新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策執(zhí)行失真分析——公共政策執(zhí)行主體視角

翟經(jīng)緯

(青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院,青海西寧810007)

“新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策”(下文簡(jiǎn)稱新農(nóng)合政策)是指2003年1月,由國(guó)務(wù)院出臺(tái)、開(kāi)始在全國(guó)試點(diǎn)的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。該政策的設(shè)計(jì)理念是以政府組織、引導(dǎo)、管理為主體,以農(nóng)民自愿參與為基本原則,以個(gè)人、集體和政府三方融資為途徑,以大病統(tǒng)籌為手段,以增強(qiáng)農(nóng)民抵御大病風(fēng)險(xiǎn)能力為目的的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。但在政策執(zhí)行過(guò)程中,因多種消極因素影響,產(chǎn)生政策執(zhí)行的效果與其目標(biāo)偏離甚至背離的現(xiàn)象。學(xué)者們將這種現(xiàn)象稱為政策執(zhí)行阻滯、政策執(zhí)行變異、執(zhí)行不力、執(zhí)行偏差等。雖然提法不同,但都是指政策執(zhí)行結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)相背離。筆者把該種現(xiàn)象理解為政策失真, “所謂政策失真是指政策執(zhí)行活動(dòng)偏離政策目標(biāo)或與政策內(nèi)容不相符合的現(xiàn)象”[1]。而公共政策執(zhí)行主體掌握著執(zhí)行政策的資源、手段和方法,是將政策貫徹于政策對(duì)象中去的施行者、組織者和責(zé)任者。政策執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力、執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)知程度以及執(zhí)行主體的利益驅(qū)動(dòng)都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。本文試圖從公共政策執(zhí)行主體的角度來(lái)考察新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中的失真現(xiàn)象,以期維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,讓農(nóng)民在政府的新農(nóng)合政策中受益。

一、新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的表現(xiàn)及危害

根據(jù)保羅。波曼的公共政策執(zhí)行模型,政策執(zhí)行過(guò)程中,存在多種復(fù)雜加權(quán)變量。正是因?yàn)槿绱?政策執(zhí)行失真的表現(xiàn)顯示出多樣性,并造成嚴(yán)重危害,帶來(lái)消極作用。中國(guó)的新農(nóng)合政策也不例外。下文就新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中存在失真問(wèn)題的兩個(gè)典型案例進(jìn)行剖析,并找出解決問(wèn)題的方案。

案例一:2003年10月中旬,湖南省衛(wèi)生廳發(fā)現(xiàn),桂陽(yáng)縣政府在9月20日上報(bào)衛(wèi)生廳和財(cái)政廳的《關(guān)于撥付新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央、省級(jí)財(cái)政配套經(jīng)費(fèi)的請(qǐng)示》中,該縣已參合農(nóng)民人數(shù)和農(nóng)民個(gè)人參合繳納資金存在虛報(bào)現(xiàn)象。該縣在實(shí)際工作中,由于前期新農(nóng)合政策宣傳不到位,工作方法簡(jiǎn)單,急于求成,導(dǎo)致該縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在該縣農(nóng)業(yè)人口中覆蓋率不高?？h委、縣政府為提高新農(nóng)合覆蓋率,9月11日下達(dá)了紅頭文件,要求截至9月20日,務(wù)必使參合農(nóng)民人數(shù)占該縣農(nóng)業(yè)人口的比率由8月29日的5.85%提升到40%。給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了硬性的新農(nóng)合參合農(nóng)民比率指標(biāo),并進(jìn)一步由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把指標(biāo)細(xì)化給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)衛(wèi)生院?！刂?0月22日,仍有28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊資1 968 340元,核減墊資后參加新農(nóng)合的農(nóng)民實(shí)際人數(shù)應(yīng)為168 615人,比桂陽(yáng)縣政府9月20日上報(bào)衛(wèi)生廳和財(cái)政廳的人數(shù)少98 417人①資料來(lái)源《:衛(wèi)生部轉(zhuǎn)發(fā)湖南省人民政府辦公廳關(guān)于桂陽(yáng)縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題通報(bào)的通知》, 2003年11月14日,衛(wèi)基婦發(fā)[2003]317號(hào)文件。。

案例二:貴州省納雍縣新農(nóng)合問(wèn)題主要有三個(gè)方面:第一,籌資退補(bǔ)。2004年11月28日,該縣政府在新農(nóng)合工作中為調(diào)整資金運(yùn)行周期,下發(fā)文件,違背國(guó)家新農(nóng)合政策,組織參合農(nóng)民先交錢(qián)再退錢(qián)。第二,體檢工作組織落實(shí)不好,質(zhì)量不高,導(dǎo)致新農(nóng)合基金使用不善。2004年由于補(bǔ)償設(shè)計(jì)保守、封頂線過(guò)低、就診補(bǔ)償范圍過(guò)窄等原因,該縣新農(nóng)合基金沉淀較多。為增加受益面,決定對(duì)所有參合農(nóng)民做一次健康體檢。由于基層衛(wèi)生院條件有限,縣合管辦監(jiān)管不嚴(yán)等因素……造成相當(dāng)大的一部分農(nóng)民未受益的現(xiàn)象。第三,管理不善,監(jiān)管不力,致使個(gè)別鄉(xiāng)衛(wèi)生院造假套取新農(nóng)合資金。納雍縣沙包鄉(xiāng)衛(wèi)生院副院長(zhǎng)閔煦授意本院醫(yī)師張奇、李治二人采取弄虛作假、醫(yī)少報(bào)多的手段,虛列農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償金5 576.98元,經(jīng)閔簽字后上報(bào)縣合管辦。后因群眾舉報(bào),縣合管辦停止支付冒領(lǐng)資金②資料來(lái)源《:衛(wèi)生部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈貴州省新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于對(duì)納雍縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作管理不嚴(yán)、監(jiān)管不力有關(guān)問(wèn)題的通報(bào)〉的通知》,2006年3月15日,衛(wèi)辦農(nóng)衛(wèi)發(fā)[2006]42號(hào)文件。。

(一)新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的主要表現(xiàn)

1.抵制政策。抵制政策是指公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行中央或上級(jí)政策的行為,是執(zhí)行者不僅在主觀上而且在行動(dòng)上都抵制政策的一種表現(xiàn)。案例一中,該縣政府在新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中,為追求政績(jī),采取簡(jiǎn)單的工作方法,主觀上和行動(dòng)上違反了中央政府新農(nóng)合政策要求農(nóng)民自愿參合的原則,規(guī)定硬性指標(biāo)強(qiáng)迫農(nóng)民參合,并虛報(bào)參合農(nóng)民人數(shù)和籌資金額,套取上級(jí)財(cái)政配套資金。這是在新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中抵制政策現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。

2.敷衍政策。敷衍政策是指政策執(zhí)行主體在實(shí)施政策過(guò)程中做表面文章,制定象征性的執(zhí)行計(jì)劃和措施或者執(zhí)行起來(lái)前緊后松、敷衍了事。案例一中,在新農(nóng)合政策實(shí)施過(guò)程中,政策主體消極工作,對(duì)宣傳新農(nóng)合敷衍了事。案例二中,對(duì)全縣參合農(nóng)民體檢,部分衛(wèi)生院體檢時(shí)偷工減料,某些衛(wèi)生院則根本沒(méi)進(jìn)行體檢。

3.損缺政策。損缺政策是指一個(gè)完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中有關(guān)部門(mén)或個(gè)人掐頭去尾按其意志有選擇地執(zhí)行,對(duì)執(zhí)行者有利的部分得到貫徹落實(shí),不利的部分則被割裂、遺棄,造成政策的內(nèi)容殘缺不全。在新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中,出現(xiàn)了強(qiáng)制性發(fā)展農(nóng)民參合,而在新農(nóng)合資金一旦落實(shí)以后,行政部門(mén)將新農(nóng)合基金從專戶中轉(zhuǎn)出挪作他用的現(xiàn)象。例如: 2004年5月23日中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目以《合作醫(yī)療不是幌子》為題,披露了河南省太康縣在新農(nóng)合工作中的違規(guī)籌資、用資等行為。政策執(zhí)行主體,完全按照自身意志,有選擇地執(zhí)行新農(nóng)合政策,直接造成了政策執(zhí)行內(nèi)容的不全面。

4.替換政策。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中使政策執(zhí)行從表面上看是與原政策相一致的,而事實(shí)上卻背離了原政策的精神內(nèi)容。案例二中,表面上,納雍縣對(duì)全縣參合農(nóng)民進(jìn)行健康體檢是為了參合農(nóng)民健康,維護(hù)政策的公平性;而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,存在體檢質(zhì)量不高,通過(guò)體檢套取合作醫(yī)療資金現(xiàn)象。同時(shí),案例二中的資金退補(bǔ)行為,是更為嚴(yán)重的對(duì)新農(nóng)合政策的替換。

(二)新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的危害

1.政策功能弱化,公共政策公平性缺失。公共政策來(lái)源于解決政策問(wèn)題,政策問(wèn)題來(lái)源于社會(huì)問(wèn)題,社會(huì)問(wèn)題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題,公共政策本質(zhì)上是關(guān)涉大多數(shù)人利益的公共性的問(wèn)題。公共政策從制定到執(zhí)行,整個(gè)過(guò)程中,應(yīng)該在公平的前提下,注重效率。而公共政策執(zhí)行失真的直接結(jié)果是公共政策目標(biāo)無(wú)法完整地實(shí)現(xiàn),公共政策主要訴求點(diǎn)(公平性)弱化,從而無(wú)法滿足社會(huì)需求的價(jià)值和利益的最優(yōu)分配,公共政策的調(diào)控功能和分配功能失效。例如案例中提到的納雍縣使用新農(nóng)合資金對(duì)全縣參合農(nóng)民進(jìn)行健康體檢,而實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,并沒(méi)有做到公平、公正,在該縣約有三分之一的農(nóng)民沒(méi)享受到體檢,這是農(nóng)民應(yīng)該享受的國(guó)家新農(nóng)合政策帶來(lái)的權(quán)益。

2.公共資源浪費(fèi),損害農(nóng)民利益。“公共資源雖然和公共產(chǎn)品一樣,具有收益的非排他性和效用的不可分割性,但它與公共產(chǎn)品卻有著本質(zhì)的區(qū)別,即消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性。公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性,即任何人消費(fèi)公共產(chǎn)品不影響其他人對(duì)同一公共產(chǎn)品的使用。而在公共資源的消費(fèi)上則存在競(jìng)爭(zhēng)性。一部分人對(duì)公共資源的消費(fèi)必然造成資源數(shù)量的減少?！盵3]由于公共資源的特殊屬性——競(jìng)爭(zhēng)性和對(duì)于公共福利與公共利益的直接相關(guān)性,政府在公共資源的分配中必須發(fā)揮作用。確立政府在公共資源管理過(guò)程中的“民本”價(jià)值取向,對(duì)于增進(jìn)社會(huì)公眾的公共福利、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì),特別是在新農(nóng)合政策推行的具體實(shí)踐中,對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。而在實(shí)踐中,由于少數(shù)地區(qū)政府監(jiān)管不嚴(yán)等因素的影響,出現(xiàn)案例中鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生院等企事業(yè)單位通過(guò)體檢縮水、弄虛作假、醫(yī)少報(bào)多等方式,套取新農(nóng)合經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象,直接損害了廣大參合農(nóng)民的利益。

3.政府形象受損,公信力下降,直接導(dǎo)致新農(nóng)合政策執(zhí)行阻力增加。“政府形象是政府的整體素質(zhì)、綜合能力和施政業(yè)績(jī)?cè)趪?guó)內(nèi)外公眾中獲得的認(rèn)知與評(píng)價(jià)。這種認(rèn)知和評(píng)價(jià)具體反映為政府在國(guó)內(nèi)外公眾中的知曉度和美譽(yù)度?！盵4]塑造政府的良好形象,一般從兩個(gè)方面做起,首先是政府的素質(zhì)、能力和業(yè)績(jī),這是政府形象的客觀內(nèi)容,是公眾對(duì)政府認(rèn)知和評(píng)價(jià)的客觀對(duì)象;其次是政府形象的認(rèn)知和評(píng)價(jià),這是由公眾對(duì)政府的認(rèn)知和評(píng)價(jià)形成的?？陀^上,政府在推行新農(nóng)合政策的過(guò)程中,如果沒(méi)有做好前期的政策宣傳工作,沒(méi)有把政策內(nèi)容等相關(guān)信息傳送到政策對(duì)象——農(nóng)民之中,難免會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民參合積極性不高等現(xiàn)象。正如上述案例中提到的基層政府在執(zhí)行新農(nóng)合政策時(shí),因?yàn)殄e(cuò)誤的工作指導(dǎo)思想和方法,導(dǎo)致政策目的與政策效果之間出現(xiàn)偏差。

二、新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的原因分析

(一)公共政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)知失誤

政策學(xué)家愛(ài)德華茲指出:“政策執(zhí)行之所以無(wú)法符合政策制定者的期望,在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對(duì)所執(zhí)行的政策存在著誤解?！盵5]在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過(guò)程中,公共政策執(zhí)行偏差的原因之一便是政策執(zhí)行主體的認(rèn)知失誤。例如案例中提到的,在新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中,出現(xiàn)的基層政府動(dòng)員甚至強(qiáng)制農(nóng)民參合等現(xiàn)象,都是對(duì)中央新農(nóng)合政策要求的農(nóng)民自愿參合原則的誤讀。

(二)公共政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)同不足

所謂政策認(rèn)同是指政策執(zhí)行主體對(duì)所執(zhí)行政策的認(rèn)可與贊同。廣義上而言,政策認(rèn)同不僅包括對(duì)政策本身的認(rèn)同,還包含著對(duì)政策制定主體以及作為政策執(zhí)行者的政府官員的認(rèn)同[6]。對(duì)所推行政策抱有抵觸情緒乃至抗拒心理,自然不可能執(zhí)行,進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中的象征性執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差問(wèn)題,直接結(jié)果就是政策失真。結(jié)合基層政府新農(nóng)合政策的執(zhí)行實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,例如前期宣傳新農(nóng)合政策工作的不深入、縣級(jí)合管辦等監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)等,深層次上都是對(duì)政策象征性執(zhí)行的表現(xiàn),是導(dǎo)致新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的源頭之一。

(三)政策執(zhí)行者的素質(zhì)和能力低

政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)直接影響政策執(zhí)行效果,現(xiàn)實(shí)中的政策執(zhí)行失真往往是由政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)不高造成的。這里說(shuō)的綜合素質(zhì)包括政治素質(zhì)、政策水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、思想覺(jué)悟、組織能力、工作態(tài)度等方面。桂陽(yáng)縣、納雍縣兩地區(qū)基層政府對(duì)新農(nóng)合政策的本質(zhì)理解不夠透徹,導(dǎo)致由縣政府發(fā)紅頭文件與中央文件精神相悖的現(xiàn)象,就是政策執(zhí)行者政治素質(zhì)低的直接表現(xiàn)。例如:在新農(nóng)合工作開(kāi)展不順利時(shí),強(qiáng)制基層干部和機(jī)關(guān)墊資。而思想覺(jué)悟低,則表現(xiàn)為執(zhí)行者公仆意識(shí)不強(qiáng),出現(xiàn)了如納雍縣沙包鄉(xiāng)衛(wèi)生院副院長(zhǎng)閔煦授意本院醫(yī)師弄虛作假,套取新農(nóng)合資金的現(xiàn)象。

(四)執(zhí)行者主體的利益驅(qū)動(dòng)

夏爾德。巴什認(rèn)為:“如果決策與它所希望的東西不相符合或在它看來(lái)是無(wú)法實(shí)施時(shí),它將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！盵7]政策執(zhí)行主體作為理性經(jīng)濟(jì)人,是有獨(dú)立利益的組織或個(gè)人,有著逐利行為傾向。當(dāng)一項(xiàng)政策與執(zhí)行者的利益相沖突時(shí),執(zhí)行者就會(huì)千方百計(jì)地抵制這一政策或者將政策進(jìn)行變相的執(zhí)行,這樣政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期效果。這也合理地解釋了納雍縣政府在新農(nóng)合工作中為調(diào)整資金運(yùn)行周期,公然下發(fā)文件,對(duì)參合農(nóng)民進(jìn)行籌資退補(bǔ)的錯(cuò)誤做法。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這樣的方式,可以在短時(shí)間內(nèi)營(yíng)造理想的縣政府的“政績(jī)”,符合縣政府作為執(zhí)行主體的利益動(dòng)機(jī)。

三、新農(nóng)合政策執(zhí)行失真的防治措施

(一)提高政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)

首先,提高基層政府公共政策執(zhí)行人員的政治素質(zhì)和理論水平,用科學(xué)的理論武裝頭腦,指導(dǎo)工作,善于辯證思維,以大局、戰(zhàn)略為重,防止和克服短期行為。政治素質(zhì)表現(xiàn)為具有良好的自律精神,遵從法律規(guī)定、維護(hù)社會(huì)正義的堅(jiān)定性和為國(guó)家、為人民服務(wù)的堅(jiān)定信念。要有民主作風(fēng),在政策執(zhí)行過(guò)程中善于聽(tīng)取基層群眾的要求,密切聯(lián)系群眾。

其次,提高基層政府公共政策執(zhí)行人員的職業(yè)道德素質(zhì)。強(qiáng)化職業(yè)道德,提高自律精神,規(guī)范執(zhí)行行為,自覺(jué)抵制以權(quán)謀私、弄虛作假和腐敗保護(hù)主義。政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的失真直接與執(zhí)行主體的職業(yè)道德素質(zhì)有關(guān)。為了減少執(zhí)行失真,要提高其思想道德素質(zhì),增強(qiáng)大局觀念,防止和克服以權(quán)謀私、地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義。

(二)保障監(jiān)控工作相對(duì)獨(dú)立性,完善政策執(zhí)行監(jiān)督制度

“監(jiān)測(cè)有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行人員、官員以及其他利益相關(guān)者是否按照立法者、管理機(jī)構(gòu)和專家組所制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序展開(kāi)行動(dòng)?！盵8]針對(duì)新農(nóng)合政策,需要強(qiáng)化政府層級(jí)監(jiān)督,充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專職監(jiān)督主體的作用,協(xié)調(diào)各類(lèi)監(jiān)督主體,發(fā)揮整體效能。對(duì)新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、各級(jí)新農(nóng)合管理辦公室對(duì)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)院進(jìn)行交叉監(jiān)督。同時(shí)各級(jí)新農(nóng)合管理部門(mén)也應(yīng)作為監(jiān)察對(duì)象,接受紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)及審計(jì)部門(mén)的審核監(jiān)督,從而能更好地發(fā)揮新農(nóng)合政策的功能。避免案例中出現(xiàn)的縣級(jí)合管辦監(jiān)管不嚴(yán)及鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)少報(bào)多、縮水體檢等現(xiàn)象。

(三)政策執(zhí)行透明化,進(jìn)一步推進(jìn)行政信息公開(kāi)化,發(fā)揮公眾監(jiān)督機(jī)制

“公民政治參與是公共政策執(zhí)行獲得廣大群眾支持與配合的強(qiáng)大政治資源。”[9]新農(nóng)合政策保障我國(guó)農(nóng)民階層的利益,因此農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)心程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他階層及社會(huì)公共權(quán)威的預(yù)期。納雍縣基層單位套取新農(nóng)合資金的現(xiàn)象,就是由群眾舉報(bào)才浮出水面。并且公民參與公共政策過(guò)程本身就是對(duì)現(xiàn)存政治體系的認(rèn)可,公民參與可以提高對(duì)政府的信任感,積極配合政策執(zhí)行,更有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。針對(duì)農(nóng)民群體的特殊性,新農(nóng)合政策執(zhí)行的透明性,發(fā)揮公眾監(jiān)督機(jī)制可從以下幾個(gè)方面展開(kāi):

1.廣泛開(kāi)展具有針對(duì)性的新農(nóng)合政策宣傳。由于廣大農(nóng)民群體具有文化水平不高的特征,可以考慮用簡(jiǎn)單、通俗易懂的方式對(duì)這一特殊的群體進(jìn)行政策信息普及。例如:河南省封丘縣衛(wèi)生局新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室就一直在向農(nóng)民免費(fèi)發(fā)放“新農(nóng)合明白紙”,簡(jiǎn)單的一張紙,利用通俗易懂的語(yǔ)言,把新農(nóng)合政策的基本內(nèi)容傳達(dá)給基層群眾。

2.暢通農(nóng)民參與渠道,完善公民參與機(jī)制。農(nóng)民群體的特殊性,決定了在建設(shè)和完善電子政務(wù)平臺(tái)等現(xiàn)代參與渠道的同時(shí),仍然需要加強(qiáng)傳統(tǒng)公民參與渠道的建設(shè)。具體來(lái)講,在縣新農(nóng)合管理辦公室基礎(chǔ)上,可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)新農(nóng)合管理部門(mén),至少設(shè)立一名專職人員。結(jié)合鄉(xiāng)、村兩級(jí)新農(nóng)合信息公示,為農(nóng)民了解新農(nóng)合政策、維護(hù)自己權(quán)益提供方便。完善農(nóng)民參與機(jī)制,給廣大農(nóng)民提供一個(gè)方便快捷的參與渠道。

3.培養(yǎng)農(nóng)民參與新農(nóng)合政策的政治文化。農(nóng)民作為新農(nóng)合政策的最大受益群體,理應(yīng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與意識(shí)和熱情。實(shí)際情況并非如此,除了中國(guó)傳統(tǒng)文化的原因外,政策執(zhí)行主體也有責(zé)任營(yíng)造廣泛參與的政治氛圍,解除農(nóng)民參與的心理負(fù)擔(dān),建立平等、自由、法制的參與型政治文化。政策執(zhí)行者尤其需要端正觀念,尊重農(nóng)民的合法權(quán)利,積極推進(jìn)農(nóng)民參與新農(nóng)合政策執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程。

四、結(jié)論

通過(guò)以上分析,可以看出,農(nóng)民是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中最廣大的群體,維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件,提高農(nóng)民生活水平是利國(guó)利民的大事。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正是國(guó)家保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一系列重大舉措之一。而造成新農(nóng)合政策執(zhí)行過(guò)程中的失真現(xiàn)象,除了處于社會(huì)保障初級(jí)階段的新農(nóng)合政策不完善外,具體政策執(zhí)行主體對(duì)政策認(rèn)知失誤、認(rèn)同不足、政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力水平不高,也是導(dǎo)致政策執(zhí)行失真的直接因素。因此,需提高政策執(zhí)行主體的能力和素質(zhì),完善監(jiān)督機(jī)制,使農(nóng)民能夠在國(guó)家的惠民政策中真正受益。

[1]張建英.關(guān)于我國(guó)政策執(zhí)行中失真現(xiàn)象的思考[J].青海民族學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2005,31(1):84.

[2]屈錫華,陳芳.從水資源短缺看政府對(duì)公共資源的管理[J].中國(guó)行政管理,2004(12):12-13.

[3]廖為建.論政府形象的構(gòu)成與傳播[EB/OL].(2001-03-14)[2010-02-01].http://cpac.zsu.edu.cn/library.asp? id=185.

[4]Geo rge C EdwardsIII,Ira Sharkansky.The policy p redicament:making and imp lementation public policy[M].San francisco:W.H.Freeman and Company,1978:194.

[5]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策[M].北京:人民出版社,2002:121.

[6]夏爾德.巴什.行政科學(xué)[M].上海:上海譯文出版社, 2000:11.

[7]威廉.N.鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:363.

[8]傅菊輝,陸小城.公共政策執(zhí)行中的政治資源流失及其對(duì)策[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2004,28(1):16-21.

[9]胡寧生.現(xiàn)代公共政策研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2000:196.