuán)相互之間在意見(jiàn)和認(rèn)識(shí)上，既有出于各自的利益考慮的爭(zhēng)斗和交鋒，又有出于對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題共識(shí)的融匯和妥協(xié)，最終形成的文本是一個(gè)激烈博弈之下的復(fù)雜產(chǎn)物。盡管如此，《公約》遵約機(jī)制的核心條款和運(yùn)行的關(guān)鍵因素依然具有其重大理論意義。因而必須深入理解其要義，才能準(zhǔn)確把握《公約》遵約機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值之所在。

（一）準(zhǔn)確理解《公約》第13條中的核心概念

正確理解第13條，需要涉及到國(guó)際法的條約解釋原理。在傳統(tǒng)國(guó)際法理論中，條約解釋的基本方法大致可分為三類(lèi)：第一種是原文法，第二種是意圖法，第三種是目的法。這三種解釋方法之間并不互相排斥，而是存在著一些共性并在實(shí)踐中互相關(guān)聯(lián)。原文法以條約本身的內(nèi)容作為對(duì)條約精確解釋的根據(jù)；意圖法以強(qiáng)調(diào)締約各方的意圖而區(qū)別于原文法，但使用意圖法的人還是要根據(jù)條約原文來(lái)找出締約各方的意圖；目的法更注重于條約所宣稱(chēng)的目標(biāo)和目的，但目的法的使用者總是通過(guò)條約原文并根據(jù)締約各方的意圖來(lái)確定條約的目標(biāo)和目的。這三種方法的根本不同之處在于對(duì)條約進(jìn)行解釋時(shí)，其對(duì)條約以外的外部證據(jù)的使用程度不同。例如，條約談判過(guò)程中的材料是否可以作為解釋條約的根據(jù)。

根據(jù)公約第13條建立的“多邊協(xié)商程序”一直被認(rèn)為是《公約》的遵約機(jī)制，其中的一些術(shù)語(yǔ)需要特別關(guān)注，如其中的“程序”是指一整套操作規(guī)則，其性質(zhì)被設(shè)定為“非對(duì)抗”和“透明”的?！胺菍?duì)抗”暗示一種友好的溝通方式，“透明”則可以理解為不遵約案件的當(dāng)事國(guó)在任何時(shí)候均有權(quán)全面參與該機(jī)制，其他締約國(guó)和公眾也可以了解該決定的內(nèi)容。

該遵約機(jī)制和公約第14條規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制是互相獨(dú)立的，二者地位平行，任何一種程序也不能干涉另一程序。遵約機(jī)制是為了給面臨履約困難的締約國(guó)提供幫助和支持，而爭(zhēng)端解決機(jī)制主要是用于公約的解釋和適用所產(chǎn)生的問(wèn)題。締約方強(qiáng)調(diào)該遵約機(jī)制的程序是靈活的，即締約方會(huì)議（Conference of Parties，以下簡(jiǎn)稱(chēng)COP）可以對(duì)其規(guī)則、術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋或者以修正案的形式進(jìn)行調(diào)整和修改［3］。從啟動(dòng)方式來(lái)看，公約的遵約機(jī)制與《蒙特利爾議定書(shū)》的遵約機(jī)制略有不同，公約的秘書(shū)處無(wú)權(quán)啟動(dòng)遵約程序。除了締約方針對(duì)本國(guó)不遵約行為啟動(dòng)遵約程序外，還允許對(duì)別的締約方的遵約行為提出調(diào)查申請(qǐng)。從該意義上講，該遵約機(jī)制也包含了一些雙邊爭(zhēng)議解決中互相監(jiān)督的色彩。

（二）把握《公約》遵約機(jī)制運(yùn)行中的關(guān)鍵因素

《公約》本身并未包含一個(gè)完整的遵約機(jī)制，但它卻包含了一些關(guān)鍵因素，這些因素可為日后發(fā)展公約遵約機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

1．規(guī)定了締約國(guó)的概括性義務(wù)。首先，關(guān)于公約的實(shí)體義務(wù)，締約國(guó)一致承認(rèn)：氣候變化是全人類(lèi)共同關(guān)切的事項(xiàng)。盡管無(wú)法從這句表述中得出具體義務(wù)，但可以得出推論：為解決該問(wèn)題，公約要求締約國(guó)對(duì)不遵約行為作出集體反應(yīng)［3］。此外，前面論述中已經(jīng)提到，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則對(duì)公約的整體結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。秉承該原則的精神，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)的公約義務(wù)并不相同，因此，這些不同國(guó)家在不遵約程序中的所受的待遇也不盡相同。其次，公約中規(guī)定的締約國(guó)的義務(wù)都非常概括，故評(píng)估一個(gè)締約國(guó)是否遵約也很困難，因?yàn)楣s的第一個(gè)條款就允許締約方有一個(gè)盡可能大的遵約行動(dòng)選擇范圍。這就使得遵約機(jī)制的判定標(biāo)準(zhǔn)并不嚴(yán)格，而是具有一定的彈性，便于對(duì)不同類(lèi)型締約國(guó)的遵約行為分別進(jìn)行認(rèn)定。這個(gè)特點(diǎn)正是吸引一些發(fā)展中國(guó)家參加《公約》的主要原因。

2．設(shè)立了合適的遵約機(jī)制實(shí)施機(jī)構(gòu)?！豆s》設(shè)立了附屬實(shí)施機(jī)構(gòu)和科技咨詢(xún)機(jī)構(gòu)作為遵約機(jī)制的實(shí)際操作主體。在公約的實(shí)施機(jī)構(gòu)中，關(guān)鍵是需要選擇一個(gè)適合承擔(dān)遵約機(jī)制程序的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。在原有機(jī)構(gòu)中，締約方會(huì)議有權(quán)接受締約方提交的相關(guān)信息，并對(duì)其實(shí)踐后果進(jìn)行評(píng)估。但是，其主要任務(wù)是致力于公約的整體發(fā)展，而不是審查和處理個(gè)別締約方的遵約行為。秘書(shū)處負(fù)責(zé)整理和提交締約方的履約報(bào)告，同時(shí)在必要時(shí)可以幫助發(fā)展中締約方搜集履約信息，或者就這些信息和締約方進(jìn)行溝通，但其主要職能是行政性的，無(wú)法解決遵約過(guò)程中產(chǎn)生的實(shí)際問(wèn)題。由此可見(jiàn)，沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)存機(jī)構(gòu)可以獨(dú)自承擔(dān)起遵約程序的運(yùn)行功能，建立一個(gè)全新機(jī)構(gòu)確有必要。

3．建立了“深度審查”信息制度?！吧疃葘彶椤敝贫仍凇豆s》中主要是指由《公約》附屬實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)威專(zhuān)家小組對(duì)締約國(guó)提交的國(guó)家履約報(bào)告進(jìn)行全方位的深入審查，核實(shí)其數(shù)據(jù)的真實(shí)性，甚至在有必要時(shí)還可以深入締約國(guó)要求驗(yàn)證其履約報(bào)告中的信息?！吧疃葘彶椤敝贫戎苯佑|及到了締約國(guó)國(guó)家主權(quán)，因此，遭到了部分國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈抵制。該制度在1995年召開(kāi)的第一次COP上就確立了，但相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，主要適用于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方。發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，主張?jiān)撝贫葢?yīng)先適用于對(duì)全球氣候變化負(fù)主要責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)享有一定的寬限期。然而，深度審查制度不能被視為是遵約機(jī)制，因?yàn)樵谠撝贫认拢瑢彶樾〗M無(wú)權(quán)對(duì)不遵約行為采取處理措施。

對(duì)締約方履約報(bào)告審查的一個(gè)基本前提是區(qū)分不同類(lèi)型締約方的履約報(bào)告，分階段進(jìn)行審查。為了保證對(duì)這些報(bào)告審查的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到實(shí)質(zhì)公平，締約方會(huì)議制定了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方準(zhǔn)備和提交國(guó)家履約報(bào)告的導(dǎo)則。1996年第二次COP審查了提交給它的第一份國(guó)家報(bào)告。審查過(guò)程包括了審查小組對(duì)該締約國(guó)的考察。在公約實(shí)施附屬機(jī)構(gòu)和公約科技咨詢(xún)附屬機(jī)構(gòu)相關(guān)建議的基礎(chǔ)上，第二次COP呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)盡快采取進(jìn)一步履約行動(dòng)，以保證2000年時(shí)將溫室氣體的排放水平恢復(fù)至1990年的水平。同時(shí)，會(huì)議還指出，一些發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有履行技術(shù)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)濟(jì)援助的諾言［4］。這是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方遵約情形的第一次正式評(píng)估。

四、基于《公約》第13條而形成的“多邊協(xié)商程序”

《公約》第13條是《公約》遵約機(jī)制得以建立的主要國(guó)際法依據(jù)，其中的核心內(nèi)容是“設(shè)立一個(gè)解決與公約履行有關(guān)的問(wèn)題的多邊協(xié)商程序”。此處的“多邊協(xié)商程序”的理解應(yīng)包含以下雙重涵義：一是按照法定程序進(jìn)行的，以COP為載體的包含所有締約國(guó)參加的多邊協(xié)商過(guò)程，二是在對(duì)締約國(guó)是否遵約存在爭(zhēng)議情況下，還可以吸收包括附屬實(shí)施機(jī)構(gòu)、科技咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及環(huán)保非政府組織推薦的專(zhuān)家人選在內(nèi)的臨時(shí)工作小組等機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的多邊協(xié)商程序。

《公約》第13條規(guī)定得非常簡(jiǎn)短，以至于直接影響到其具體應(yīng)用，因此第13條的解釋問(wèn)題在多邊協(xié)商程序的設(shè)計(jì)之初必須要得到解決。1995年第一次締約方會(huì)議成立了一個(gè)臨時(shí)性的工作小組來(lái)討論這些問(wèn)題，該小組由技術(shù)專(zhuān)家和法律專(zhuān)家組成。工作小組在1995－1998年間提出了建立多邊協(xié)商程序的建議。其工作過(guò)程可分為三個(gè)階段：多邊協(xié)商程序的定位——討論多邊協(xié)商程序的文本——制定現(xiàn)行的多邊協(xié)商程序，最終確定《公約》的遵約機(jī)制。

在第一個(gè)階段，基于第13條而成立的工作小組（The ad hoc working group based on Article 13，簡(jiǎn)稱(chēng)AG13）搜集整理了多邊協(xié)商程序的多方建議。該過(guò)程中AG13采用了問(wèn)卷調(diào)查的方法。來(lái)自締約國(guó)、政府間國(guó)際組織、非政府組織的反饋信息顯示了這些不同行為體在遵約程序的特點(diǎn)、功能、機(jī)構(gòu)安排和具體流程上都有不同的意見(jiàn)。其中的爭(zhēng)論點(diǎn)之一是：公約的遵約程序應(yīng)當(dāng)是建議性的還是監(jiān)督性的［5］，即它應(yīng)是僅僅對(duì)遵約提出建議并進(jìn)行支持，還是應(yīng)當(dāng)審查和督促各國(guó)遵約。另一個(gè)爭(zhēng)論問(wèn)題是該程序是否應(yīng)對(duì)締約方的遵約行為進(jìn)行干涉。最終形成的對(duì)多邊協(xié)商程序的定位是非對(duì)抗性和非司法性的協(xié)商程序，即側(cè)重于對(duì)締約國(guó)的遵約行為提出指導(dǎo)性建議，弱化直接的監(jiān)督措施，盡量避免對(duì)締約方遵約行為的過(guò)度干涉。但是，各國(guó)對(duì)締約方不遵守公約應(yīng)采取何種措施卻沒(méi)有討論。

第二階段的工作主要圍繞發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的意見(jiàn)的交鋒而展開(kāi)。工作小組第四次會(huì)議才開(kāi)始逐條審議公約遵約程序的文本。第二階段談判的主要成果是在上述爭(zhēng)論最激烈的問(wèn)題上，以中國(guó)為代表的發(fā)展中締約國(guó)和以歐共體為代表的發(fā)達(dá)締約國(guó)達(dá)成了妥協(xié)性意見(jiàn)。各方都認(rèn)為：公約遵約機(jī)制應(yīng)是建議性的，不是監(jiān)督性的。在此基礎(chǔ)上工作小組對(duì)多邊協(xié)商程序的文本進(jìn)行了討論和修訂，力爭(zhēng)反映出各方在該問(wèn)題上達(dá)成一致的主要意見(jiàn)。然而，爭(zhēng)論頗為激烈的問(wèn)題——締約方是否應(yīng)當(dāng)為其遵約行為接受審查，則被忽略了。

第三階段的工作也并非一帆風(fēng)順。按照常理，多邊協(xié)商程序的文本已獲討論通過(guò)，《公約》遵約機(jī)制的形成應(yīng)是水到渠成的事情，然而，工作小組在1998年6月召開(kāi)的第六次會(huì)議上通過(guò)了公約的遵約機(jī)制，但當(dāng)時(shí)并未提交締約方會(huì)議。各國(guó)又一次產(chǎn)生了分歧，這次是在遵約機(jī)制的組成結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)構(gòu)——多邊協(xié)商委員會(huì)的組成人選兩個(gè)問(wèn)題上意見(jiàn)不一。在1998年第四次COP會(huì)議上，各國(guó)認(rèn)為可以通過(guò)會(huì)下的非正式協(xié)商來(lái)解決未完成議題，但是至今也未解決。妥協(xié)的辦法就是由附屬實(shí)施機(jī)構(gòu)和科技咨詢(xún)機(jī)構(gòu)共同完成對(duì)締約國(guó)遵約行為的認(rèn)定和評(píng)判?？梢哉f(shuō)，1998年第四次COP通過(guò)的多邊協(xié)商程序只是部分內(nèi)容，只是部分通過(guò)了該機(jī)制的提案［3］，它被認(rèn)為是《公約》遵約機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中的最大遺憾。然而，也正是因?yàn)橛辛诉@個(gè)前車(chē)之鑒，其后《京都議定書(shū)》的遵約機(jī)制的談判過(guò)程就設(shè)定專(zhuān)門(mén)程序，允許締約國(guó)在主要問(wèn)題上多次溝通，避免了類(lèi)似情形的再次發(fā)生。

五、結(jié) 語(yǔ)

《公約》是第一個(gè)全球性的氣候變化條約。它的締結(jié)，直接開(kāi)啟了對(duì)全球氣候變化問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際法調(diào)整的進(jìn)程。此后的《京都議定書(shū)》和其他相關(guān)全球性條約以及有關(guān)氣候變化的區(qū)域或雙邊條約無(wú)一不受到《公約》的影響。在此意義上，對(duì)《氣候變化框架公約》的客觀、準(zhǔn)確理解，直接關(guān)系著全球氣候變化立法的走向。公約的第13條雖然條文簡(jiǎn)短，但各國(guó)對(duì)其的解釋與理解卻紛繁復(fù)雜。根據(jù)《維也納條約法公約》的解釋規(guī)則，運(yùn)用原文法理解該條款是把握其核心內(nèi)容——構(gòu)建《公約》遵約機(jī)制的最恰當(dāng)方法，同時(shí)，也不能忽略國(guó)際社會(huì)訂立該公約的意圖與目的對(duì)公約條文理解的重要性。畢竟《公約》承載著太多人類(lèi)社會(huì)解決全球氣候變化問(wèn)題的期望。目前看來(lái)，對(duì)公約相關(guān)條款的理解雖然經(jīng)歷了一個(gè)爭(zhēng)議的過(guò)程，但經(jīng)過(guò)各國(guó)的協(xié)調(diào)與溝通，最終達(dá)到了對(duì)《公約》大體一致的理解，避免了因?qū)l約有不同理解而導(dǎo)致的對(duì)條約精神的背離。其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)即將展開(kāi)的新一輪全球氣候變化問(wèn)題的談判與立法不無(wú)裨益。

［1］ W．Bradnee Chambers．Towards an Improved Understanding of Legal Effectiveness of International Environmental Treaties［J］．16 Geo．Int＇l Envtl．L．Rev．501，Spring，2004：89－91．

［2］ Jutta Brunnée．Coping with Consent：Law－Making under Multilateral Environmental Agreements［J］．Leiden Journal of International Law，March，2002：205－207．

［3］ 《氣候變化框架公約締約方大會(huì)第七屆會(huì)議報(bào)告》第24／CP．7號(hào)決定之附件［DB／OL］．（2002－10－22）［2009－11－10］http：∥maindb．unfccc．int／library／？screen＝decision＿list．

［4］ Brunnee．A Fine Balance：Facilitation and Enforcement in the Design of a Compliance Regime for the Kyoto Protocol［J］．Tulane Environmental Law Journal，2000（12）：256－257．

［5］ Xueman Wang and Glenn Wiser．The Implementation and Compliance Regimes under the Climate Change Convention and its Kyoto Protocol［J］．Review of European Community and International Environmental Law，2002（11）：198－199．

On the Establishment of Compliance Mechanism of UNFCCC

WANG Xiao－li
（School of Humanities and Law，WHUT，Wuhan 430070，Hubei，China）

The 13th Article of“The United Nations Framework Convention on Climate Change”（UNFCCC）is about the establishment of compliance mechanism of UNFCCC．But the process of establishing is zigzagging．We can see the establishing process of compliance mechanism of UNFCCC comprehensive by using the basic approach of international treaty interpretation．The information and experience from the process will be beneficial to the next negotiation of global climate change agreement in the forthcoming．

treaty interpretation；climate change；compliance mechanism；conference of parties（COP）

D996．9

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2010．06．016

2010－06－15

王曉麗（1975－），女，河南省漯河市人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境法和國(guó)際法研究。

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目（09YJC820087）

（責(zé)任編輯 高文盛）