基于建設(shè)適宜性分區(qū)的農(nóng)村宅基地整理模式選擇——以常熟市為例

金志豐，陸效平，陳江龍，嚴(yán)長清，朱華燕

（1.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇 南京 210024；2.中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京 210008）

1 引言

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市國有土地已無法滿足城市建設(shè)擴(kuò)張對土地的需求，因而，大量城市周邊的農(nóng)村集體土地被地方政府通過征收轉(zhuǎn)為國有土地［1-2］。國務(wù)院提出120×104km2的耕地保護(hù)紅線，從源頭控制了新增建設(shè)占用耕地的數(shù)量，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的用地?cái)U(kuò)張空間十分有限，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺為表征的土地供需矛盾越來越成為城市化和工業(yè)化的瓶頸［3］，如何解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地供求之間的突出矛盾成為一個(gè)重大的課題。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)的空心村和爛心村現(xiàn)象導(dǎo)致大量的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，土地節(jié)約集約利用潛力巨大［4-6］。國土資源部出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等政策，試圖為盤活存量集體建設(shè)用地、解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾提供一條切實(shí)有效的途徑。上海以及江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)工作，節(jié)約用地50％以上［6-7］，取得較好的效果。掛鉤政策實(shí)施的重點(diǎn)是農(nóng)村建設(shè)用地整理，這種方式為城市開發(fā)提供發(fā)展空間，是解決城市土地需求和資源約束間矛盾的有效途徑［8-10］。

本文研究的農(nóng)村宅基地整理，主要是基于增減掛鉤理念下的建設(shè)用地城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地區(qū)，退出一部分不適宜建設(shè)的農(nóng)村宅基地，將其復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，其指標(biāo)置換到中心村和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，使得農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村或城鎮(zhèn)集聚，擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模的同時(shí)，不增加建設(shè)用地總量，從而有效保護(hù)耕地。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村宅基地整理模式的研究，有學(xué)者提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)的整理模式，并對實(shí)施主體、特征、安置地點(diǎn)、補(bǔ)償方式、整理后土地處理方式進(jìn)行了分析［11］；有學(xué)者總結(jié)出撤村并居式、遷村并點(diǎn)式、整體搬遷式和拆舊建新式等土地整理模式［12］；有學(xué)者從實(shí)施主體角度探討了政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、農(nóng)村集體自主型等模式［13］。研究重點(diǎn)多集中在制度和理論上，而根據(jù)不同區(qū)位條件選擇適宜的農(nóng)村宅基地整理模式的研究較少。本文引入適宜性分區(qū)的思路［14-15］，結(jié)合常熟市實(shí)際，探討不同地域的農(nóng)村宅基地整理模式選擇研究。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本文主要從地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α⒏鬟m宜度等進(jìn)行建設(shè)適宜性分區(qū)。建設(shè)適宜性越低，耕地保護(hù)適宜性相對越高，則適宜通過整理農(nóng)村宅基地，增加耕地面積；建設(shè)開發(fā)適宜性中等的地區(qū)，通過選擇一定區(qū)域建設(shè)中心村的方法，減少農(nóng)村宅基地面積，適當(dāng)擴(kuò)大耕地面積，緩解整個(gè)區(qū)域耕地保護(hù)的壓力；建設(shè)開發(fā)適宜性越高，耕地保護(hù)的適宜性也相對越低，可以適當(dāng)整合周邊地區(qū)的農(nóng)村宅基地，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，最終達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求滿足與耕地保護(hù)的協(xié)調(diào)（圖1）。

選擇建設(shè)適宜性分區(qū)的方法和指標(biāo)體系［15-16］，將研究區(qū)域劃分成1級(jí)、2級(jí)、3級(jí)、4級(jí)和5級(jí)建設(shè)區(qū)，并在適宜性分區(qū)圖中疊合現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地，根據(jù)整理工作的實(shí)踐，結(jié)合城市規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，明確不同空間的農(nóng)村宅基地整理模式。整理模式主要有城鄉(xiāng)一體化整理模式、村內(nèi)合建模式和遷村并居模式三種。

圖1研究思路Fig.1 The logic of research

2.2 研究方法

評價(jià)單元選擇。選擇分區(qū)評價(jià)單元有自然邊界、行政邊界和格網(wǎng)等多種方法。自然邊界法雖然可以保證單元自然屬性的一致性，但劃分單元過于細(xì)碎導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果比較離散，且很難獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。行政邊界法劃分的單元與行政單位相符，分區(qū)概括相對容易，但同一行政單元內(nèi)不同的適宜開發(fā)類型往往難以劃分，無法引導(dǎo)同一行政單元內(nèi)的開發(fā)適宜性層次。格網(wǎng)劃分易割裂行政單元和部分自然屬性一致區(qū)域，但其具有劃分快捷、獲取資料便利、單元大小控制方便的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)能克服同一行政單元內(nèi)不同地區(qū)適宜性差異難以劃分的弱點(diǎn)。比較三種方法，為提高分區(qū)精度，選擇格網(wǎng)作為適宜性分區(qū)的基本評價(jià)單元，以計(jì)算較高精度的指標(biāo)指數(shù)。為了方便管理，將網(wǎng)格適宜指數(shù)匯總到村級(jí)單元，得到以村為單元的適宜性分區(qū)結(jié)果。

指標(biāo)選擇與權(quán)重確定。學(xué)者在研究地域開發(fā)適宜性分區(qū)中的選擇生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)易損性、資源供給條件、區(qū)位條件和開發(fā)效益等方面指標(biāo)［8-9］，綜合文獻(xiàn)并依據(jù)代表性、差異性、可獲性和綜合性原則，選擇具體指標(biāo)，根據(jù)專家打分法，確定權(quán)重。

數(shù)據(jù)處理。將獲取的地貌圖、生態(tài)分布圖、綜合交通規(guī)劃圖、土壤圖、土地利用現(xiàn)狀圖和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，建立空間數(shù)據(jù)庫。運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)對各面狀要素、線狀要素和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加、切分、鏈接等處理，得到各評價(jià)單元的指標(biāo)數(shù)值，將各指數(shù)進(jìn)行極值化處理（式1），得到指標(biāo)指數(shù)。

綜合分析方法。采用相關(guān)專家、部門技術(shù)人員打分、收斂分析法和特爾菲法綜合確定各指標(biāo)權(quán)重。通過指標(biāo)指數(shù)與權(quán)重的加權(quán)求和（式2），計(jì)算得到各個(gè)單元適宜性指數(shù)，并將網(wǎng)格單位切分到各個(gè)村，利用公式計(jì)算得到各村的適宜性指數(shù)（式3），經(jīng)聚類分析確定等級(jí)，確定建設(shè)適宜性分區(qū)方案。在分區(qū)方案的基礎(chǔ)上，疊加現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地圖，引導(dǎo)土地整理模式選擇。

式2中，Si表示第i單元的適宜性指數(shù)；Eij表示第i單元的第j指標(biāo)指數(shù)；Pj表示第j指標(biāo)的權(quán)重。

式3中，Qi表示i村的適宜指數(shù)；Si表示i網(wǎng)格單元的適宜性指數(shù)；Ai表示i村的面積；Bi表示某網(wǎng)格單元在i村內(nèi)部分的面積。

3 常熟宅基地整理模式選擇

常熟市處長江三角洲前緣地區(qū)，東距上海100km；南接昆山、蘇州；西接無錫、江陰；北瀕長江黃金水道。全市總面積1094km2（不含江面面積），下轄10個(gè)建制鎮(zhèn)。2008年地區(qū)生產(chǎn)總值為1150.03億元，總?cè)丝?06.5萬人，城市化水平56％左右，農(nóng)村居民點(diǎn)用地165.0km2，占建設(shè)用地總量的44.9％，按照城市化水平推算而得的農(nóng)村人口計(jì)，人均用地352m2，遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)的150m2，居民點(diǎn)整理、挖潛的潛力大。

3.1 評價(jià)單元與指標(biāo)

以600m×600m格網(wǎng)為基本單元，將常熟地區(qū)劃分為3465個(gè)評價(jià)單元，周邊格網(wǎng)的邊緣以行政界為準(zhǔn)。將適宜性指數(shù)綜合到各個(gè)行政村，共計(jì)283個(gè)評價(jià)單元。

根據(jù)實(shí)際選擇分區(qū)指標(biāo)，包括生態(tài)重要性、地貌類型、土壤質(zhì)量、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城市化水平、人口密度和交通通達(dá)性。并將其分成引導(dǎo)型和約束型兩類，其中生態(tài)重要性、地貌類型、土壤質(zhì)量為約束型指標(biāo)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城市化水平、人口規(guī)模和交通通達(dá)性為引導(dǎo)型指標(biāo)。確定各指標(biāo)權(quán)重，分別為：生態(tài)重要性0.1589、地貌類型0.1055、土壤質(zhì)量0.1717、人均地區(qū)生產(chǎn)總值0.1311、人口密度0.0952、城市化水平0.1035、離主要道路距離0.0801和交通通達(dá)性0.1600。

（1）生態(tài)重要性。反映區(qū)域在生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)、原生生境保護(hù)、特殊生境保護(hù)等方面服務(wù)功能強(qiáng)弱和重要性程度，利用重要濕地、飲用水源保護(hù)區(qū)、清水通道維護(hù)區(qū)和重要水面等（自然邊界）重要生態(tài)功能區(qū)的面積比重表示。

（2）地貌類型。本區(qū)地勢平坦，又處于沿江地區(qū)，地勢條件重要，因此，選擇是否為湖蕩區(qū)、低洼地等作為評價(jià)指標(biāo)。該類區(qū)域開發(fā)建設(shè)成本相對較高。

（3）土壤質(zhì)量。土壤條件是影響耕地質(zhì)量的重要因素，從土壤肥力的角度評價(jià)，選取土壤類型、土壤有機(jī)質(zhì)含量、全氮含量、全磷含量、速效鉀含量以及滲透性作為（擦除現(xiàn)狀建設(shè)用地）土壤肥力評價(jià)指標(biāo)。土壤肥力越好，土壤質(zhì)量好，適宜耕作，耕地保護(hù)價(jià)值高。

（4）人均地區(qū)生產(chǎn)總值。人均地區(qū)生產(chǎn)總值大，經(jīng)濟(jì)水平高、規(guī)模大，開發(fā)需求旺盛，對建設(shè)用地需求大，集體土地流轉(zhuǎn)的導(dǎo)向性也就越強(qiáng)。

（5）人口密度。人口密度影響土地開發(fā)活動(dòng)，人口密度越大，建設(shè)用地強(qiáng)度要求也高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的可能性越大。

（6）城市化水平。表征城市建設(shè)水平，城市化水平越高，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的意愿越強(qiáng)烈。同時(shí)隨著城市化水平的提升，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，空置的農(nóng)村宅基地也相應(yīng)增多，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求越大。

（7）交通通達(dá)性。到重要節(jié)點(diǎn)的通達(dá)性越好，地區(qū)發(fā)展?jié)摿υ酱?，土地開發(fā)需求越大?；贕IS軟件的網(wǎng)絡(luò)分析功能計(jì)算交通通達(dá)性，對經(jīng)過矢量化建立的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫中的路網(wǎng)創(chuàng)建幾何網(wǎng)絡(luò)的拓?fù)潢P(guān)系，使其成為真正的“網(wǎng)絡(luò)”，基于路網(wǎng)特征賦運(yùn)行速度，利用網(wǎng)絡(luò)分析的最短路徑追蹤功能，創(chuàng)建時(shí)間可達(dá)性模型，計(jì)算任意兩點(diǎn)間的通達(dá)時(shí)間?；诔Ｊ?020年規(guī)劃路網(wǎng)圖，計(jì)算得到各單元到城區(qū)、港口的通達(dá)時(shí)間，數(shù)據(jù)越小，通達(dá)性越好。

（8）離主要道路距離。離主要道路距離越近，耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)化的可能性越大，建設(shè)開發(fā)的可能性越大，耕地保護(hù)的難度就增大。

3.2 建設(shè)適宜性分區(qū)

表1 分區(qū)指標(biāo)體系Tab.1 The indicators of the construction land zoning

利用式1對引導(dǎo)型指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行極值化處理，對于約束型指標(biāo)，則還應(yīng)用“1減去”的方法進(jìn)行處理，使得指數(shù)方向同引導(dǎo)型指標(biāo)一致。再利用式2計(jì)算得到各網(wǎng)格評價(jià)單元的適宜性指數(shù)，按式3計(jì)算各村的建設(shè)適宜指數(shù)，根據(jù)最終的指數(shù)劃分建設(shè)適宜性類型區(qū)。將常熟市各村劃分成建設(shè)1級(jí)、2級(jí)、3級(jí)、4級(jí)和5級(jí)共5種適宜區(qū)類型（圖2）。

建設(shè)1級(jí)適宜區(qū)：指建設(shè)適宜指數(shù)最高的區(qū)域，主要為城區(qū)、東南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，共149.1km2，占評價(jià)區(qū)總面積的13.6％。

建設(shè)2級(jí)適宜區(qū)：指建設(shè)適宜指數(shù)較高的地區(qū)，發(fā)展?jié)摿Υ?、區(qū)位條件好，主要分布在城區(qū)、港區(qū)以及部分鎮(zhèn)區(qū)。共115.0km2，占評價(jià)區(qū)總面積的10.5％。

建設(shè)3級(jí)適宜區(qū)：指建設(shè)適宜性指數(shù)中等的地區(qū)，開發(fā)建設(shè)與耕地保護(hù)相對均衡的區(qū)域，即資源保護(hù)需求適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)。這類地區(qū)在城區(qū)、港區(qū)擴(kuò)展范圍的外圍，共320.5km2，占評價(jià)區(qū)總面積的29.4％。

建設(shè)4級(jí)適宜區(qū)：指建設(shè)適宜指數(shù)較低的區(qū)域，主要表現(xiàn)為發(fā)展?jié)摿Α^(qū)位條件相對一般。這類地區(qū)主要分布在市域的南部、西部和東部部分地區(qū)，共347.0km2，占評價(jià)區(qū)總面積的31.7％。

建設(shè)5級(jí)適宜區(qū)：指建設(shè)適宜性指數(shù)最低、反之耕地保護(hù)適宜性高的區(qū)域，這類地區(qū)主要分布在縣域的南部、西部部分區(qū)域的村，共162.3km2，占評價(jià)區(qū)總面積的14.8％。

3.3 整理模式選擇與引導(dǎo)

將常熟建設(shè)適宜性分區(qū)圖與現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地分布圖疊合，建設(shè)1級(jí)、2級(jí)適宜區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地選擇城鄉(xiāng)一體化整理模式；建設(shè)3級(jí)適宜區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地選擇村內(nèi)合建模式；建設(shè)4級(jí)適宜區(qū)中，若村農(nóng)業(yè)人口少于1000人，則選擇遷村并村整理模式，若村內(nèi)農(nóng)業(yè)人口①注：數(shù)據(jù)來源于《常熟市統(tǒng)計(jì)年鑒（2009年）》。大于1000人，則選擇村內(nèi)合建模式；建設(shè)5級(jí)適宜區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地，選擇遷村并居整理模式（圖3）。

城鄉(xiāng)一體化整理模式，指通過撤銷郊區(qū)村莊，將原村莊居民分期遷入在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)新居民社區(qū)，而原農(nóng)村宅基地則根據(jù)城市、鎮(zhèn)區(qū)的擴(kuò)張情況，直接流轉(zhuǎn)、重建，成為城鎮(zhèn)用地的整理方式。涉及農(nóng)村宅基地17.0km2，占全市的10.3％，這些用地處于建設(shè)適宜指數(shù)最高的區(qū)域，與城市規(guī)劃區(qū)范圍基本一致。在不增加建設(shè)占用耕地的前提下，常熟可以通過這種整理方式增加城鎮(zhèn)用地17.0km2，加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)、城市集中的過程，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

村內(nèi)合建整理模式，指全面整理村內(nèi)分散分布、一戶多宅、少批多占的宅基地，通過提高容積率等手段，達(dá)到給空心村“減肥”、釋放建設(shè)潛力的目的，符合新農(nóng)村建設(shè)要求。涉及農(nóng)村宅基地62.9km2，占全市的38.1％，這些用地處于建設(shè)適宜性相對較高的區(qū)域，可以承受一定強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)，選擇該類區(qū)域內(nèi)建設(shè)適宜指數(shù)高的行政村建立中心村，作為接納適宜性較低區(qū)域居民點(diǎn)和適宜性較高區(qū)域零星農(nóng)村宅基地遷建的區(qū)域，提高農(nóng)村宅基地的集約利用水平。復(fù)墾后的土地指標(biāo)，一部分作為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，一部分直接作為增加的耕地指標(biāo)。

遷村并居整理模式，指對建設(shè)適宜性較差地區(qū)范圍內(nèi)的布局分散且規(guī)模較小的自然村莊進(jìn)行整體性搬遷或者分期搬遷。根據(jù)適宜性，采取就近、圍繞強(qiáng)村建設(shè)的原則，將幾個(gè)自然村莊合并形成新的行政村，或以某個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的村莊作為中心村建設(shè)，并對調(diào)整出來的土地進(jìn)行復(fù)墾。這種方式主要在建設(shè)適宜性較差的地區(qū)實(shí)施，常熟市該類農(nóng)村宅基地涉及面積約85.1km2，占全市的51.6％，通過整理、復(fù)墾后的土地可作為耕地，從而增加市域的耕地面積，確保穩(wěn)定全市的耕地面積。

4 結(jié)論與討論

本文通過構(gòu)建分區(qū)指標(biāo)體系、選擇恰當(dāng)?shù)姆謪^(qū)方法，進(jìn)行建設(shè)適宜性分區(qū)，將常熟劃分成建設(shè)5種適宜類型區(qū)，將分區(qū)結(jié)果與現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地疊加，以合理選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的整理模式，引導(dǎo)了整理工作的開展。通過研究發(fā)現(xiàn)，常熟市可以通過城鄉(xiāng)一體化整理模式將17.0km2的農(nóng)村宅基地整理為城鎮(zhèn)用地；62.9km2的農(nóng)村宅基地適宜通過村內(nèi)合建模式，提高用地集約程度；85.1km2的農(nóng)村宅基地適宜通過遷村并居整理模式，增加不宜建設(shè)區(qū)域的耕地面積數(shù)量，增加集中連片保護(hù)的耕地面積，提高農(nóng)用地規(guī)模效應(yīng)。

但在整理實(shí)施過程中，仍有諸多問題需要解決，如如何保證各個(gè)地區(qū)遵循科學(xué)的規(guī)則，實(shí)行適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際的整理模式。尚需加強(qiáng)對政策、制度的相關(guān)研究，以增強(qiáng)方案的實(shí)施力度。

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