中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛：系統(tǒng)分析與文化對(duì)策

胡 勇，陳利根

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所，貴州 貴陽(yáng) 550006）

1 中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛的系統(tǒng)分析

1.1 土地權(quán)屬糾紛的定義解讀

關(guān)于土地權(quán)屬糾紛的概念，學(xué)術(shù)界有不同觀點(diǎn)。狹義上，土地權(quán)屬糾紛是指因土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的歸屬而發(fā)生的爭(zhēng)議，土地權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生在個(gè)人之間、個(gè)人與法人之間、其他經(jīng)濟(jì)組織之間，以及法人、其他經(jīng)濟(jì)組織之間［1-2］。廣義上，土地權(quán)屬糾紛中無(wú)論是權(quán)屬爭(zhēng)議還是侵權(quán)行為（包括非法侵占），都是對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，包括農(nóng)地、山地、草原、水域等因所有權(quán)或使用權(quán)受到侵害而引起的爭(zhēng)議［3］。還有學(xué)者認(rèn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛應(yīng)分別屬于行政處理和司法處理兩個(gè)范疇。本研究認(rèn)為爭(zhēng)議和糾紛是范疇相同而形式稍有區(qū)別的統(tǒng)一概念，土地權(quán)屬糾紛是土地糾紛的一種，是在既定的土地法律制度框架內(nèi)，各當(dāng)事方就土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地侵權(quán)及派生權(quán)利主張存在對(duì)立沖突或爭(zhēng)議的狀況。要深入認(rèn)識(shí)和化解土地權(quán)屬糾紛，需要從土地資源的系統(tǒng)運(yùn)行與土地利用的系統(tǒng)性著手尋求解答。

1.2 土地資源的系統(tǒng)運(yùn)行與土地利用的系統(tǒng)性

土地系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)的開放系統(tǒng)，通過(guò)內(nèi)部之間及與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量交換以及生物之間的自然信息傳遞，表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的演替［4］。土地資源系統(tǒng)是地球生命體系得以穩(wěn)定存在和延續(xù)的物質(zhì)能量信息的復(fù)合體系，這種系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)可以追溯到遠(yuǎn)古時(shí)代。古代印度人認(rèn)為宇宙源于5種物質(zhì)元素，即地、水、火、風(fēng)、空，其中“地”絕非單指有限面積的土地，而是從哲理高度歸納出來(lái)的負(fù)載各種物質(zhì)能量信息的復(fù)合系統(tǒng)。古希臘米利都學(xué)派認(rèn)為世界上一切存在物的產(chǎn)生是氣的稀散化和凝聚化而來(lái)，氣的稀散成為火，氣的凝聚依次成為風(fēng)、云、水、土和石頭。古代中國(guó)的五行觀，將世界分為“水、金、火、木、土”。古希臘、古代中國(guó)對(duì)“土”的基本定義也彰顯出各種物質(zhì)能量信息的復(fù)合系統(tǒng)性。

認(rèn)識(shí)到土地資源的系統(tǒng)運(yùn)行后，再分析土地利用的系統(tǒng)性。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，土地利用的實(shí)質(zhì)是人地關(guān)系地域系統(tǒng)中由資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等環(huán)境要素相互作用、相互影響而形成的土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及其持續(xù)運(yùn)動(dòng)過(guò)程［5］。土地利用系統(tǒng)是一切土地利用活動(dòng)的載體，任何土地利用活動(dòng)，無(wú)不在一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中進(jìn)行［6］。總之，土地具有自然生產(chǎn)力，其內(nèi)部的生物與物質(zhì)環(huán)境之間通過(guò)物質(zhì)能量信息流動(dòng)而形成具有一定結(jié)構(gòu)、功能和自組織調(diào)節(jié)機(jī)制的土地利用系統(tǒng)。

1.3 土地權(quán)屬的規(guī)定與土地系統(tǒng)之間的偏離

由于土地資源的有限性和稀缺性，人類往往將土地資源的持續(xù)利用作為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，從而促使土地復(fù)合系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)合理、功能最佳、運(yùn)行正常，保證充分合理地利用有限的土地資源，提高其利用率和生產(chǎn)率，以保證土地在生態(tài)經(jīng)濟(jì)上的高效益，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的持續(xù)利用［7］。這樣，土地權(quán)屬規(guī)定與人工控制的土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和土地生態(tài)系統(tǒng)耦合形成了土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的偏離。一塊特定的土地既可以利用它所形成的空間，也可以利用它所包含的水資源、礦物質(zhì)、以及輻射到其表面的陽(yáng)光從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，還可以根據(jù)地下礦產(chǎn)儲(chǔ)備作為礦產(chǎn)使用。而這樣多重使用，有時(shí)可以相互兼容，有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。現(xiàn)實(shí)中，法律法規(guī)常常只能就土地多重使用的某一方面作出規(guī)定，而且其規(guī)定過(guò)程又將會(huì)滯后于土地物質(zhì)能量信息流動(dòng)與配置。這樣即使土地使用方式表面上可以相互兼容，其內(nèi)部還存在諸多矛盾和沖突。

1.4 中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛的系統(tǒng)成因

在相對(duì)封閉、自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，由于人口流動(dòng)的頻率低、范圍窄，職業(yè)分工相對(duì)單一，土地系統(tǒng)的多重使用價(jià)值隱而不現(xiàn)。正因?yàn)檫@樣的農(nóng)耕社會(huì)在中國(guó)歷史長(zhǎng)期延續(xù)，相關(guān)法律對(duì)土地權(quán)屬的界定也相對(duì)單一，操作起來(lái)比較容易。到了中國(guó)的轉(zhuǎn)型期，這種傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生了急劇變化。隨著傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的解體，人們的職業(yè)分化也日趨復(fù)雜，但不管是何種職業(yè)，都會(huì)直接或間接的涉及到土地系統(tǒng)的利用。比如，出租司機(jī)的職業(yè)，表面看只需要出租車和營(yíng)業(yè)執(zhí)照就可正常從業(yè)。但是仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，汽車行駛的道路會(huì)和土地系統(tǒng)發(fā)生關(guān)系，停車場(chǎng)亦然；不同地區(qū)旅客的輸送，出租車消耗的汽油，建造出租車的鋼鐵，都與土地系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，間接或直接牽涉到土地資源的多重利用方式和使用性質(zhì)。因此，職業(yè)分工越細(xì)，土地資源使用方式涉及范圍越廣，諸多原本隱性的使用方式也就越顯性化。既然土地系統(tǒng)是一個(gè)處于變動(dòng)狀況中的復(fù)雜系統(tǒng)，因而對(duì)任何一塊不同大小的土地單元來(lái)說(shuō)，都不能與周邊的土地徹底隔離，也就是土地資源本身具有不可分割性。以法律形式規(guī)定土地權(quán)屬往往將土地系統(tǒng)加以分割，而土地資源作為系統(tǒng)存在，本身是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，這樣就形成一對(duì)矛盾。只不過(guò)隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是在轉(zhuǎn)型期中國(guó)，這對(duì)矛盾表現(xiàn)形式、內(nèi)容和規(guī)模不斷變化，且與土地管理系統(tǒng)也需要進(jìn)一步銜接，表現(xiàn)之一即土地權(quán)屬糾紛案件審結(jié)后風(fēng)波又起、案中有案。

1.5 中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛的特點(diǎn)

目前中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛的案件表現(xiàn)為受理案件不斷增多、積案數(shù)量日漸增加、涉案范圍不斷擴(kuò)大，審結(jié)案件往往余波無(wú)法平息，影響社會(huì)的和諧發(fā)展。中國(guó)的國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)都是在建國(guó)初期對(duì)全社會(huì)的土地所有關(guān)系進(jìn)行的根本性變革過(guò)程中形成的，并隨后來(lái)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)進(jìn)程不斷發(fā)展［8］。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是轉(zhuǎn)型期中國(guó)，以法律形式規(guī)定土地權(quán)屬?gòu)亩鴮⑼恋叵到y(tǒng)加以分割的矛盾十分明顯，在征地等土地收益分配中尤為顯著。農(nóng)村土地糾紛最為主要的原因是土地經(jīng)濟(jì)利益的不同訴求與矛盾，只要有利益上的差異存在，就會(huì)有沖突的發(fā)生［9］。不同用途的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，政府與農(nóng)民集體間的增值收益分配相差懸殊，其做法表面看起來(lái)合理，實(shí)質(zhì)上卻損害了農(nóng)民集體的利益，侵犯了集體土地所有權(quán)［10］。由于政府壟斷、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”以及市場(chǎng)失靈的存在，扭曲了土地收益分配格局，使土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重［11］。征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，導(dǎo)致政府可取得的土地增值收益空間過(guò)大，并且土地增值收益主要集中在縣、市級(jí)政府，絕大部分用于城市建設(shè)和城市土地開發(fā)［12］。上述研究表明一個(gè)深層次問(wèn)題，只要土地權(quán)屬的規(guī)定與土地系統(tǒng)之間存在偏離，土地經(jīng)濟(jì)利益的不同訴求與矛盾也將存在，加上與土地管理系統(tǒng)的一定偏差，轉(zhuǎn)型期中國(guó)土地權(quán)屬糾紛就將存在。因此對(duì)其進(jìn)行深入探討，提出相應(yīng)的文化策略，并完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，對(duì)化解糾紛十分必要。

2 中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地權(quán)屬糾紛化解的文化對(duì)策

2.1 維護(hù)好民族文化的穩(wěn)態(tài)延續(xù)

中國(guó)部分民族及民族的不同支系在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)中往往靠習(xí)慣風(fēng)俗約定土地資源的使用方式和性質(zhì)，且在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)很少發(fā)生變化，但在轉(zhuǎn)型期的改革開放區(qū)則不同，按照各民族一律平等的原則，在改革開放社會(huì)大背景下，各民族勢(shì)必融入這樣的環(huán)境中去進(jìn)行職業(yè)分化。隨著職業(yè)選擇的多樣化與變化選擇的多元化，同樣會(huì)把土地使用方式的多樣化推廣到不同民族地區(qū)，從而導(dǎo)致全國(guó)性的土地使用方式多元化趨勢(shì)由隱性逐步過(guò)渡到顯性，在全局上激化了土地權(quán)屬糾紛。筆者認(rèn)為，在思考的土地資源利用與維護(hù)對(duì)策上需要從民族文化的視角考慮，維護(hù)好民族文化的穩(wěn)態(tài)延續(xù)。文化在處理世界資源上有三方面效用，即文化可以促成資源的更新與資源的重新估價(jià)，文化可以引導(dǎo)資源向深層次發(fā)展，提高資源的利用效率，文化之間的交互制約關(guān)系可以形成資源利用的總體性平衡，避免資源的單項(xiàng)傾斜［13］。在思考土地權(quán)屬糾紛的化解時(shí)，對(duì)不同民族文化在土地利用與維護(hù)的差異性上加以充分關(guān)注，從而讓相應(yīng)對(duì)策有相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，也使得其實(shí)施有民族文化土壤。

2.2 借鑒民族化解土地權(quán)屬糾紛經(jīng)驗(yàn)與智慧

長(zhǎng)期以來(lái)，部分民族在處理土地權(quán)屬糾紛時(shí)已逐步考慮到其系統(tǒng)性，并充分運(yùn)用多種社會(huì)調(diào)解機(jī)制加以化解，這些方法具有重要的參考價(jià)值。中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，部分民族的習(xí)慣規(guī)則、行為慣例、社會(huì)支持與倫理道德觀念以及社會(huì)行為模式在大一統(tǒng)的環(huán)境中延續(xù)傳承，應(yīng)對(duì)土地權(quán)屬糾紛需要借鑒部分民族化解土地權(quán)屬糾紛的經(jīng)驗(yàn)與智慧。黔東南的苗族對(duì)土地有嚴(yán)格的管理，他們通過(guò)“榔議”、“埋巖”等傳統(tǒng)方式明確劃定各村寨的土地界線，較少發(fā)生土地爭(zhēng)執(zhí)事件。在歷史上，湘黔桂三省毗鄰地帶采用林糧兼營(yíng)，其對(duì)水土資源的連片規(guī)劃利用源于宗族村社結(jié)構(gòu)，并以“合款”和“榔議”的方式明確和協(xié)調(diào)各宗族村社的水土資源利用權(quán)責(zé) 有研究者還對(duì)黔東南村寨的“村規(guī)民約”進(jìn)行了研究，這些村規(guī)民約規(guī)定了田邊地角、田土與林地、田土與水溝、田土與道路等的劃界標(biāo)準(zhǔn)，考證了苗族地區(qū)過(guò)去和現(xiàn)在都有一套解決“田邊地角”土地糾紛的途徑和辦法［15］。苗族習(xí)慣法規(guī)定：如果某人有一丘田（即一塊田）在別家族的山上，則此田上邊3丈，左、右、下三面各1丈5尺都是田主的，地界內(nèi)草木歸田主所有，如果同時(shí)有兩丘田，又分屬不同的兩家所有，則兩塊田地相鄰處之空地也按此規(guī)矩。若中間空地距離不夠（加起來(lái)上下不夠4丈5尺，左右下夠3丈時(shí)），在上下相鄰的兩塊田的情況下，則以下面田向上占3分之2，上面田向下占3分之1（比如若是兩塊田中間為3尺寬的田坎，則下面這塊占2尺，上面這塊只占1尺）標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分；若是左右相鄰的兩塊田，則各占一半［16］。這對(duì)從源頭上化解當(dāng)?shù)氐耐恋貦?quán)屬糾紛起了重要作用。這些具體的例證強(qiáng)調(diào)了文化因素，長(zhǎng)期積累下的經(jīng)驗(yàn)與智慧在化解土地糾紛中發(fā)揮了重要作用，值得借鑒。

2.3 挖掘并發(fā)揚(yáng)民族文化擁有的土地資源利用與維護(hù)的知識(shí)技能

法律規(guī)定往往很難周全地考慮到土地資源的系統(tǒng)性屬性與權(quán)屬界定上的不明確性的兼容性。中國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族文化中蘊(yùn)含著諸多土地資源利用與維護(hù)的知識(shí)技能，值得挖掘并發(fā)揚(yáng)。布依族的土地資源管理強(qiáng)調(diào)稻田只在本宗族內(nèi)部調(diào)整，丘陵山地采用誰(shuí)利用誰(shuí)占有的方式，林地或林木流轉(zhuǎn)原則上在本家族內(nèi)部流通，維持特定土地單元利用方式的高度穩(wěn)定性。湘黔桂毗鄰地帶采用林糧兼營(yíng)模式，在當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的林糧兼營(yíng)作業(yè)中，固定農(nóng)田、輪歇旱地、游耕地、穩(wěn)定林區(qū)、零星牧場(chǎng)同時(shí)并存，對(duì)水土資源的利用也保持著較為靈活的互換性［17］。貴州、云南喀斯特山區(qū)石漠化后難以治理，當(dāng)?shù)馗髯寰用裨谑来?jīng)驗(yàn)中針對(duì)演變后的土地系統(tǒng)的實(shí)際及景觀上的差異現(xiàn)象，形成了一整套通過(guò)青苔、藤蔓、喬木等物種優(yōu)化配置促使人類活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)相互耦合，從而發(fā)展出成套的土地利用本土知識(shí)，合理利用有限的土地資源，化解土地權(quán)屬糾紛。民族文化中蘊(yùn)含著諸多土地資源配套管理的方法及其資源利用模式的知識(shí)，其互為依存，需要充分挖掘并發(fā)揚(yáng)其價(jià)值。

3 中國(guó)轉(zhuǎn)型期土地糾紛化解的文化對(duì)策建議

土地權(quán)屬糾紛是轉(zhuǎn)型期隱性化的人地耦合與偏離之間的矛盾被激化而顯性化的表現(xiàn)。伴隨城市化的加速推進(jìn)，土地使用制度改革正在不同程度地推進(jìn)，各種土地沖突問(wèn)題也逐漸暴露［17］，因此需要多方面對(duì)策。當(dāng)然，化解中國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的土地糾紛，依靠傳統(tǒng)民族文化有其局限性，筆者這里強(qiáng)調(diào)化解各類土地權(quán)屬糾紛的文化對(duì)策，應(yīng)吸納其精華部分，同時(shí)與經(jīng)濟(jì)、管理、法律手段相結(jié)合，從而達(dá)到對(duì)土地資源進(jìn)行有效維護(hù)和高效利用的目的。具體建議如下：一是注意到土地權(quán)屬規(guī)定的復(fù)雜性和調(diào)處的堅(jiān)決性，應(yīng)對(duì)土地權(quán)屬糾紛盡可能地域化和小型化，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用調(diào)和手段；二是注意到土地權(quán)屬糾紛的多層次性與復(fù)合性，倡導(dǎo)在司法之外借助于倫理道德修養(yǎng)的提高，力求通過(guò)當(dāng)事人雙方互相諒解、忍讓從而化解；三是主張?jiān)诜晌幕瘍r(jià)值與精神指引下確保權(quán)屬界定的準(zhǔn)確，同時(shí)合理運(yùn)用部分民族的習(xí)慣法文化，以便在化解糾紛時(shí)能獲得更具體支持；四是在司法實(shí)踐中考慮到土地系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和相關(guān)權(quán)益的多層次性與復(fù)合性，主張借鑒各民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)調(diào)解方式進(jìn)行庭外調(diào)處。

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