2009年國內(nèi)土地科學重點研究評述及2010年展望

馮廣京，陳美景，曾 爽

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

土地科學是研究土地利用及其形成、演化和管理活動規(guī)律性的科學[1]。近年來，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的快速推進使得各行各業(yè)對土地的需求持續(xù)增長，而土地供給的彈性空間越來越小，同時，隨著統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展、保障經(jīng)濟建設和民生福祉、保護糧食安全和生態(tài)環(huán)境等多元經(jīng)濟社會目標的提出，促使土地資源功能日益趨向多元化，既對轉(zhuǎn)型期的土地科技創(chuàng)新提出挑戰(zhàn)，也為中國土地科學的發(fā)展提供新的機遇。過去一年中，土地資源管理者和科學工作者針對新時期的土地利用問題和科技需求，在制度設計、技術創(chuàng)新和模式探索方面均進行了積極探索。本文基于文獻調(diào)研方法，對2009年中國土地科學研究的主要熱點和重點問題及研究進展進行梳理和分析，并結合國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢和近期國家土地政策與土地科學領域熱點問題，展望2010年國內(nèi)土地科學研究發(fā)展趨勢及《中國土地科學》重點關注方向，為致力于中國土地科學發(fā)展的各界學者提供參考。

本研究所采用的數(shù)據(jù)庫為中國期刊全文數(shù)據(jù)庫（CNKI），通過輸入檢索詞自動檢索進行論文統(tǒng)計，具體方法為：“檢索項”選擇“關鍵詞”，年份選取“從‘2009’到‘2009’”，“檢索詞”為“土地”，共獲取文獻 16153篇，其中核心期刊1695篇，EI來源期刊109篇，SCI來源期刊3篇，主要分布在《中國土地科學》、《農(nóng)村經(jīng)濟》、《水土保持研究》、《農(nóng)業(yè)工程學報》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》、《自然資源學報》、《水土保持通報》、《生態(tài)學報》、《國土資源信息化》、《資源科學》、《中國土地》等期刊，內(nèi)容涵蓋土地制度創(chuàng)新、土地集約利用、土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)劃、土地市場研究等領域。

1 2009年土地科學領域熱點問題研究

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)按流轉(zhuǎn)客體可分為農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場要求農(nóng)村集體建設用地合理流轉(zhuǎn)，而中共中央十七屆三中全會也提出了要“建立健全土地承包經(jīng)營權市場”，因此對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度進行以土地流轉(zhuǎn)為核心的制度創(chuàng)新是必要的[2]。

1.1.1 農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)

（1）政策需求。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村建設用地的主要類型。當前，宅基地使用權的非流轉(zhuǎn)性導致農(nóng)村宅基地超標使用、居民點布局分散和村容村貌差等問題，阻滯了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，成為破除城鄉(xiāng)二元結構和推進城市化進程的障礙[3-4]。農(nóng)村宅基地等集體建設用地入市流轉(zhuǎn)符合《物權法》中集體所有權與國家所有權平等保護的原則，符合法律和社會的公平正義觀念[5-6]，可彌補現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的不足，有利于統(tǒng)一管理土地資源，規(guī)范土地市場；有利于增加農(nóng)民收入，壯大集體經(jīng)濟組織實力，實現(xiàn)農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和地方政府的共贏；有利于加快建立農(nóng)村社會保障體系，加速農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程[7-8]。

（2）流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)模式主要有出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或聯(lián)營，以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)或兼并時、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以房連地進行抵押后不能清償債務時發(fā)生流轉(zhuǎn)等[7]。

（3）制度設計。首先，應盡快修改《土地管理法》，允許集體建設用地入市，并制定明確的規(guī)范，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”，積極培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場，為集體建設用地流轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的信息和交易平臺[9]。其次，完善相關制度建設，加強制度化管理，以改進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的公平與效率，并加快對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設，盡快實現(xiàn)政府和農(nóng)民的非農(nóng)建設用地供給力量的平衡[3]。再次，做好確權發(fā)證工作，明確集體土地所有權主體和集體建設用地使用權權能，做好征地制度改革工作，建立集體建設用地評估制度，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃、用途管制和土地集中統(tǒng)一供應工作，建立農(nóng)村土地金融制度和集體建設用地流轉(zhuǎn)登記制度[10]。最后，完善集體土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，其中確保土地收益合理分配是核心，降低交易成本是重點，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主體是保障[5,9,11]。

1.1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)

（1）政策需求。農(nóng)用地生產(chǎn)效率低下的現(xiàn)狀迫切需要土地規(guī)模化經(jīng)營。未來農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移也使得農(nóng)用地規(guī)?；?jīng)營成為必然。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)曾經(jīng)一度受到限制，影響了農(nóng)地集約節(jié)約利用和規(guī)模經(jīng)營，使生產(chǎn)與市場脫節(jié)，無法培育競爭優(yōu)勢，極大阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展[12]。實現(xiàn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)則可促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動，有利于加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有助于農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展[13-14]。

（2）流轉(zhuǎn)方式。中國當前的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式主要有土地轉(zhuǎn)包、代耕、互換、反租倒包、土地使用權拍賣、土地股份合作、重組、兼并等[14-15]。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循的重大原則。

（3）機制創(chuàng)新。首先，進一步加強法律、法規(guī)建設，引導農(nóng)民正確認識土地流轉(zhuǎn)的制度優(yōu)勢[13]。其次，實施土地流轉(zhuǎn)財政扶持、土地流轉(zhuǎn)信貸擔保、土地再流轉(zhuǎn)機制，實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權一次性轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)平臺多元化發(fā)展與建設，并盡快健全完善農(nóng)村社會保障體系等[14]。再次，進一步促進流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化，建立耕地保護的共同責任機制，嚴格流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途管制[12,16]。最后，建立土地流轉(zhuǎn)風險處理機制，加強對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中相關權利的約束，避免產(chǎn)生非正常利益驅(qū)動促使“以租代征”，以及違規(guī)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的發(fā)生[17]；政府在制定決策時，應充分考慮土地利用決策的空間相關性，并做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策收益與風險承擔機制的創(chuàng)新[18]。現(xiàn)行土地股份合作社存在政社不分、股份集中度低、股份封閉性強、入股要素及用途單一、收益分配制度尚待完善等問題，需要在政社分開、明晰產(chǎn)權、完善股權流動機制、健全激勵和監(jiān)督機制、完善收益分配制度等方面繼續(xù)完善[19]。

1.2 農(nóng)村土地綜合整治研究

土地整治是驅(qū)動農(nóng)村需求的有效途徑，大力推進農(nóng)村土地整治工作恰逢其時[20]。通過農(nóng)村土地綜合整治，可優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，有效緩解經(jīng)濟建設與耕地保護的矛盾，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，加快城鄉(xiāng)一體化進程[21]。

1.2.1 農(nóng)村建設用地整理 積極推進農(nóng)村建設用地整理，開展空心化村莊整治和中心村建設，既是推進新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是落實擴內(nèi)需、保增長政策的現(xiàn)實途徑[22]。有效評估農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)實潛力是順利開展農(nóng)村居民點整理的重要環(huán)節(jié)，陳榮清等學者分別選擇典型區(qū)域研究農(nóng)村居民點整理潛力，并指出應統(tǒng)一規(guī)劃，多渠道籌措整理資金、確保?？顚Ｓ?，充分調(diào)動農(nóng)民參與整理的積極性，因地制宜、區(qū)別對待，逐步實現(xiàn)村莊整理[23-25]。有學者運用CA-Markov模型研究北京山區(qū)未來農(nóng)村居民點整理用地轉(zhuǎn)換方向，認為山區(qū)農(nóng)村居民點用地不適宜整理為耕地和園地[26]，鄧勝華等建立評價指標體系，基于定性和定量的模糊模型識別方法對石碑坪鎮(zhèn)土地整理的社會生態(tài)效益做出評價，并認為該方法在土地整理效益評價中具有廣闊的應用前景[27]。

1.2.2 農(nóng)用地整理 中國農(nóng)戶土地承包經(jīng)營規(guī)模小，耕作地塊零散，耕作效率低，做好地塊調(diào)整是發(fā)揮土地整理項目最大效益的重要環(huán)節(jié)[28]。在評價整理項目的耕地質(zhì)量時，以當?shù)氐霓r(nóng)用地分等參評因素和評定方法為基礎，通過指標修訂，評價土地整理工程對耕地質(zhì)量的改善作用[29]。研發(fā)“農(nóng)田平整精度評價系統(tǒng)”，將其作為功能模塊集成到基于GPS和GIS的土地開發(fā)整理輔助現(xiàn)場調(diào)查系統(tǒng)中，可在野外準確、快捷地對農(nóng)田平整精度進行量化評價[30]。農(nóng)地整理不僅要重視農(nóng)業(yè)基礎設施建設，更要注重農(nóng)田生態(tài)基礎設施建設，構建以水體安全為核心的生態(tài)基礎設施，是實現(xiàn)農(nóng)田景觀安全格局的主要途徑[31]。有學者在土地利用規(guī)劃的基礎上劃定農(nóng)業(yè)功能分區(qū)，充分考慮城市生態(tài)環(huán)境和景觀美化等要求，研究不同分區(qū)的農(nóng)用地整理模式[32]。

1.3 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤研究

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是未來土地制度改革創(chuàng)新的重要目標之一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場的政策選擇應是平等保護、同等待遇、平等開放、城鄉(xiāng)一體[33]。國家實行城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤制度，即在增加城鎮(zhèn)用地的同時，縮并減少相應的農(nóng)村居民點用地；在新增城鎮(zhèn)用地占用一定數(shù)量耕地的同時，將騰退的村莊建設用地復墾為耕地或其他農(nóng)用地。“掛鉤”不僅為了指標，重點應減少農(nóng)村建設用地，優(yōu)化土地利用結構，推進節(jié)約集約用地，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，應明確實施主體和土地產(chǎn)權，建立農(nóng)村居民點整理資金保障體系，充分調(diào)查認證，加強監(jiān)管，切實保障農(nóng)民利益[34]。開展掛鉤政策試點工作時，既要關注區(qū)域內(nèi)耕地數(shù)量的平衡，也要關注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況的維持，在當前新農(nóng)村建設中應結合社會經(jīng)濟發(fā)展情況，根據(jù)不同農(nóng)村居民點的現(xiàn)實情況和不同功能定位，有針對性地進行重點保障或發(fā)展其生態(tài)服務功能類型[35]。

1.4 金融危機背景下“保增長、保紅線”對策研究

美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機對中國經(jīng)濟造成了重大影響，國土資源市場發(fā)生重大變化，國土資源管理工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2009年3月31日，國土資源部召開“保增長、保紅線”動員部署電視電話會議，拉開了全國“雙保行動”的帷幕，各界學者也對“保增長、保紅線”對策展開了廣泛研究。

1.4.1 加大耕地保護的監(jiān)管力度 “雙?！毙袆又卦跒閿U內(nèi)需、保增長保駕護航，應加強監(jiān)管、密切跟蹤、及時調(diào)整、大力宣傳，保證與之相關的土地政策“不走偏、不折騰”[36]。針對擴大內(nèi)需的4萬億投資建設項目供地政策，必須堅持市場配置土地資源，依法確定市場配置方式，適時啟用用地預審制度，調(diào)整招拍掛出讓競價方式，科學調(diào)控土地市場[37]。雖然中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度，但耕地資源迅速減少態(tài)勢并沒能得到有效遏制，應明確土地督察的歷史使命，提出并測算約束其行為的理性耕地保護目標，各省、市合理分配耕地紅線指標[38]。建立嚴格、規(guī)范、細致、有效的耕地占補平衡考核指標體系是耕地保護工作的重要保障，可嘗試采用由基礎控制指標和綜合評價指標組成的二級耕地占補平衡考核指標體系[39]。針對基本農(nóng)田保護，應協(xié)調(diào)相關法律與政策、合理確定保護面積、強化整理與建設[40]，有學者指出從生態(tài)保障角度考慮應將基本農(nóng)田劃入禁止開發(fā)區(qū)域[41]。

1.4.2 建立耕地保護經(jīng)濟補償機制 當前中國耕地保護政策缺乏有效的經(jīng)濟補償機制，直接影響耕地尤其是基本農(nóng)田的保護效果[40]，應建立農(nóng)戶補償機制和區(qū)域平衡機制，以平衡相關經(jīng)濟主體間的利益關系，形成完備的約束激勵機制，增強保護耕地的微觀動力[42]?？蓢L試實行耕地保護費制度，建立耕地保護基金、意外風險處理制度，提高征地青苗補償標準[43]，也可基于生態(tài)系統(tǒng)服務理論和外部性理論，對耕地利用效益體系進行重構，為構建耕地保護的經(jīng)濟補償機制提供理論基礎[44]。

1.5 土地規(guī)劃相關研究

1.5.1 土地規(guī)劃技術創(chuàng)新 現(xiàn)階段土地規(guī)劃既承擔著綜合平衡各業(yè)用地需求的責任，又承擔著參與宏觀調(diào)控的任務，未來將向“地位強化、體系科學化、編制方法現(xiàn)代化、編制實施過程公開化、規(guī)劃管理法制化”方向發(fā)展[45]。應加強評價方法和指標體系研究，實現(xiàn)理論與實踐的相結合[46]，規(guī)劃方案制定應整合各方利益、實行參與式規(guī)劃，做好規(guī)劃修編過程中的上下結合，確保規(guī)劃修編工作進展更加順利、科學合理[47]；應引入公眾參與理念，提升決策的科學性與公共性，并增強規(guī)劃的社會可接受性及可操作性[48]；應建立土地利用總體規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，及時反饋規(guī)劃實施情況及規(guī)劃布局與現(xiàn)實差距，促進實現(xiàn)“動態(tài)規(guī)劃”[49]。大都市郊區(qū)的土地利用規(guī)劃除滿足各業(yè)用地需求外，還應滿足人們尤其是都市居民對景觀效應的要求，必須協(xié)調(diào)都市和郊區(qū)、景觀和發(fā)展之間的土地利用與保護關系[50]?；凇胺匆?guī)劃”思想的土地利用規(guī)劃方法，將生態(tài)基礎設施與土地利用規(guī)劃相結合來發(fā)揮土地資源綜合效益，是落實科學發(fā)展觀和促進土地可持續(xù)利用的有效途徑[51-52]。

1.5.2 鄉(xiāng)村地域空間規(guī)劃 鄉(xiāng)村地域規(guī)劃缺失是農(nóng)村諸多土地利用問題產(chǎn)生的根源。農(nóng)村建房目前存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、用地凌亂、用地報批率不高、違法占地嚴重、布局不合理、集約利用程度低、空心村現(xiàn)象嚴重等問題[53]，編制鄉(xiāng)村土地規(guī)劃已刻不容緩。村級土地利用規(guī)劃編制是對中國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃體系的延伸和完善，有利于村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理和土地利用管理相結合，有利于各類規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和融合[54]。

1.5.3 基于災害防御的土地規(guī)劃 當前中國土地規(guī)劃在應對災害時暴露出諸多問題，如缺少對災害的深度評估，重要基礎設施規(guī)劃缺乏配套的維護設施用地，人口密集城鎮(zhèn)缺少避難場所用地，居民點分散零星、通行難度大，應修改規(guī)劃編制規(guī)程，增加特殊地區(qū)的安全性評估，有計劃地搬遷零星農(nóng)村居民點集中建設中小城市，增加災害風險評估與減災預案，增加與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)，增加減災防災教育等應對措施[55]。汶川地震災后恢復重建土地利用規(guī)劃在這方面取得了突破性進展，體現(xiàn)了以人為本、應急性、科學性、超前性、協(xié)調(diào)性等特點，突出了前期調(diào)查分析和土地利用安全性評價，建立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)銜接的規(guī)劃體系，適時展開評估和修訂，并重視市場機制和社會力量作用的發(fā)揮[56]。

1.6 土地調(diào)查和管理中的新技術、新方法不斷涌現(xiàn)

1.6.1 土地調(diào)查中新技術的應用 第二次全國土地調(diào)查是國務院部署的重大國情國力調(diào)查，是加強土地管理和調(diào)控的重要基礎工作，自開展以來，全國各級國土資源管理部門及廣大學者積極探索，嘗試借助遙感、信息技術等高科技手段確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實、可靠，按時保質(zhì)、保量完成調(diào)查任務。土地調(diào)查技術開發(fā)通過走多項技術整合、系統(tǒng)集成創(chuàng)新的道路，將GPS技術、移動GIS技術進行集成，開發(fā)出土地整理輔助現(xiàn)場調(diào)查系統(tǒng)，大大提高現(xiàn)場調(diào)查工作的質(zhì)量和效率[57]?；赥M與ASAR數(shù)據(jù)的礦區(qū)塌陷地信息提取技術，能夠為塌陷地土地調(diào)查研究提供技術支持[58]。基于K-均值聚類方法對CBERS02衛(wèi)星圖像進行分類處理，并基于此開發(fā)出國土資源衛(wèi)星監(jiān)測系統(tǒng)，有助于實現(xiàn)國土資源管理的信息化、科學化[59]。也有學者提出，CBERS02衛(wèi)星達不到國外同類衛(wèi)星水平，建議和CCD數(shù)據(jù)融合以滿足中小尺度土地利用動態(tài)監(jiān)測精度要求[60]。

1.6.2 土地管理中的新技術探索 數(shù)據(jù)集成和共享成為土地資源管理工作新的趨勢。大量學者通過研究和探索，嘗試建立了不同尺度、不同領域的土地管理信息系統(tǒng)，包括采用數(shù)據(jù)庫技術并結合GIS軟件建立的城鎮(zhèn)地籍管理決策信息系統(tǒng)[61]，城鄉(xiāng)一體化的土地利用數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)[62]，市縣級土地開發(fā)整理管理信息系統(tǒng)[63]，省級土地管理基礎數(shù)據(jù)體系[64]和耕地保護監(jiān)管系統(tǒng)[65]，國土地政業(yè)務全過程管理系統(tǒng)[66]，基于互聯(lián)網(wǎng)的國土資源信息“申請—應答”式服務系統(tǒng)[67]等。這些管理信息系統(tǒng)的研發(fā)和應用大大提高了國土資源管理的效率，成為土地管理決策中重要的輔助工具。

1.7 房價與地價間關系探討

房價與地價關系之爭從土地市場化推行之初就已開始，討論一直隨著房價的升降而時冷時熱。2009年，國內(nèi)房地產(chǎn)市場在短暫調(diào)整后繼續(xù)升溫，城市房價和地價屢創(chuàng)新高，“地王”不斷刷新，致使房價與地價間的關系爭論再次升溫。學術界對于房價和地價的關系始終存在著不同的觀點。一些研究者認為，由于目前中國房地產(chǎn)業(yè)為壟斷型行業(yè)，作為成本的土地價格對房價是不起作用的，市場力量作用更大些；土地招拍掛出讓方式更說明了房地產(chǎn)市場決定地價，但仍有待改進以打破開發(fā)商壟斷[68]。有學者研究認為一年前的土地供應量對房價的影響力非常小，兩年前的土地供應量雖然影響房屋供應量，但卻不影響房價[69]。

1.8 稅收對土地市場及房地產(chǎn)市場的影響

不動產(chǎn)保有稅具有一定的資源配置效應，但中國現(xiàn)有不動產(chǎn)保有稅存在“重流輕?！眴栴}，僅有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等少數(shù)稅種，且呈逐年下降趨勢[70]。開征物業(yè)稅可以實現(xiàn)土地資源合理利用，調(diào)節(jié)居民財產(chǎn)性收入，避免出現(xiàn)兩極分化[71]。有學者指出房地產(chǎn)稅對房價有抑制作用，該影響有明顯的區(qū)域差異，但總體上調(diào)控能力不強，應改革現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收政策，開征物業(yè)稅[72]。

2 土地科學領域其他相關問題研究

2.1 《物權法》背景下對中國土地制度的解析與建議

2.1.1 關于農(nóng)村土地權益 由于土地，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權不明晰，主體缺失，是一種不完全物權，農(nóng)民的相關權益不能得到有效保障。學者對土地權利的研究主要集中在農(nóng)村土地的權益保障方面，包括農(nóng)村集體建設用地使用權和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，關注的焦點則集中于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。目前法律對土地承包經(jīng)營權的構建存在很多理論悖謬以及與現(xiàn)實沖突的地方，因此需要確權[73]。有學者認為應允許土地承包經(jīng)營權抵押，同時明確承包地被征收的“公共利益”需要，并細化征地補償標準，構建更為完善的土地承包經(jīng)營權物權化法律體系[74]。空心村和“一戶多宅”現(xiàn)象的形成，是由于宅基地退出機制不完善，分配給農(nóng)戶的宅基地不能有效收回，導致農(nóng)村宅基地浪費與城市住宅用地緊缺矛盾的產(chǎn)生[8]，因此，宅基地使用權的初始主體必須有明確確定，同時在當前社會經(jīng)濟背景下，有必要增加宅基地使用權的可讓與性[4]，建立農(nóng)村宅基地收回補償制度、宅基地有償使用制度和健全農(nóng)村住房保障制度，通過經(jīng)濟激勵使土地得到更有效的利用[75]。有學者指出，無論是承包地還是宅基地，目前中國農(nóng)村婦女的土地權益都未能得到有效的保護，其根源在于集體土地所有權主體制度的缺陷，針對集體土地所有權主體制度的不足進行股份合作社改造，是解決農(nóng)村婦女土地權益保護問題的重要途徑[76]。

2.1.2 關于城鎮(zhèn)土地權益 完善的土地權利登記制度是土地權利所有人權利得以保障的基礎，應建立中國不動產(chǎn)登記制度，由土地管理部門統(tǒng)一不動產(chǎn)登記，土地、房屋均采取強制登記，并通過相關機構及制度的完善完成土地確權工作，發(fā)放土地證書[77]。管道通過權通常涉及地下空間土地的使用，屬于地役權，是從屬于土地使用權的他物權，設立管道通過權對土地利用各方權利的平衡、管道維護以及生態(tài)環(huán)境保護有重要意義[78]。有學者對公共地役權提出立法建議，借鑒國外的地役權制度，對中國公共地役權的界定、設立原則、設立方式以及發(fā)生爭議后的解決途徑等做了有益探討[79]。

2.2 土地利用研究

2.2.1 土地利用戰(zhàn)略 土地利用戰(zhàn)略是對國家或地區(qū)土地利用進行全局性、長遠性和指導性的總體安排和部署。有學者構建了包括核心域、目標域、主體域和環(huán)境域的多層次土地利用戰(zhàn)略“環(huán)扇模型”，提出中國特色的土地利用戰(zhàn)略應由戰(zhàn)略要素、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略要點和戰(zhàn)略措施構成涵蓋宏觀戰(zhàn)略層、區(qū)域調(diào)控層和地區(qū)操作層的多層級系統(tǒng)，并提出中國土地利用“八大”戰(zhàn)略和不同戰(zhàn)略間的“二層二接一連通”的互動關系型式，豐富了土地科學理論[80]。有學者提出區(qū)域空間的多功能利用是應對土地資源短缺、實現(xiàn)區(qū)域合理分工的重要途徑，土地多功能利用是區(qū)域空間多功能利用的基礎，積極促進區(qū)域空間的多功能協(xié)調(diào)利用是中國在土地資源不足的情況下，應對經(jīng)濟全球化背景中日趨激烈的國際競爭、實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[81]。

2.2.2 土地節(jié)約集約利用 土地節(jié)約集約利用是建設資源節(jié)約型社會的必然要求，也是未來土地利用的方向，建設用地的挖潛是促進土地節(jié)約集約利用的重要手段，建設用地節(jié)約集約利用評價的技術體系包括區(qū)域用地狀況評價、城市用地狀況評價和城市用地潛力測算，區(qū)域、城市用地狀況評價都涉及定性分析和定量評價，定量評價以多因素綜合評價法為主，指標體系設置則因評價目的和對象不同而存在差異[82]。土地集約利用評價方法主要有基于權的最小平方法[83]、“驅(qū)動力—壓力—狀態(tài)—影響—響應”（DPSIR）模型和主成分分析法[84]、模糊積分評價法[85]等。從研究尺度上看，土地集約利用研究已開始向中、宏尺度轉(zhuǎn)變。

2.3 土地征用與農(nóng)民利益

隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，建設用地需求量持續(xù)增加，越來越多的農(nóng)業(yè)用地被征用。由征地引發(fā)的沖突占土地相關沖突的絕大部分，征地引發(fā)的問題已成為構建和諧社會的重要隱患。征地沖突的核心則是利益分配，征地增值收益如何分配、農(nóng)民的生存生活條件如何保障等問題引起學者的廣泛關注。

有學者從經(jīng)濟學角度分析土地征收中的公共利益，認為應盡快完善土地市場，使土地征收補償標準等于土地市場價值，從而保證利益分配的合理性[86]，農(nóng)民有權參與分配土地增值、分享城市化成果，分配比例應該在30%—50%[87]。目前征地過程中被征收土地的增值收益未給農(nóng)民合理分配，使農(nóng)民利益受到損害，征地過程中國家和地方政府、村集體和農(nóng)民在博弈中的力量失衡狀態(tài)是造成目前違法征地屢屢發(fā)生的原因，這種不公平現(xiàn)象不利于規(guī)范土地市場，也不利于社會穩(wěn)定，應增加征地補償，減少違法征地，以避免沖突的發(fā)生[88-91]。

3 2010年土地科學領域研究展望

土地科學的發(fā)展主要受兩種力量的驅(qū)動。一是宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，表現(xiàn)為國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)生重大變化，國家相關政策出現(xiàn)重大調(diào)整和改革，由此對國土資源管理體制和科學技術提出新的要求，在此前提下，加強國土資源管理理論研究和科技創(chuàng)新的同時，客觀上也促進了土地科學學科的發(fā)展；二是相關學科的發(fā)展并滲透到土地科學學科，如地理學、經(jīng)濟學、RS和GIS等理論和技術創(chuàng)新與土地科學學科的交叉融合與相互借鑒，使得土地科學學科得到提升。當前，在國際金融危機仍未消除和哥本哈根世界氣候大會后的國際經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境下，中國堅持科學發(fā)展觀、建設生態(tài)文明和保障民生等國家發(fā)展戰(zhàn)略，對土地科學理論和科技創(chuàng)新提出了新的要求和目標，從而也會推動國內(nèi)土地科學理論的研究和科技的創(chuàng)新。基于此認識，綜合分析當前國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢與需求，結合土地科學學科對國家政策的敏感性，我們認為2010年國內(nèi)土地科學研究的方向和《中國土地科學》關注的問題將集中于以下若干方面。

3.1 土地參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有效方式

我們判斷，2010年將是中國經(jīng)濟社會發(fā)展較2009年更為復雜和困難的一年，國家宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控的任務將會更加繁重，同時經(jīng)濟社會的發(fā)展對宏觀政策調(diào)控的針對性和有效性的要求也比以往更高。土地參與宏觀調(diào)控以來，對于國家宏觀經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，作為一種創(chuàng)新的調(diào)控工具和手段，其巨大的效用還沒有充分發(fā)揮出來。政府和研究人員越來越加迫切地認識到，急需提高土地參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。因此，2010年土地科學研究將會較多集中于如何提高土地參與宏觀調(diào)控的有效方式上，主要包括土地參與宏觀調(diào)控的具體方法、時機判斷、著力角度、力度把握、政策時滯控制、與金融等其他調(diào)控手段的匹配和效果評估等環(huán)節(jié)。

3.2 土地政策支持經(jīng)濟結構調(diào)整

在哥本哈根世界氣候大會上，中國政府承諾到2020年碳排放量將比2005年下降40%—45%，意味著以出口型為主的經(jīng)濟增長方式將會面臨極大挑戰(zhàn)。這一減排量對于中國國民經(jīng)濟的影響將是巨大和深遠的，一方面會極大地改善中國的經(jīng)濟增長方式，另一方面也會加大對出口型企業(yè)的壓力，甚至會引起大量高碳出口型企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)型和破產(chǎn)重組，加快經(jīng)濟增長結構的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，同時也會對正在進行中的城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移以及就業(yè)形勢產(chǎn)生影響。因此，2010年將是經(jīng)濟結構加速調(diào)整的開始，這對土地管理既是一次機遇，也是一次挑戰(zhàn)，土地政策如何在這一調(diào)整前未雨綢繆，抓住機遇，積極、妥善地研究對策并制定預案，實現(xiàn)土地利用方式向集約節(jié)約的全面轉(zhuǎn)變，從而化“?！睘椤皺C”，將是土地科學研究的一個重要方向。

3.3 主體功能區(qū)規(guī)劃與土地政策選擇

全國主體功能區(qū)規(guī)劃將被列入國家“十二五”規(guī)劃的總體框架內(nèi)，是中國目前最高層次的區(qū)劃，在主體功能區(qū)規(guī)劃背景下研究土地利用、土地用途分區(qū)及管制政策，將有利于差別化土地政策的落實與實施，有利于促進主體功能區(qū)規(guī)劃形成的土地政策與中國當前的土地管理政策相銜接，具有很大的現(xiàn)實需求。同時，關于主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接也是廣泛關注的問題。

3.4 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

當今中國的發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)村的發(fā)展，而農(nóng)村的發(fā)展在很大程度上又取決于土地問題。農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個瓶頸，已經(jīng)接近了制度創(chuàng)新的臨界點，我們認為農(nóng)村土地制度創(chuàng)新將會在2010年成為土地科學重要的研究焦點，并有可能在2010年或稍后的一兩年出現(xiàn)重大的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究的熱點主要包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民土地權益保護和“小產(chǎn)權房”治理等。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展首先需要構建城鄉(xiāng)一體化的土地利用格局。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場有助于城鄉(xiāng)資本、技術、信息、土地要素的合理配置，并可為城市發(fā)展提供空間，為農(nóng)村發(fā)展提供資金[92]。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地市場構建、土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新、農(nóng)村社會保障制度改進、農(nóng)民利益保護等相關問題也將引起廣泛關注。

土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎，土地權益是農(nóng)民根本利益的集中體現(xiàn)，農(nóng)民土地權益保護在很大程度上決定著中國全面建設小康社會目標的實現(xiàn)，并且深刻影響著中國的城市化和現(xiàn)代化進程。進一步完善農(nóng)村土地制度，完善征地補償機制，建立起保障農(nóng)民權益的長效機制，具有重要的現(xiàn)實意義和研究價值。

“小產(chǎn)權房”是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權二元結構管理體制下，各方利益博弈所導致的結果，不僅威脅耕地保護和糧食安全目標的實現(xiàn)，也向目前的法律法規(guī)提出了挑戰(zhàn)。目前，針對“小產(chǎn)權房”合理性的探討和治理措施還未取得一致意見，因此對“小產(chǎn)權房”的治理對策和修法建議，將成為土地科學領域備受關注的熱點問題之一。

3.5 地價與土地市場管理

地價作為土地市場各因素綜合作用的結果，在土地市場建設中發(fā)揮著重要作用。隨著中國土地市場建設的不斷完善，地價及地價管理的作用和任務也在不斷加強，開展城市地價動態(tài)調(diào)查監(jiān)測與分析、深入剖析地價房價關系等將有助于迅速把握市場動態(tài)、制定有效的市場調(diào)控政策。因而，有關地價的快速獲取和分析、預警將是政府和公眾共同關注的方面，相應地研究也將主要圍繞快速、客觀地發(fā)布地價和分析預警上。

而有關房價與地價決定關系的爭論已不重要。伴隨2009年國內(nèi)城市房價和地價屢創(chuàng)新高，“地王”頻頻刷新，“面粉”貴過“面包”的現(xiàn)象再現(xiàn)，使得有關房價與地價決定關系的爭論已逐漸演化為房地產(chǎn)市場是否出現(xiàn)泡沫和泡沫何時破裂的討論。我們認為，隨著迪拜房地產(chǎn)市場泡沫的破裂，2010年人們對房價和地價是否高企的關注將會更多地轉(zhuǎn)化為對如何穩(wěn)定房價和地價的關注。同時，人們對房地產(chǎn)開發(fā)“暴利”的流向和調(diào)節(jié)的研究將成為主要的研究方向。

3.6 第二次全國土地調(diào)查成果技術創(chuàng)新

我們認為，土地科學學科的突破性發(fā)展將主要依賴于土地工程技術方法的創(chuàng)新和突破。因此，我們對歷時多年的第二次全國土地調(diào)查成果和技術創(chuàng)新寄予很高的期望。2010年第二次全國土地調(diào)查將全面結束，其成果不僅備受關注，而且技術創(chuàng)新也備受期待。隨著成果的公布，我們認為將會有大量的技術創(chuàng)新經(jīng)過逐步地總結而持續(xù)出現(xiàn)，并推動中國土地科學學科的發(fā)展。

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