我國(guó)地方政府債券發(fā)行長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建研究

程燕婷

[摘要]在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的沉寂之后，我國(guó)的地方政府債券在2009年正式啟動(dòng)。雖然近期在二級(jí)市場(chǎng)上.地方政府債券遭到投資者的冷遇，但地方政府債券的持續(xù)發(fā)行有其理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建地方政府債券發(fā)行的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。在短期內(nèi)應(yīng)盡快建立地方政府債券發(fā)行的激勵(lì)與約束機(jī)制以防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在中長(zhǎng)期應(yīng)不斷深化財(cái)政體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)真正的地方政府債券制度安排。

[關(guān)鍵詞]地方政府債券；長(zhǎng)效融資機(jī)制；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F810.5；FS10.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-9339(2010)01-0032-07

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)地方政府債券發(fā)行的歷史軌跡

地方政府債券，簡(jiǎn)稱地方債，與中央政府債券(國(guó)債)相對(duì)應(yīng)，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府依據(jù)借貸原則，按照有關(guān)法律規(guī)定，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展等公共支出需要，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，向社會(huì)公眾發(fā)行的債務(wù)憑證。在我國(guó)，地方政府債券的出現(xiàn)可追溯至建國(guó)初期，其產(chǎn)生與發(fā)展的歷程共分為四個(gè)階段：

第一階段：新中國(guó)成立至60年代初——萌芽階段

新中國(guó)成立之初，出于穩(wěn)定物價(jià)和重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，中央人民政府先后于1950年發(fā)行了“人民勝利折實(shí)公債”以及1954～1958年連續(xù)5年發(fā)行了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。在國(guó)債發(fā)行的同時(shí)，我國(guó)也發(fā)行了兩種地方債，一是1950年前東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，目的是為了籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，用于東北地區(qū)生產(chǎn)性投資；二是50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958年6月公布的《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期的地方政府債券剛剛萌芽，形式簡(jiǎn)單、目的明確，為當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用。

第二階段：60年代初至1998年——空白階段

60年代初期，由于高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，國(guó)家通過稅收和利潤(rùn)上繳等方式，基本集中掌握了幾乎所有的社會(huì)財(cái)力，使得通過發(fā)行政府公債籌集建設(shè)資金的做法既無(wú)必要也無(wú)可能，因此我國(guó)停止了公債發(fā)行，并于1968年還清了所有的內(nèi)外債。此后，直至1980年成為中國(guó)著名的“既無(wú)內(nèi)債也無(wú)外債”的時(shí)期。改革開放后，為籌集建設(shè)資金充實(shí)財(cái)政，我國(guó)政府于1981年恢復(fù)了國(guó)債的發(fā)行，從1981年舉借121.74億元國(guó)債開始，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行量基本上保持了一個(gè)上升的態(tài)勢(shì)，但地方政府債券卻遲遲未能恢復(fù)發(fā)行。1994年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼?，地方政府債券在這一階段可稱為完全空白時(shí)期。

第三階段：1998年至2009年3月——異化階段

從1994年起，我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制，從制度安排上看，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)極不對(duì)稱，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付存在諸多局限，很多地方政府的財(cái)政資金開始呈現(xiàn)捉襟見肘的局面，而受到預(yù)算法的限制，地方政府難以通過直接發(fā)債來(lái)融資。為解決地方政府的資金短缺問題，1998年，中央政府從其發(fā)行的1000億元特別建設(shè)國(guó)債中拿出一半來(lái)轉(zhuǎn)貸地方，成為地方政府發(fā)債的一種變通形式。到2007，年底，中央政府累計(jì)發(fā)行的13840億長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中，約有1／3以國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方的方式間接注入投資領(lǐng)域。與此同時(shí)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)債券市場(chǎng)出現(xiàn)了前所未有的活躍，企業(yè)債券出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，各地普遍出現(xiàn)了以企業(yè)債券替代地方債券的做法，即由同政府有密切聯(lián)系的企業(yè)或下屬部門發(fā)行債券用于市政建設(shè)。這種債券以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是地方政府債券發(fā)行的另一種變通形式。如1999年上海城市建設(shè)投資開發(fā)公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設(shè)。在這一階段，雖然并沒有公開的地方政府債券發(fā)行，但兩種變通形式。的出現(xiàn)，均帶有某些地方政府債券的特征，可視為地方政府債券的異化。由于法律上對(duì)此類“準(zhǔn)地方政府債券”沒有明確的規(guī)范，地方政府缺乏約束，負(fù)債規(guī)模迅速膨脹，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題日益突出。

第四階段：2009年3月至今——破冰階段

2009年3月5日十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，溫家寶在政府工作報(bào)告中指出，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著沉寂多年的地方政府債券又開始破冰啟動(dòng)。此次地方政府債券發(fā)行采用財(cái)政部代理發(fā)行的方式，列入省級(jí)預(yù)算管理，發(fā)行期限為3年，利息按年支付，利率通過市場(chǎng)化招標(biāo)確定，上市后可以以地方債名義同時(shí)在銀行間市場(chǎng)和交易所市場(chǎng)交易。在2000億元總規(guī)模內(nèi).根據(jù)中央投資公益性項(xiàng)目地方配套規(guī)模、地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配各地區(qū)債券規(guī)模。各地區(qū)所籌資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目支出。債券到期后，由各地區(qū)人民政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，財(cái)政部代辦還本付息。地方財(cái)政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時(shí)向中央財(cái)政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金。如果屆時(shí)還本確實(shí)存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1至5年期新債券，分年全部歸還。對(duì)于未按時(shí)上繳的，中央財(cái)政根據(jù)逾期情況計(jì)算罰息，并在辦理中央與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳。

地方政府債券的重新開閘啟動(dòng)，意味著地方政府債務(wù)由隱性開始向顯性轉(zhuǎn)化，對(duì)于我國(guó)地方政府債券的制度建設(shè)意義重大。與先前的“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”在中央及地方預(yù)算中均沒有體現(xiàn)相比，本次地方政府債券要納入地方財(cái)政預(yù)算管理，地方政府成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的償債主體，是對(duì)傳統(tǒng)“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”形式的一次重大突破，有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算的約束，減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政傳遞的可能性。然而從具體運(yùn)作方式上來(lái)看，此次地方政府債券由中央代理發(fā)行，代辦還本付息，在各地區(qū)債券規(guī)模的分配與利息的規(guī)定上均帶有一定的行政色彩，距離嚴(yán)格意義上的地方政府債券仍有很大的差距，可以看作是現(xiàn)階段我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的一項(xiàng)過渡性措施。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，發(fā)行地方政府債券應(yīng)成為一種系統(tǒng)化的制度安排。

二、我國(guó)地方政府債券發(fā)行的可持續(xù)性分析

(一)地方政府債券持續(xù)發(fā)行的理論基礎(chǔ)

1、中央政府在地方性公共品供給上的信息局限性。根據(jù)受益范圍的不同，公共品分為全國(guó)性公共品和地方性公共品，前者的受益范圍遍及全國(guó)，而后者的受益范圍局限于某一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)。從理論上說(shuō)，中央政府也可以提供地方性公共品，然而不同地區(qū)的居民具有不同的消費(fèi)偏好，在公共品需求種類和數(shù)量上也就產(chǎn)生了差異，由于在需求信息獲得方面的困難，中央政府往往難以顧及到各地居民的不同需要，不得不傾向于向各轄區(qū)提供水平、標(biāo)準(zhǔn)和類型大致相同的地方性公共品，從而導(dǎo)致資源配置的巨大浪費(fèi)。相