從英國ACAS的發(fā)展看勞動(dòng)爭議咨詢與調(diào)解的互動(dòng)

● 閆冬

從英國ACAS的發(fā)展看勞動(dòng)爭議咨詢與調(diào)解的互動(dòng)

● 閆冬

本文在介紹英國勞動(dòng)咨詢、調(diào)解和仲裁服務(wù)局工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，闡述了勞動(dòng)咨詢的作用，并對(duì)我國的勞動(dòng)爭議咨詢和調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了反思。

英國ACAS 勞動(dòng)爭議 調(diào)解 咨詢

在全國人大常委會(huì)2007年12月29日頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《調(diào)解仲裁法》）中，特別提出了處理勞動(dòng)爭議應(yīng)著重“調(diào)解”的原則，但似乎沒有起到預(yù)期的效果，仍有大量的案件涌入到仲裁和訴訟領(lǐng)域。與之相對(duì)，國外的非訴訟爭議解決機(jī)制卻能高效發(fā)揮作用。例如，英國負(fù)責(zé)勞動(dòng)爭議處理的“咨詢、調(diào)解和仲裁服務(wù)局”（Advisory,Conciliation and Arbitration Service，ACAS）一直都能將95%以上的勞動(dòng)爭議案件在進(jìn)入就業(yè)法庭之前化解掉（Neal&Dickens，2006）。

為了有效借鑒域外的調(diào)解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人家是如何使其機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的。本文以英國ACAS為例，通過介紹該機(jī)構(gòu)三十多年的歷史，闡述它是如何憑借其優(yōu)質(zhì)的咨詢服務(wù)逐步贏得公眾信任的。這些經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也啟發(fā)我們來創(chuàng)造性地培育出適合于我國國情的爭議解決體制。

一、英國ACAS簡介

現(xiàn)今的ACAS于1974年9月成立，一年之后被《就業(yè)保護(hù)法》以法律的形式固定了下來。在ACAS成立之初，勞動(dòng)爭議的各方對(duì)它存在著很多批評(píng)和懷疑。ACAS的高層都是由政府任命的，中層管理人員也是直到2003年才從政府任命改為公開招聘（Neal&Dickens:2006）。由于它是完全依靠政府的資助來運(yùn)轉(zhuǎn)的，即使政府不直接插手ACAS的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，也不排除政府通過財(cái)政杠桿使其屈服于政府的指令(Collins:2003)。

1.ACAS的信息和咨詢服務(wù)

ACAS長期以來最主要的作用是通過多種渠道免費(fèi)為雇主和雇員提供勞動(dòng)政策和信息。首先是免費(fèi)咨詢電話，熱線電話尤其受到中小企業(yè)青睞。因?yàn)楹艽笠徊糠肿稍冋叨际欠?wù)于小型企業(yè)，這些企業(yè)大都沒有自己的人力資源方面的職員和專家。其次，為大中型企業(yè)提供有針對(duì)性的深度咨詢服務(wù)，即由ACAS高級(jí)咨詢顧問擔(dān)任企業(yè)團(tuán)體的顧問，為提高企業(yè)的運(yùn)行效率和解決其勞動(dòng)關(guān)系所面臨的制度性問題提出有針對(duì)性的咨詢建議（Purcell:2000）。最后，ACAS還積極開展培訓(xùn)活動(dòng)來普及法律法規(guī)。目前提供的培訓(xùn)主要有兩種形式，一種是面向公眾的大型培訓(xùn)，主要是為了使雇主和雇員能夠跟上勞動(dòng)立法的步伐，遵守相關(guān)的法律規(guī)范。另一種形式是應(yīng)企業(yè)的要求，根據(jù)企業(yè)所面臨的問題經(jīng)過事先預(yù)約和安排的專場培訓(xùn)。近年來，ACAS將自己的官網(wǎng)建立成了一個(gè)使用方便的信息交換平臺(tái)，上傳大量的政策信息和他們所做的解讀供公眾免費(fèi)下載。

ACAS自成立以來在咨詢方面的出色表現(xiàn)，不僅在咨詢階段就已經(jīng)消化掉相當(dāng)數(shù)量的潛在的勞動(dòng)爭議，而且把大部分的勞動(dòng)爭議分流到調(diào)解機(jī)制之中，避免它們直接涌入就業(yè)法庭。ACAS的咨詢員都是來自于長期從事相關(guān)工作的專家，工會(huì)和企業(yè)界人士，經(jīng)驗(yàn)十分豐富；他們同英國就業(yè)法庭的法官保持著經(jīng)常性的交流活動(dòng)，并獲得了司法機(jī)構(gòu)的背書，具有很高的可信度；ACAS也因此成為當(dāng)事人尋求解決勞動(dòng)爭議的第一站和主要場所。據(jù)統(tǒng)計(jì)，ACAS在2005年收到咨詢請(qǐng)求880,787件，僅僅不到10%，即86,816件勞動(dòng)爭議案件進(jìn)入到了它的調(diào)解程序當(dāng)中，只有少量的案件直接在就業(yè)法庭立案（ACAS:2006）。

2.ACAS的調(diào)解服務(wù)

調(diào)解也是ACAS的主要職能，可以在訴訟前和訴訟中兩個(gè)階段發(fā)揮作用。當(dāng)勞動(dòng)爭議出現(xiàn)的時(shí)候，爭議雙方可以自愿將勞動(dòng)爭議提交給ACAS進(jìn)行調(diào)解。在此過程中調(diào)解員會(huì)告知雙方執(zhí)意進(jìn)入訴訟階段所面臨的法律后果和成本，幫助他們做出是否息訟的合理判斷，但不會(huì)強(qiáng)迫雙方達(dá)成協(xié)議(Mumford:1996)。根據(jù)英國1996年的《就業(yè)法庭法》，當(dāng)勞動(dòng)爭議案件在就業(yè)法庭立案之后，案件將會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)到ACAS進(jìn)行調(diào)解。近年來，就業(yè)法庭引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)、制度和業(yè)務(wù)處理方式為信息和數(shù)據(jù)在ACAS和就業(yè)法庭服務(wù)處之間的傳送提供了方便。同時(shí)ACAS調(diào)解員調(diào)解案件的過程也被記錄在案（而非事實(shí)調(diào)查部分），就業(yè)法官在庭審時(shí)有權(quán)隨時(shí)調(diào)閱。這在一定程度上保持了案件處理的一貫性，也提升了ACAS在調(diào)解過程中對(duì)當(dāng)事人繼續(xù)訴訟的法律后果預(yù)測的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。由于ACAS在咨詢階段已確立起了威信，它進(jìn)行調(diào)解活動(dòng)也就水到渠成、得心應(yīng)手了。

此外，ACAS也有仲裁功能，但只針對(duì)部分集體爭議，且不常被使用。由于英國集體爭議的概念內(nèi)涵和外延上同我國集體爭議有著很大的不同之處，筆者在此不作深入介紹，以避免帶來不必要的混淆。

二、啟示：勞動(dòng)咨詢之作用

1.勞動(dòng)咨詢與爭議的預(yù)防和息訟的關(guān)系

勞動(dòng)關(guān)系的運(yùn)行可涉及到方方面面的法律問題，高質(zhì)量的咨詢建議可以幫助企業(yè)積極預(yù)防和妥善處理勞動(dòng)問題。應(yīng)當(dāng)看到，大部分企業(yè)還是有主動(dòng)遵守勞動(dòng)法律法規(guī)的愿望的(董保華:2009)。對(duì)于他們來說，準(zhǔn)確把握法律的規(guī)定是守法的第一步。

2007年以來，我國陸續(xù)頒布了很多新的勞動(dòng)法律法規(guī)，相關(guān)的咨詢建議可以幫助企業(yè)和員工了解這些新的法律法規(guī)并減少爭議。新的勞動(dòng)法律的頒布實(shí)施可能會(huì)對(duì)企業(yè)原有的規(guī)章制度提出改進(jìn)的要求。建立符合法律要求的人力資源管理制度或重新審視原有規(guī)章制度的合規(guī)程度，都需要對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)法律精準(zhǔn)把握。大型企業(yè)設(shè)有專門的人力資源管理部門負(fù)責(zé)規(guī)范其勞動(dòng)制度，而中小企業(yè)可能更依賴于外部的信息源和咨詢建議。這時(shí)就需要有機(jī)構(gòu)能夠提供經(jīng)濟(jì)而且權(quán)威的咨詢建議。同時(shí)，有效的咨詢服務(wù)還可以幫助雇員了解自己的權(quán)利，避免因誤讀法律而導(dǎo)致勞動(dòng)爭議。

2.勞動(dòng)咨詢與調(diào)解機(jī)構(gòu)的參與度的關(guān)系

如果調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠在第一時(shí)間給勞動(dòng)爭議雙方提供準(zhǔn)確、權(quán)威的咨詢服務(wù)，那么當(dāng)事人對(duì)它的信任度和受托調(diào)解的可能性就會(huì)增高。由于ACAS電話咨詢和培訓(xùn)業(yè)務(wù)的突出表現(xiàn)，使英國企業(yè)和民眾在遇到勞動(dòng)爭議的時(shí)候不約而同地將向ACAS進(jìn)行咨詢作為解決爭議的首選。同樣，由于對(duì)ACAS的信任，在爭議無法通過咨詢解決的時(shí)候，它也理所當(dāng)然地被委以調(diào)解人的角色。這也就是ACAS在英國近三十年中能夠屹立不倒并發(fā)展壯大的主要原因。

雖然我國《調(diào)解仲裁法》也規(guī)定了多元的勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)，但能夠提供有效咨詢服務(wù)的調(diào)解機(jī)構(gòu)無疑更容易獲得當(dāng)事人的信賴。很多情況下我國的勞動(dòng)調(diào)解組織建設(shè)的注意力往往放在了如何加強(qiáng)其獨(dú)立性、公正性或三方性、而對(duì)其咨詢功能建設(shè)的強(qiáng)調(diào)不夠，公眾無法在第一時(shí)間想到勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)而轉(zhuǎn)向職業(yè)律師尋求咨詢建議。鑒于律師受制于自身商業(yè)利益，糾紛在訴前調(diào)解的可能性也相應(yīng)降低。

3.勞動(dòng)咨詢與調(diào)解成功率的關(guān)系

準(zhǔn)確的咨詢建議為當(dāng)事人預(yù)見訴訟結(jié)果和成本并做出是否接受調(diào)解的決定起到關(guān)鍵作用。部分企業(yè)有進(jìn)行惡意訴訟的現(xiàn)象，總的來說，訴訟成本是勞動(dòng)爭議雙方都在考慮的問題。這里的訴訟成本不僅包括法律成本即違法方的補(bǔ)償成本、法院立案、執(zhí)行成本及律師代理費(fèi)用等等，而且還包括時(shí)間成本、內(nèi)部和外部的形象影響等等。如果勞動(dòng)咨詢員能夠像ACAS的員工那樣，對(duì)勞動(dòng)爭議案件在訴訟階段產(chǎn)生的成本和后果進(jìn)行合理的預(yù)測，那么當(dāng)事人在商談和解條件的時(shí)候就能夠更趨于實(shí)際和理性(ACAS:2006）。在理性的基礎(chǔ)上達(dá)成的和解協(xié)議可能性比較大，而且更容易得到雙方的自愿履行。而達(dá)成和解協(xié)議之后，雙方因?yàn)樵擃A(yù)測的存在而不會(huì)輕易放棄履行協(xié)議中的內(nèi)容。

三、對(duì)我國勞動(dòng)爭議咨詢和調(diào)解機(jī)制的反思

在我國現(xiàn)有勞動(dòng)法律框架中，勞動(dòng)咨詢需加以明確規(guī)定和相應(yīng)的制度安排。在立法層面上《調(diào)解仲裁法》沒有任何地方提到勞動(dòng)咨詢服務(wù)的問題。只有《就業(yè)促進(jìn)法》的第三十五條提到“縣級(jí)以上人民政府建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為勞動(dòng)者免費(fèi)提供…就業(yè)政策法規(guī)咨詢?！钡^“就業(yè)政策法規(guī)”主要是在找工作階段，而非在工作場所發(fā)生的勞動(dòng)法律法規(guī)。因勞動(dòng)爭議所引起的勞動(dòng)問題涉及面是非常廣的，所牽扯的勞動(dòng)法律法規(guī)也十分龐雜，而在制度層面上，政府和勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)都沒有相關(guān)的安排，法律政策制定機(jī)關(guān)都沒有設(shè)立面向公眾的咨詢機(jī)構(gòu)和電話，調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)也沒有專職部門回應(yīng)勞動(dòng)爭議當(dāng)事人的問題。因此，筆者提出以下三方面的建議。

1.建立健全政府性的勞動(dòng)法律咨詢機(jī)構(gòu)

我國應(yīng)建立和強(qiáng)化勞動(dòng)法律法規(guī)政策的咨詢機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有的立法層級(jí)，至少需要在國家和地方兩個(gè)層面上建立勞動(dòng)法律咨詢中心。國家一級(jí)可以由人力資源與社會(huì)保障部（以下簡稱人社部）牽頭，設(shè)置專門的勞動(dòng)法律咨詢中心，以接受單位或個(gè)人有關(guān)法律理解方面的咨詢。多數(shù)勞動(dòng)政策法律都是由人社部起草和制定的，它對(duì)勞動(dòng)法律法規(guī)現(xiàn)狀和走向的了解有著天然的優(yōu)勢(shì)。《就業(yè)促進(jìn)法》也要求勞動(dòng)部門設(shè)立就業(yè)咨詢部門，而勞動(dòng)法律咨詢正是該部門職能的自然延伸。值得一提的是，原勞動(dòng)與社會(huì)保障部早在2000年的時(shí)候就開始將勞動(dòng)法律法規(guī)分類整理上傳到其官方數(shù)據(jù)庫供公眾查閱，并不斷進(jìn)行更新。當(dāng)勞動(dòng)與社會(huì)保障部同人事部在2008年合并之后，該數(shù)據(jù)庫仍然保留并得到持續(xù)更新。這些都為人保部在國家層面上開展勞動(dòng)法律法規(guī)咨詢工作做了機(jī)制和資源上的鋪墊。如果咨詢工作能夠開展起來，人保部還可以在咨詢過程中發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施方面的問題，并及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，同時(shí)也能有效發(fā)揮其“監(jiān)督檢查”的職能。

在地方上，只需在省一級(jí)政府的勞動(dòng)部門設(shè)立相關(guān)勞動(dòng)咨詢部門。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》，省級(jí)人大和政府（也包括計(jì)劃單列市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)）分別有制定地方法規(guī)和行政規(guī)章的權(quán)力。這些地方政府的勞動(dòng)行政部門也發(fā)揮著起草和匯總地方性勞動(dòng)法規(guī)的作用，其信息發(fā)布的權(quán)威性自然不言而喻。同時(shí)，省級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)對(duì)地方上勞動(dòng)仲裁工作有指導(dǎo)職能，其所做的咨詢意見的價(jià)值是很高的。地方勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)在掌握地方性勞動(dòng)法律法規(guī)方面較人社部有著資源上的優(yōu)勢(shì)，所以在該層級(jí)設(shè)立勞動(dòng)咨詢部門十分必要。在咨詢中反饋上來的問題，也可以作為修改法規(guī)的參考和指導(dǎo)仲裁業(yè)務(wù)。

2.鼓勵(lì)和支持勞動(dòng)調(diào)解組織提供個(gè)案咨詢服務(wù)

針對(duì)大量的具體爭議案件的咨詢服務(wù)，可以鼓勵(lì)勞動(dòng)爭議解決機(jī)關(guān)，尤其是調(diào)解機(jī)構(gòu)來提供。原則上，所有政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)，如勞動(dòng)行政部門、勞動(dòng)仲裁部門、社會(huì)團(tuán)體和法律咨詢機(jī)構(gòu)，都可以為勞動(dòng)關(guān)系雙方提供咨詢服務(wù)。鼓勵(lì)調(diào)解機(jī)構(gòu)提供勞動(dòng)咨詢有以下幾個(gè)方面的好處：第一，對(duì)于勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)來說，為勞動(dòng)關(guān)系雙方提供有針對(duì)性的咨詢服務(wù)，可以建立良好的信任關(guān)系，以便在勞動(dòng)爭議發(fā)生時(shí)更好的開展調(diào)解工作?，F(xiàn)在各界對(duì)勞動(dòng)調(diào)解機(jī)關(guān)在化解勞動(dòng)爭議過程中的作用頗有微詞，主要是由于勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善，如缺乏公正性、獨(dú)立性等和當(dāng)事人對(duì)其缺乏信任（劉誠:2006:71）。這和ACAS在建立之初所遭受的有關(guān)缺乏獨(dú)立性的指責(zé)如出一轍。但這些并不影響它在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域所發(fā)揮的作用和取得有目共睹的成績。因此，我國政府也應(yīng)該從加強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)的咨詢功能著手，幫助它們?cè)趧趧?dòng)關(guān)系各方樹立起威信，便于其更好地開展后續(xù)工作。第二，多元?jiǎng)趧?dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)在咨詢服務(wù)上的競爭關(guān)系，有利于促使這些機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。企業(yè)和員工通過比較各個(gè)機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)的優(yōu)劣，來選擇他們信賴的勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)。這種用腳投票的方式會(huì)帶動(dòng)勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)的自然淘汰和整合，并促使服務(wù)質(zhì)量得到提高。同時(shí)，也免去了政策制定者和學(xué)者們?cè)诂F(xiàn)有制度取舍問題上的糾結(jié)。最終只有那些贏得了信任而并不一定是形式上最獨(dú)立最公正的調(diào)解機(jī)構(gòu)，會(huì)被當(dāng)事人選擇接受。第三，基層調(diào)解機(jī)構(gòu)如果能夠提供免費(fèi)的高質(zhì)量的咨詢信息，將會(huì)為社會(huì)節(jié)約大量成本。根據(jù)《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，調(diào)解機(jī)構(gòu)往往是基層并且最接近企業(yè)的組織。企業(yè)尤其是中小企業(yè)，可以方便地通過咨詢改進(jìn)他們的管理模式避免或減少糾紛的發(fā)生。職工及時(shí)地通過免費(fèi)咨詢降低了請(qǐng)求解決爭議的成本，而且也可以防止職業(yè)律師過多介入而對(duì)爭議的早期解決產(chǎn)生的負(fù)面影響和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.加強(qiáng)勞動(dòng)司法機(jī)構(gòu)與咨詢組織交流和合作

僅僅從外部加強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)的咨詢功能還不夠，調(diào)解機(jī)構(gòu)本身還應(yīng)同立法者和執(zhí)法者進(jìn)行經(jīng)常性的溝通，以期對(duì)法律法規(guī)有正確和統(tǒng)一的把握。ACAS所提供信息的準(zhǔn)確性，不僅在于其員工的法律素養(yǎng)，更多是它與英國就業(yè)法庭的經(jīng)常性的溝通和合作，這也是其調(diào)解成功率較高的原因之一。如果希望調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮作用，就需要讓調(diào)解員、咨詢員與立法者、執(zhí)法者有統(tǒng)一的法律認(rèn)識(shí)，那么他們之間的交流合作就顯得至關(guān)重要。

勞動(dòng)司法部門應(yīng)主動(dòng)將關(guān)口前設(shè)，協(xié)助勞動(dòng)調(diào)解機(jī)構(gòu)發(fā)揮勞動(dòng)咨詢功能。法院、勞動(dòng)仲裁和監(jiān)察機(jī)關(guān)都是國家公權(quán)力的執(zhí)行者，它們的態(tài)度代表著國家對(duì)具體勞動(dòng)問題的考量。有勞動(dòng)執(zhí)法部門的配合，勞動(dòng)咨詢的權(quán)威性就能夠得到有效的提高，從而也增強(qiáng)了將勞動(dòng)爭議化解于萌芽階段的可能性。因此在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)建立起勞動(dòng)司法部門同勞動(dòng)咨詢部門之間的長效交流機(jī)制，便于其互相溝通、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

四、結(jié)語

當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了多元化的調(diào)解機(jī)構(gòu)和體系。與其繼續(xù)爭論其形式上的獨(dú)立性和公正性，不如把精力放在如何建立和加強(qiáng)它們的咨詢功能，讓公眾通過咨詢服務(wù)去了解這些調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過實(shí)踐逐步形成適合中國國情的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，而非直接去引進(jìn)那些可能會(huì)水土不服的舶來品。

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（作者單位：英國華威大學(xué)）

■責(zé)編 王陽 Tel:010-88383907 E-mail：yeanling@2911.net