戶籍制度對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約與完善＊

鄧海峰 王希揚(yáng)

(清華大學(xué)法學(xué)院,北京 100084)

戶籍制度對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約與完善＊

鄧海峰 王希揚(yáng)

(清華大學(xué)法學(xué)院,北京 100084)

土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的根本意義在于使這一權(quán)利作為財產(chǎn),在市場上自由流轉(zhuǎn),我國于2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》已經(jīng)為此創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的制度保障。但是就目前來看,我國初具雛形的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然存在著外部的制度缺陷。其中,戶籍制度作為一套在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和完善起來的社會管理制度,嚴(yán)重阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),以至于使得這一制度所應(yīng)發(fā)揮的基本功能被抽空。因此,本文提出以現(xiàn)行戶籍制度為核心對當(dāng)前社會保障體制進(jìn)行改造,從而為完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度掃清障礙。最初通過“以土地?fù)Q社保,變農(nóng)民為市民”的方法,允許進(jìn)城農(nóng)民在放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的前提下,有資格加入城鎮(zhèn)的社會保障體系之中。進(jìn)而逐步過渡到取消基于戶籍限制的城鄉(xiāng)二元化模式,逐步構(gòu)建覆蓋全國范圍的基本社會保障體系,最終實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)制度的基本功能。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);戶籍制度;城鄉(xiāng)二元體制;全國社會保障體系

土地承包經(jīng)營權(quán),是指公民或集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對集體所有或國家所有由集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)在“用益物權(quán)”一編規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”,將這一權(quán)利明晰為一種具有財產(chǎn)屬性的用益物權(quán),結(jié)束了幾年來對其根本屬性的爭論,進(jìn)而促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)走向商品化和資本化。法律為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了穩(wěn)固的制度保障,繁榮的土地承包經(jīng)營權(quán)二級交易市場的形成理應(yīng)指日可待。

但是,在現(xiàn)實(shí)中,土地承包經(jīng)營權(quán)并未如立法者所愿,通過市場交易創(chuàng)造出更大的價值,種種制約因素的掣肘,致使其實(shí)踐成效大打折扣。其中,戶籍制度便是諸多亟需克服的制約因素之一。隨著我國完成由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,戶籍這一形成并發(fā)展于計劃經(jīng)濟(jì)時期,以穩(wěn)定社會、保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的而建立的舊制度愈發(fā)制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。當(dāng)前,我國正處于改革開放向縱深發(fā)展之際,人口的大規(guī)模遷移,特別是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已經(jīng)成為與城市化進(jìn)程相伴的社會趨勢。然而,現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻阻斷了作為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工配套制度出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性與有效性,致使我國出現(xiàn)了城市化進(jìn)程不徹底和農(nóng)村土地制度改革低效率的雙重不利局面。因此,我們需要在認(rèn)識和分析戶籍制度與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相互關(guān)系的基礎(chǔ)上,提出以戶籍制度改革為核心完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度建議。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)狀

理論上,土地流轉(zhuǎn)包括土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)與土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)兩方面。其中,土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn),是指土地所有權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變,如土地的買賣、贈與、征收等;土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn),是指在土地所有權(quán)不變的前提下,土地利用關(guān)系在主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)變[1]。社會主義公有制的所有制形式?jīng)Q定了我國的土地屬于國家或者集體所有,不存在土地私有的現(xiàn)象。因此,我國土地權(quán)利交易市場的客體為土地使用權(quán),而非土地所有權(quán),土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅指土地利用關(guān)系的轉(zhuǎn)變。具體到農(nóng)村土地權(quán)利交易而言,主要是指土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),即在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途的前提下,土地承包經(jīng)營權(quán)在二級交易市場上發(fā)生的權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變,包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換、抵押等多種形式。

從現(xiàn)實(shí)情況來看,盡管我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)初具雛形并日漸成熟,但近年來,這一市場的發(fā)展并不如人們所預(yù)期之繁榮順暢。事實(shí)上,雖然我國的法律與各項(xiàng)配套政策已經(jīng)為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)與基礎(chǔ),但現(xiàn)實(shí)中各種制約因素仍然在對這一過程發(fā)揮著制約作用。一方面,土地承包經(jīng)營權(quán)無法完全走入交易市場,真正作為生產(chǎn)要素供給手段的功能難以發(fā)揮,土地資源優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn);另一方面,農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)獲取資本性收入的預(yù)期難以達(dá)到。因此,促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須減少上述阻礙因素,使土地使用權(quán)能夠充分發(fā)揮投資功能,在市場經(jīng)濟(jì)中顯示出巨大威力。

2 戶籍制度對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約

2.1 我國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度

我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎(chǔ)而建立起來的一套社會管理制度,包括常規(guī)人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記及管理制度,以及與戶口相關(guān)的就業(yè)、教育、保障和遷徙等方面[2]。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,這種社會身份與經(jīng)濟(jì)身份相包容的城鄉(xiāng)戶籍差異在解決社會問題、穩(wěn)定社會秩序等方面發(fā)揮重要作用,使中國在建國初期沒有出現(xiàn)西方國家所普現(xiàn)的城市貧民問題[3]。

改革開放之后,隨著單一的公有制模式被以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的模式所取代,城市中的私營企業(yè)和個體工商戶開始活躍起來。在市場化改革的影響之下,城市居民脫離了國營、城市大集體單位,其依托于國營、大集體單位的經(jīng)濟(jì)身份自然而然地隨之消失,成為了不受所屬經(jīng)濟(jì)組織形式約束的自由人。與此同時,城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障,使其在自主地選擇職業(yè)、居住地的同時毫無后顧之憂。然而,在廣大的農(nóng)村地區(qū),以還原經(jīng)濟(jì)自由為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)身份改革未能在農(nóng)民身上得以實(shí)現(xiàn),同時,社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經(jīng)濟(jì)組織后沒有新的社會保障來源,因此,農(nóng)民仍然需要依靠土地維系生存,無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發(fā)展。可以說,現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度猶如一道無法跨越的藩籬,束縛著城鄉(xiāng)各階層之間的人員流動和信息交換,由此引發(fā)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元化走向。

2.2 戶籍制度與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系

戶籍制度與土地承包經(jīng)營權(quán)之間通過農(nóng)民所具有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份發(fā)生聯(lián)系。

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》,對于農(nóng)民集體所有的土地,發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會,承包方為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,交易僅局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)。對于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人,取得農(nóng)村土地使用權(quán)可以通過兩種途徑:其一,通過參與招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地;其二,從發(fā)包方處直接取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),但要受到嚴(yán)格限制,“應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。

也就是說,在土地承包經(jīng)營權(quán)初次分配的過程中,只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份才能夠以家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán),對于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員,特別是想要承包農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)居民,只能通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得“四荒”土地的承包經(jīng)營權(quán)。在土地承包經(jīng)營權(quán)二次分配的過程中,如果本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為受讓方則不受限制,而受讓方非為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,需要取得集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)量以上成員的同意,并經(jīng)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。對于農(nóng)村人口來講,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)身份決定其有資格作為承包方,與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同,取得土地承包經(jīng)營權(quán)。而對于非農(nóng)人口,不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,土地承包經(jīng)營權(quán)的取得就要受到嚴(yán)格限制。

2.3 現(xiàn)行戶籍制度制約土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之原因

農(nóng)村土地對農(nóng)民具有生存保障與投資的雙重作用,并且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地功能的長期趨勢將呈現(xiàn)為從生存保障走向投資[4]。在此背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上具有多重功能:其一,打破原有的靜態(tài)財產(chǎn)權(quán)分布格局,盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),刺激土地投資價值的實(shí)現(xiàn),促進(jìn)土地作為生產(chǎn)要素功能的進(jìn)一步市場化;其二,為打破城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),為農(nóng)民的自由流動創(chuàng)造制度可能;其三,為實(shí)現(xiàn)土地所承載的農(nóng)民社會保障功能的貨幣化創(chuàng)造制度支撐。

如前所述,市場經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)自由,但對于億萬農(nóng)民來講,社會身份和經(jīng)濟(jì)身份都沒有隨之改變,他們的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)行戶籍制度對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本制約就在于:這種身份差異所引發(fā)的更為深層次的就業(yè)制度、社會保障制度的城鄉(xiāng)差別導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三項(xiàng)功能難以實(shí)現(xiàn)。分述如下:

第一,現(xiàn)行戶籍制度引發(fā)的二元就業(yè)制度阻礙農(nóng)民的自由流動。隨著工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展,農(nóng)民工們揮汗如雨的工作場景在城市中隨處可見。盡管如此,由于農(nóng)村居民的社會身份沒有得到轉(zhuǎn)變,很多工作崗位都將農(nóng)民工拒之門外,想要在城市中找到有穩(wěn)定收入的工作難上加難,例如很多收入高、待遇好的崗位在招工的范圍上有嚴(yán)格限制,唯有城市居民才屬于被招用的對象,沒有城市戶口的農(nóng)民只能望而興嘆[5]。在市場化改革下,城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)身份上擺脫對國營單位的依賴,獲得職業(yè)選擇的自由。但對于農(nóng)民工來講,他們進(jìn)入城市卻仍然屬于農(nóng)村村民,社會身份沒有能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。在這種情況下,盡管土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為農(nóng)民的流動創(chuàng)造了制度可能性,但現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工無法自由選擇職業(yè),使得這種可能性難以成為現(xiàn)實(shí)。

第二,現(xiàn)行戶籍制度制約土地社會保障功能的貨幣化。對于農(nóng)民來講,一方面,土地上之權(quán)利作為一種動態(tài)財產(chǎn)權(quán),能夠通過市場化流轉(zhuǎn)的途徑實(shí)現(xiàn)價值,促進(jìn)土地投資功能的發(fā)揮;另一方面,作為必不可少的生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)民最基本的生存依靠,負(fù)有生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重社會保障功能。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)能夠使土地的投資與社會保障雙重功能的價值實(shí)現(xiàn)貨幣化。

然而,現(xiàn)實(shí)的情況卻并非如此。一方面,農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后,只獲得了土地作為生產(chǎn)要素的部分資源性價值,土地的級差地租遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有在土地流轉(zhuǎn)的對價中反映出來[6];另一方面,土地所承載的社會保障功能的貨幣化未能得以實(shí)現(xiàn)。其根本原因就在于,土地社保功能貨幣化實(shí)際上是農(nóng)民進(jìn)城后基于身份轉(zhuǎn)變而應(yīng)當(dāng)取得的城鎮(zhèn)社會保障,而城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)村戶籍的區(qū)別化使得農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后,無法完成由農(nóng)民身份到城鎮(zhèn)居民身份的社會身份轉(zhuǎn)化,從而導(dǎo)致農(nóng)民在退出集體經(jīng)濟(jì)組織,喪失作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會身份后,無法取得城市居民的社會身份,從而不能獲得與城市居民相同待遇的社會保障。這一項(xiàng)對于農(nóng)民安身立命至關(guān)重要的功能無法實(shí)現(xiàn)必將造成兩重后果,并且該后果將根本制約土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

其一,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價值應(yīng)當(dāng)囊括土地的兩項(xiàng)基本功能:生存保障和投資,即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是這兩項(xiàng)功能轉(zhuǎn)向貨幣化的過程。然而,土地社會保障功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn),直接導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)本身的市場價值大幅減損,由此引發(fā)的后果就是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的貨幣價值降低,使土地作為生產(chǎn)資料的財產(chǎn)性價值被制度性壓低。長此以往的交替循環(huán)就造成了土地承包經(jīng)營權(quán)不值錢的怪現(xiàn)象。

其二,對于很多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民,他們早已擺脫了土地的束縛,卻無法擺脫農(nóng)民的身份,他們走進(jìn)城市之中,卻無法成為城市的主人。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)就意味著將喪失土地這一自然的社會保障基礎(chǔ),同時他們又無法像城市人那樣享受各種社會福利性救助,一旦遭遇失業(yè)將毫無生存保障。而事實(shí)上這種狀況已經(jīng)發(fā)生,據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的一份調(diào)查報告顯示,2008年約有2 000萬外出農(nóng)民工因金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng),而在這些返鄉(xiāng)農(nóng)民工中,有1 000萬早已沒有“承包地”[7],他們正面臨著失業(yè)又失地的生存問題。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況加重了農(nóng)民的“惜地”心理,“土地是農(nóng)民的命根子”的想法愈發(fā)根深蒂固,他們寧愿“撂荒也不轉(zhuǎn)讓”的保守態(tài)度,導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場出現(xiàn)有效供給不足,明顯制約著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

可見,現(xiàn)行戶籍制度是直接造成土地社會保障功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn)的重要根源,也是間接壓低土地資源性價值的重要根源。它使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的后兩項(xiàng)功能落空,即農(nóng)民在城鄉(xiāng)間的自由流動受阻,土地社保功能貨幣化無法實(shí)現(xiàn)。而建立動態(tài)土地資產(chǎn)的第一項(xiàng)功能在很大程度上依賴于農(nóng)民的自由流動以及土地社保功能貨幣化的實(shí)現(xiàn)。由此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度本應(yīng)發(fā)揮巨大作用的三項(xiàng)功能基本被抽空,而其弊害則是深遠(yuǎn)的。

其一,違背建立平等、自由的共同體成員關(guān)系的正義倫理。這里所說的社會共同體,主要表現(xiàn)為國家。平等意味著一國之內(nèi)的所有公民應(yīng)當(dāng)享受最基本的權(quán)利和受到最基本的保護(hù),國家不應(yīng)根據(jù)人們的出身、職業(yè)、居住地等在政策和制度上區(qū)別對待公民,而應(yīng)當(dāng)對所有公民一視同仁[8]。很顯然,現(xiàn)行戶籍制度無形中造成了戶口身份的高下、貴賤之分,進(jìn)而引發(fā)制度歧視。

其二,阻礙生產(chǎn)要素在市場間的合理流動。市場經(jīng)濟(jì)要求土地、勞動力等生產(chǎn)要素依靠價值規(guī)律的調(diào)節(jié)在市場上自由流動,現(xiàn)行戶籍制度卻極力限制土地、勞動力在體制內(nèi)的流動和轉(zhuǎn)移,而且繼續(xù)為各種不平等的行政政策的執(zhí)行提供依據(jù)和條件[9]。這一制度早已與市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律不相協(xié)調(diào),與如火如荼的城市化進(jìn)程背道而馳。

其三,侵害了國民于城鄉(xiāng)間選擇生活方式的權(quán)利。這種阻隔不僅表現(xiàn)在阻止農(nóng)民獲得城市居民的身份,同時還表現(xiàn)在阻止城市居民購得土地承包經(jīng)營權(quán),并基于取得土地承包經(jīng)營權(quán)而獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份并享有成員權(quán)的可能。

長遠(yuǎn)來看,這種制約將造成我國城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)由形式矛盾走向?qū)嵸|(zhì)矛盾,成倍放大未來改革的成本。

3 戶籍制度改革的制度構(gòu)造與功能分配

根據(jù)以上所述,針對現(xiàn)行戶籍制度對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約,為了使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的功能有效發(fā)揮,本文提出以戶籍制度改革為核心的制度建議,根本目的在于協(xié)調(diào)戶籍制度與社會保障制度,為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)掃除障礙。具體表現(xiàn)為:

第一,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后,需要以新的社會保障方式替代土地的社會保障功能,從而使土地社會保障功能貨幣化得以實(shí)現(xiàn);

第二,城鎮(zhèn)市民受讓土地承包經(jīng)營權(quán)后,應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)既享有城鎮(zhèn)社會保障,又擁有土地使用權(quán)的“超級公民”待遇。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利后如何辦理城市社保接續(xù)和城鎮(zhèn)居民購得土地承包經(jīng)營權(quán)后如何實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移是解決問題的關(guān)鍵。對此,可以采取以下兩種對策:

其一,徹底取消城鄉(xiāng)二元分割的戶籍體制,實(shí)現(xiàn)全國戶籍的統(tǒng)一,進(jìn)而實(shí)行全國一體的社會保障體系。結(jié)合國外戶籍管理的經(jīng)驗(yàn)來看,戶籍制度的根本功能在于作為公民身份的證明以及國家統(tǒng)計人口的工具。而自19世紀(jì)形成以來,我國戶籍制度所發(fā)揮的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了其原初的功能。其實(shí),現(xiàn)行戶籍制度的弊病不在于制度本身,恰恰在于它承載了太多原本不應(yīng)當(dāng)具有的社會功能。因此,改革戶籍制度的根本目標(biāo)在于恢復(fù)戶籍制度的單一功能,取消附著于戶籍制度上的種種附加值,使其從區(qū)別公民待遇的手段轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓裆矸葑C明和政府人口統(tǒng)計工具。只有建立功能一元化的戶籍制度,才能保證城鄉(xiāng)居民具有統(tǒng)一的公民身份,平等地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。

事實(shí)上,現(xiàn)行戶籍制度造成的身份差異最主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障制度的差異化,依據(jù)城里人或農(nóng)村人的不同,享有的社會保障也不相同。目前,我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險實(shí)行的是省級統(tǒng)籌,有些地方是地市級統(tǒng)籌[10]。由于農(nóng)民工普遍在其居住地以外的省市打工,他們無法取得工作地的城鎮(zhèn)戶口,該省市的養(yǎng)老保險制度也就完全將戶口不在本省市的農(nóng)民工排除在外,造成了農(nóng)民工無社保的問題。解決這一問題的辦法之一就是提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次,建立養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌,并設(shè)立覆蓋所有公民的普遍社會保險金制度,實(shí)行全國統(tǒng)一的社會保障體系。針對這種普遍性的社會保險,公民均有資格成為投保者,并且只要投保達(dá)到一定年限,同時符合該項(xiàng)社會保險對領(lǐng)取者的要求就可以享受社會保險金。這種打破舊體制而重新建立的統(tǒng)一社會保障制度不僅能夠減少不同地區(qū)轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險基金的管理成本,有助于建立統(tǒng)一的勞動力市場,而且將從根本上解除土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙,以新型的社會保障方式取代土地的社會保障作用,充分實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的貨幣價值。當(dāng)然,這種較為激進(jìn)的破舊立新式改革,顯然需要付出較長的準(zhǔn)備時間方能實(shí)現(xiàn)。

其二,維持現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的社會保障體制,僅將城鎮(zhèn)的社保體系加以改造,使其不再設(shè)置戶籍限制而向農(nóng)民開放,即“以土地?fù)Q社保,變農(nóng)民為市民”的改革方法。城市居民“有社保無土地”、農(nóng)村居民“有土地?zé)o社保”的現(xiàn)實(shí)狀況是由城鄉(xiāng)居民不同的生活條件決定的。相比之下,城市居民的生活風(fēng)險在一定程度上比農(nóng)村居民要大,因?yàn)槌鞘芯用褚坏┦I(yè),將會完全失去收入來源,而農(nóng)村居民尚有土地可以依賴。這種原本相安無事的局面隨著農(nóng)民大量涌入城市被打破,對于農(nóng)民工而言,他們的身份實(shí)質(zhì)已由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?但卻無法以城鎮(zhèn)居民的身份獲得相應(yīng)的社會保障,由此引發(fā)出失地農(nóng)民的生存問題。其根本原因在于公民沒有自由選擇生活方式的權(quán)利,即“放棄土地以換取社保”或“放棄社保以換取土地”的選擇模式?jīng)]有形成。

因此,在維持現(xiàn)有二元社會保障體系的條件下,進(jìn)一步改造城鎮(zhèn)社保體系可以作為解決問題的方式之一。對于在城市有穩(wěn)定收入,愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民工,應(yīng)當(dāng)允許他們通過繳納一定社會保險費(fèi)用的形式加入城鎮(zhèn)的社會保障體系之中。也就是說,進(jìn)城農(nóng)民以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)為前提,真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)市民,有資格參加城鎮(zhèn)的社會保障。這樣做便于操作和管理,可以解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的保障問題[11]。而對于那些想要投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的城市人,購得土地承包經(jīng)營權(quán)后應(yīng)當(dāng)放棄城市給予的社會保障,由城鎮(zhèn)市民轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

4 結(jié) 語

在市場經(jīng)濟(jì)迅猛如潮的今天,我國農(nóng)民所面臨的問題已經(jīng)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和計劃經(jīng)濟(jì)體制下之的遭遇截然不同:如今,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不完全是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)[12],許多農(nóng)民已經(jīng)不再以面朝黃土背朝天的農(nóng)耕為生存方式,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革將更多的中國農(nóng)民與市場而非土地捆綁在一起,他們的命運(yùn)是與市場化緊密聯(lián)系的。筆者認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的根本意義就在于使這一權(quán)利成為財產(chǎn),能夠在市場上自由流轉(zhuǎn),而農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主人,可以通過理性的風(fēng)險評估和分析,選擇保有權(quán)利或者將其讓渡,從而實(shí)現(xiàn)個體利益的最大化?，F(xiàn)行戶籍制度及其所引發(fā)的問題使得土地承包經(jīng)營權(quán)難以順理成章地通過市場化實(shí)現(xiàn)其價值,法律所構(gòu)建的土地使用權(quán)物權(quán)化就無異于是紙上談兵,無形中浪費(fèi)了立法資源、增加了適法成本。因此,以破除傳統(tǒng)戶籍制度為核心的多層次社會保障體制改革已勢在必行且迫在眉睫。

基于前述分析,筆者主張采取漸進(jìn)式改革的模式解決這一問題:首先,允許農(nóng)民通過放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的方式,加入到城鎮(zhèn)的體制中來,變農(nóng)村戶口為城鎮(zhèn)戶口,并有資格取得城鎮(zhèn)社會保障,而對于城鎮(zhèn)居民,也可以在放棄城鎮(zhèn)生活條件的前提下,作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一份子享有成員權(quán)。在此基礎(chǔ)上,逐步過渡至消除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),不再以戶籍作為公民身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),建立以身份證為核心的統(tǒng)一公民身份制度,最終形成覆蓋全國范圍的基本社會保障體系。

(編輯:田 紅)

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AbstractBeing usufructuary right,the right to land contractual management as a kind of property can be traded in the market.“People’s Republic of China Property Law”,which was promulgated in 2007,has created the solid protection to this trade system.However,the emerging trade market of this land rights still has external system problems.As the social management institution,the household registration system,which is a product of the planning-market economic system,hinders the market circulationof this right seriously.Therefore,this paper points out that focusing on the existing household registration system,we need to reform the current social security systemwhich is basedon the urban-rural dual structure so as to clear the path for the development of the trade market of the right to land contractual management.At the beginning,through the wayof“changing land rightsfor social security,making peasants become citizen”,rural migrant workers can get social security on the premise of giving up their rural land rights.Finally,the urban-rural dual structure should be abolished and a new nationwide social security system should be constructed so that the functions of the trade market of the right to land contractual management can be achieved.

Key wordsthe trade market of the right to land contractual management;household registration system;urban-rural dual structure;nationwide social security system

Restrictions to the Trade Market of the Right to Land Contractual Management from Household Registration System and the Improvement

DENG Hai-feng WANG Xi-yang
(School of Law,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

F301.1

A

1002-2104(2010)07-0097-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.016

2009-12-07

鄧海峰,博士,副教授,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法、自然資源法。

＊該文是教育部人文社科環(huán)境法重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國自然資源物權(quán)創(chuàng)新制度研究”(編號:2007JJD820166)階段性成果之一。