基于公共選擇理論的旅游資源開發(fā)與保護研究

○劉元 潘冬南

（1、廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004 2、廣西民族師范學(xué)院 廣西 崇左 532200）

研究者對如何使旅游開發(fā)對資源保護所帶來的負面影響降到最低，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟利益和環(huán)境利益雙贏的問題進行了探討，也提出了許多有益的建議。但從研究情況來看，對旅游資源的開發(fā)與保護比較籠統(tǒng)。對經(jīng)濟利益與環(huán)境利益實現(xiàn)平衡的研究中，個案研究與技術(shù)性的研究比較多，研究的理論基礎(chǔ)比較薄弱，從政府治理角度來研究旅游開發(fā)與保護問題的成果較少。公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末，60年代末70年代初已形成一種學(xué)術(shù)思潮，是一門介于經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。它以新古典經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)（尤其是理性人假設(shè)）、原理和方法作為分析工具，來研究和刻畫政治市場上的主體（選民、利益集團、政黨、官員和政治家）行為和政治市場的運行。本文擬運用公共選擇理論，從政府治理的角度對旅游資源的開發(fā)與保護失衡的問題進行分析，對現(xiàn)行政府管理的完善提出一些建議。

一、公共選擇理論及其在政府治理中的應(yīng)用

1、旅游資源的屬性

在《公共支出的純理論》中，薩爾繆森給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，他把公共產(chǎn)品定義為任何個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會減少其他人對該產(chǎn)品的消費，強調(diào)公共產(chǎn)品在消費上的非競爭性。在此基礎(chǔ)上，薩爾繆森又提出公共產(chǎn)品的非排他性，即公共產(chǎn)品很難在技術(shù)上需要付出昂出的成本，將不付費的人排除在外。在以后的研究中，這兩個特征被很多學(xué)者作為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的分類標準，但很多學(xué)者質(zhì)疑，現(xiàn)實中是否存在完全滿足這兩個條件的產(chǎn)品，進而衍生出非純粹公共產(chǎn)品：俱樂部產(chǎn)品、公共資源（如表1）。其中具有非排他性但達到一定的使用程度后又具有競爭性的產(chǎn)品成為公共資源，這是一種基于所有權(quán)角度定義，擁擠性是公共資源的一種重要表現(xiàn)。

表1 產(chǎn)品的分類及特征

從產(chǎn)權(quán)安排來看，在我國旅游資源屬于國民所有，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于國家所有人，是一種公共產(chǎn)權(quán)，具有非排他性。另外，對旅游資源的使用達到一定水平后又會形成擁擠，即減少了其他人可以利用的空間，產(chǎn)生競爭性，是一種公共資源。另外，結(jié)合我國的實際情況，從表1來看，除了具有非排他性與競爭性外，我國旅游資源產(chǎn)品大部分由公共部門如各地政府、相應(yīng)管理部門來生產(chǎn)，在市場分配的基礎(chǔ)上進行消費，銷售收入和稅收是進行產(chǎn)品再生產(chǎn)的融資方式。因此，旅游資源應(yīng)該是一種公共資源，可以運用公共選擇的理論進行分析。

2、公地悲劇與政府治理

1968年，哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇《公地悲劇》的文章，通過一塊對所有人都開放的草地結(jié)果的描述，形成了公地悲劇的理論。在一塊對所有人都開放的公地上，每個牧人都有放牧的權(quán)利。哈丁認為作為一個理性人，每個人都會期望自身利益最大化，從而促使每個人都無節(jié)制地增加自己的牲畜，理性人這種追逐自身利益的行為，導(dǎo)致這塊有限的公共草地過度使用，并最終毀滅。雖然在哈丁前后，一些學(xué)者對公地悲劇的發(fā)生機制進行了闡述，并做了更深入的分析，但哈丁的公地悲劇描述往往被當成公共資源由于缺乏排他性而導(dǎo)致困境的象征?？娎照J為，公共產(chǎn)品的特性構(gòu)成了集體選擇即公共選擇存在的理由。正因為公共產(chǎn)品的非排他性，導(dǎo)致公地悲劇的產(chǎn)生，也為政府治理提供了理論依據(jù)。也就是說，應(yīng)該由政府對公共產(chǎn)品（包括公共資源）進行控制、管理、生產(chǎn)、供給等。

3、我國旅游資源開發(fā)與保護主體

從各項法律規(guī)定來看，我國旅游管理即開發(fā)與保護主體為各類景區(qū)相應(yīng)管理部門，如森林公園為林業(yè)部門，當?shù)厝嗣裾约捌湓O(shè)置的相關(guān)部門如旅游局等。但從實際操作與媒體披露的資料來看，一些部門總能以一些方式對旅游資源進行直接或間接的開發(fā)、利用。橫向上各部門的交叉管理以及縱向上的權(quán)責分配不明確，使我國景區(qū)管理體制不順，特別是我國景區(qū)經(jīng)常帶有多種“頭銜”，多頭管理嚴重，管理缺乏一致性和整體性。在這樣的管理體制下，各相應(yīng)機構(gòu)是開發(fā)的主體，有開發(fā)的權(quán)利，同時根據(jù)法律規(guī)定，也是旅游保護的主體，但因為其責任缺乏嚴謹?shù)姆梢?guī)定，實質(zhì)上造成了我國旅游資源保護主體的缺失。

二、經(jīng)濟人假設(shè)與政府失靈

1、經(jīng)濟人假設(shè)

西方主流經(jīng)濟學(xué)以完全不同的假設(shè)來討論經(jīng)濟市場與政治市場中的主體，認為經(jīng)濟市場中的個人是受利己主義和狹隘個人利益驅(qū)使的“經(jīng)濟人”，而政治市場上的政府作為一個實體是利他主義和超個人利益。公共選擇理論認為在經(jīng)濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為一個人會根據(jù)兩種截然不同的目標或動機行事，兩大主體唯一不同的是追求效用或利益的方式不同，政治、經(jīng)濟市場的“善惡二元論”在邏輯上就是錯誤的。因此，公共選擇理論試圖建立一個統(tǒng)一的有關(guān)經(jīng)濟和政治這兩個市場上的個人行為模型。在研究政府行為決策時，把個人作為基本研究單位論述政府的決策過程，并將經(jīng)濟人模式擴大到政治市場上，即政治家跟其他人一樣，都是效用最大化者，其效用函數(shù)包括的變量有職位、權(quán)力、名譽等，也包括增進公共利益，但不是效用函數(shù)的首要或最大變量。

2、旅游資源開發(fā)與保護中的政府失靈

布坎南認為，使用經(jīng)濟人模式不僅可以幫助解釋市場失靈，也可以直接論證政府失靈或政府失效。公共選擇理論把政府失靈又稱為官員政治的無效率或政治失靈，它表現(xiàn)為浪費、冗員和低生產(chǎn)率。除了“經(jīng)濟人”原因外，旅游開發(fā)與保護中政府失靈的原因還包括：政績考核指標以偏概全，重經(jīng)濟效益，導(dǎo)致政府目光短淺，政府官員不愿去做“前人種樹，后人乘涼”的事；多頭管理，權(quán)力主體多；缺乏責任承擔制度與機制；監(jiān)督機制不健全等。從我國的現(xiàn)狀來看，本文認為旅游開發(fā)與保護中政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）尋租現(xiàn)象?！白狻被颉白饨稹笔侵赋^資源所有者的機會成本的報酬。從旅游資源的屬性與我國的管理制度來看，其生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，以及由誰生產(chǎn)等問題都少不了政府的決策。對相應(yīng)部門來說，相當于獲得了一種壟斷特權(quán)，政府的批準、許可、同意、優(yōu)惠或特許等，無論是無意、被動或主動都能產(chǎn)生各種“潛在收益”，即“租”。布坎南認為，尋租是指那些本可以用于價值生產(chǎn)活動的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競爭。從市場主體經(jīng)濟人的特征來看，存在租，則尋租的產(chǎn)生勿庸質(zhì)疑。尋租往往表現(xiàn)為通過游說政府和院外活動來獲得某種壟斷、限制或特權(quán)。賄賂被許多研究者視為常用的尋租形式，如克魯格在《尋租社會的政治經(jīng)濟學(xué)》一文中指出，在某些場合尋租采取賄賂、腐敗、走私和黑市。尋租者的存在，使具有經(jīng)濟人屬性的政府官員在資源分配中具有“創(chuàng)租”的可能。

在旅游開發(fā)中，景區(qū)內(nèi)道路、廁所、索道、電梯、接待設(shè)施、商店或攤點的生產(chǎn)，規(guī)模大小，由誰生產(chǎn)和建設(shè)等都涉及到政府決策。管理部門的這些批準、許可、同意、優(yōu)惠等決策無意中創(chuàng)造了大量的“租”。在一些景區(qū)里，為保護生態(tài)環(huán)境，實行“景區(qū)內(nèi)游，景區(qū)外住”的方針，但還不是零限制或絕對控制，一些接待設(shè)施以這樣或那樣的理由充斥著景區(qū)，用尋租來解釋其存在不難理解。

（2）目光短淺，行為短期化。在我國，非常強調(diào)旅游扶貧功能，官員或政府的政績評價很大程度上取決于財政收入、地稅、國稅等數(shù)量型經(jīng)濟指標。因此，對這些指標的追求成為政府的首要目標，而環(huán)境保護之類短期來看似乎是“賠本”的長期投資，在缺乏正面與負面激勵的情況下，則不是政府追求的目標。在這種“激勵”條件下，政府和官員的“經(jīng)濟人”特性更加突出，他們會利用自己對旅游資源分配的權(quán)利，追求自身或部門利益，導(dǎo)致資源的超前、過度使用，索道、電梯、接待設(shè)施、商業(yè)設(shè)施的泛濫，經(jīng)濟利益與環(huán)境利益不同程度上的失調(diào)。

近年來，新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒體對資源破壞、污染等行為大加披露。據(jù)新華社報道，在武當山古建筑群中規(guī)模最大、保存最完整的道觀——復(fù)真觀里，竟然出現(xiàn)了一個由古建筑改建而成的三星級賓館——“太子養(yǎng)生堂”，而投資者正是負責文物管理的武當山文管所。自然景區(qū)內(nèi)電梯、索道等設(shè)施的建設(shè)也受到媒體的大量質(zhì)疑，這些設(shè)施無疑是不符合保護原則的，但在滿足游客需要等理由下，這些設(shè)施成為當?shù)丶{稅大戶，環(huán)境利益往往必須向經(jīng)濟利益妥協(xié)。但因為缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，多頭管理等原因，這些急功近利的行為大多不了了之。

（3）冗員、浪費、效率低。2001年起，我國開始在市、縣機構(gòu)進行了“小政府、大社會”的改革，但仍沒有徹底改變原來冗員、浪費的局面，不僅部門、人員數(shù)量增加，其支出預(yù)算也在增加。以張家界旅游管理部門為例，按照《風景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定，在武陵源區(qū)設(shè)立行政機構(gòu)即武陵源區(qū)政府，其有科級單位60多個，財政編制內(nèi)有2600多人，人頭經(jīng)費每年占全區(qū)財政收入的60%以上，直接抵消了部分或大部分旅游所帶來的經(jīng)濟利益，也減少了資源保護的預(yù)算。這種浪費還可能因為政府的支出往往沒有成本概念。另外，景區(qū)管理主體多，有權(quán)無責，使各相應(yīng)部門加速資源的直接使用，各部門對景區(qū)管理的干預(yù)，也極大地削弱了直接管理部門的權(quán)力，難以進行有效管理，特別是環(huán)保工作的進行，效率普遍低下。

雖然公共選擇理論在假設(shè)和方法論上比較走極端，但它將經(jīng)濟市場與政治市場、經(jīng)濟主體與政治主體納入同一個邏輯分析系統(tǒng)，以個人為基本單位研究政府的決策，有利于更好地分析和解決政府失靈問題。

三、政府失靈的矯正

布坎南認為，對于政治家和政府官員，如果要適當?shù)卦O(shè)計出能制約賦予他們的權(quán)力和他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為法律——制度規(guī)則，就必須把政治家和政府官員看作是用他們的權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人。公共選擇理論對政府失靈矯正的中心觀點包括：改革制定政策/決策的程序規(guī)則，尤其是憲法，即從根本上解決或防止政府失靈，而不在于政策或官員品質(zhì)。本文認為不同的法律制度會形成不同的決策規(guī)則，帶來不同的政策與決策結(jié)果。因此，本文從改善政府決策制定的角度提出一些矯正政府失靈的建議。

1、規(guī)范政府權(quán)力與職能范圍

在我國，很多旅游行政管理部門既實施管理，又進行經(jīng)營，不僅掌舵而且劃槳。導(dǎo)致的后果不僅擾亂了市場秩序，惡化了市場競爭，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還妨礙了管理的有效性。其中一個重要的表現(xiàn)就是環(huán)保措施的實行受挫，因為政府直接或間接投資經(jīng)營的企業(yè)首先就會規(guī)避這種成本的付出。旅游開發(fā)與保護中經(jīng)濟利益與環(huán)境利益矛盾的解決首先來自政府與市場的科學(xué)、合理分工。因此，政府的權(quán)力范圍應(yīng)該只限于掌舵，包括政策的制定、實施；產(chǎn)業(yè)運行的宏觀調(diào)控；市場的規(guī)范，為產(chǎn)業(yè)的健康運行提供良好的環(huán)境；以及界定和保護產(chǎn)權(quán)，通過這些措施引導(dǎo)和保證旅游開發(fā)與保護的平衡。

2、制定和完善規(guī)范審批權(quán)的法律

景區(qū)的開發(fā)與建設(shè)都必須經(jīng)過相應(yīng)部門的審批。目前，我國有關(guān)旅游資源管理與開發(fā)的法律不少，但并不能完全解決旅游發(fā)展中出現(xiàn)的問題，原因在于目前法律重形式、宏觀，隨著新問題、新情況的出現(xiàn)更顯過時，責任主體、內(nèi)容及承擔方式不明確，甚至有權(quán)無責，對審批部門權(quán)力的規(guī)范、限制、責任等規(guī)定更少。在審批下進行的建設(shè)項目，其危害往往是比較大而長久的。因此，要制定和完善規(guī)范審批權(quán)的法律，必須明確審批權(quán)主體的權(quán)、責，確定在保護資源這個大原則下改善審批程序，重視和保證環(huán)保部門、學(xué)者、專家意見的表達。這也是減少尋租、創(chuàng)租機會，減少社會資源浪費，實現(xiàn)公平競爭的一個途徑。

3、財政支出的科學(xué)化

首先，應(yīng)該考慮提高資金的運作效率，即績效評估?？紤]資金的運作效率、投入—產(chǎn)出比等，才不會導(dǎo)致資金的浪費。另外，政府還應(yīng)該根據(jù)旅游者需求的變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要，調(diào)整財政支出的方向，以拓展產(chǎn)業(yè)鏈，改善當前局面。其次，財政支出要體現(xiàn)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)。在注重拉動經(jīng)濟增長，增加財政收入的同時，還應(yīng)考慮環(huán)境保護的需要，注重環(huán)境和資源破壞的補救與防范。再次，制定科學(xué)的財政支出計劃，詳細安排資金配置，增強科學(xué)預(yù)算管理，加強公開透明性。最后，做好機構(gòu)、職位、人員的科學(xué)規(guī)劃，并減少編制外人員，以減少所謂的人頭經(jīng)費和對財政收入的抵消。

4、完善監(jiān)督機制

監(jiān)督機制包括前面所討論的審批權(quán)的法律規(guī)范，還包括其他的旅游開發(fā)與保護法律。其次，應(yīng)加強專業(yè)的技術(shù)監(jiān)督，發(fā)揮其對旅游資源開發(fā)行為和項目的評估作用，以及在審批中的把關(guān)作用，并對各景區(qū)開發(fā)和保護的現(xiàn)狀進行評估，為以后的決策與管理提供參考與監(jiān)督。最后，還要完善社會監(jiān)督機制，包括網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙、個人言論等，從社會監(jiān)督覆蓋面的廣泛性以及它已起到的作用來看，這也是非常重要的監(jiān)督機制。

[1]方副前：公共選擇理論——政治的經(jīng)濟學(xué)[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[2]許彬：公共經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論——以公共產(chǎn)品為中心的一種研究[M]．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003．

[3]Gordon Tullock．The Welfare Costs of Tariffs，Monopolies，and Theft[J]．Western Economic Journal，1967（5）．

[4]張家界國家森林公園管理處：張家界旅游景區(qū)管理體制改革創(chuàng)新調(diào)查與思考[EB/OL].http：//www.zjjxcw.com，2007-08-22.

[5]布坎南著，吳良健譯：自由、市場和國家[M]．北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988．