完善我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病防治制度
——由“開胸驗(yàn)肺”事件引發(fā)的思考*

● 吳麗萍

完善我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病防治制度
——由“開胸驗(yàn)肺”事件引發(fā)的思考*

● 吳麗萍

目前，“開胸驗(yàn)肺”事件引起了社會(huì)對(duì)農(nóng)民工職業(yè)安全問題的廣泛關(guān)注。本文在借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究探討了完善我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病防治制度的思路及途徑。

農(nóng)民工 職業(yè)病 防治 制度完善

近年來，農(nóng)民工職業(yè)病數(shù)量呈現(xiàn)迅猛上升趨勢(shì)，各類惡性、群體性職業(yè)病事件頻發(fā)。為獲得應(yīng)得賠償，農(nóng)民工艱難維權(quán)，甚至上演了諸如“開胸驗(yàn)肺”之類的悲劇，這不僅嚴(yán)重侵害了勞動(dòng)者的合法權(quán)益，制約了我國(guó)勞動(dòng)力資源的可持續(xù)發(fā)展，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病現(xiàn)狀

（一）我國(guó)職業(yè)病防治總體形勢(shì)

全世界每年有近4.5億人發(fā)生工傷事故或遭受職業(yè)病折磨，220萬人因此喪生。由職業(yè)事故和職業(yè)危害引發(fā)的財(cái)產(chǎn)損失、賠償、工作日損失、生產(chǎn)中斷、培訓(xùn)和再培訓(xùn)、醫(yī)療費(fèi)用等總經(jīng)濟(jì)損失約占全世界生產(chǎn)總值的4%。我國(guó)是世界上職業(yè)病發(fā)病人數(shù)最多的國(guó)家之一，2009年新發(fā)各類職業(yè)病18128例。職業(yè)病病例數(shù)列前3位的行業(yè)依次為煤炭、有色金屬和冶金，分別占總病例數(shù)的41.38%、9.33%和6.99%；塵肺病仍是我國(guó)最嚴(yán)重的職業(yè)病，占職業(yè)病報(bào)告總例數(shù)的79.96%，超過半數(shù)的塵肺病分布在中小型企業(yè)。目前我國(guó)有兩億人受到職業(yè)病的威脅，職業(yè)病對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生著直接的制約作用。

（二）農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀及原因

目前，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工總數(shù)已超過2億人，并以每年500萬人以上的速度遞增。農(nóng)民工大部分在采掘、建筑和石料粉碎、軋砂、石英加工制造等有毒有害行業(yè)就業(yè)，其中危害最嚴(yán)重的是塵肺病及化學(xué)物急慢性中毒等。職業(yè)病問題在中小企業(yè)最為突出，作業(yè)環(huán)境惡劣、長(zhǎng)期接觸職業(yè)危害、缺乏定期檢查是導(dǎo)致職業(yè)病頻發(fā)的重要因素。

“開胸驗(yàn)肺”源于2009年發(fā)生在職業(yè)安全與健康領(lǐng)域的幾起事件。一是河南省鄭州市某耐磨材料公司農(nóng)民工張海超得了塵肺病，多家權(quán)威醫(yī)療機(jī)構(gòu)都予以確診，但當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病診斷機(jī)構(gòu)卻認(rèn)定是肺結(jié)核，最后他只能通過開胸手術(shù)來證明自己的確罹患?jí)m肺??；二是四川省威遠(yuǎn)縣某能源公司工人王成章罹患?jí)m肺病，先被威遠(yuǎn)縣疾控中心診斷為健康，后被四川省疾控中心確診為煤工塵肺病，用人單位以兩家職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的診斷結(jié)果不一致而拒絕賠償，受害人也試圖通過“開胸驗(yàn)肺”的方式來維權(quán)。

“開胸驗(yàn)肺”事件源于相關(guān)職業(yè)病立法的缺失，導(dǎo)致了職業(yè)病醫(yī)療糾紛解決制度建設(shè)滯后，從而引發(fā)了勞動(dòng)者、社會(huì)對(duì)職業(yè)病診斷鑒定機(jī)構(gòu)的公信力危機(jī)。由于職業(yè)病具有隱蔽性、遲發(fā)性等特點(diǎn)，農(nóng)民工較難維權(quán)。當(dāng)公力救助缺位時(shí)，自力救助就成為普遍選擇，但自力救助也走投無路時(shí)，就不得不采取極端方式來解決問題。農(nóng)民工作為弱勢(shì)群體，缺乏資金、權(quán)力、社會(huì)關(guān)系等資源，僅依靠自身力量難以擺脫劣勢(shì)地位，采取“開胸驗(yàn)肺”這般自殘式的暴力維權(quán)行為正是公力救助與自力救助雙雙失效的結(jié)果。

農(nóng)民工維權(quán)艱難的原因在于：一是目前我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)供過于求，資方缺乏對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)應(yīng)有的尊重；二是農(nóng)民工自身文化程度低，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)；三是維權(quán)程序設(shè)置復(fù)雜，增大了農(nóng)民工維權(quán)的實(shí)現(xiàn)難度。

二、國(guó)外職業(yè)病防治相關(guān)立法及經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)。美國(guó)于1970年通過了《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，成立了國(guó)家職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所，并對(duì)職業(yè)病的診斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)研究；該國(guó)政府通過立法將職業(yè)病診斷和治療納入了勞動(dòng)者醫(yī)療保險(xiǎn)體系，受勞動(dòng)部門及司法部門監(jiān)督和仲裁。如果雇主或保險(xiǎn)公司拒絕承認(rèn)診斷結(jié)果，可由各州政府勞務(wù)部門進(jìn)行調(diào)解仲裁。如調(diào)解無效或仲裁結(jié)果不被爭(zhēng)議雙方接受，還可訴諸法庭，并可逐級(jí)上訴；該國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察員享有檢查權(quán)、檔案調(diào)閱和抽樣檢查、發(fā)布改正命令和進(jìn)行處罰的權(quán)力，對(duì)違反職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的雇主將視情節(jié)處以民事賠償或刑事處罰。

2.德國(guó)。德國(guó)將職業(yè)病的預(yù)防、認(rèn)定和賠償均納入法定強(qiáng)制保險(xiǎn)體系進(jìn)行管理；醫(yī)生和雇主有義務(wù)向工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)通報(bào)疑似職業(yè)病的病例；患上職業(yè)病的職工有權(quán)要求治療和獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)未列入《職業(yè)病條例》但符合標(biāo)準(zhǔn)的“類職業(yè)病”，患病投保人可獲得與職業(yè)病相當(dāng)?shù)馁r償；該國(guó)的職業(yè)病診斷鑒定程序非常規(guī)范，從病例通報(bào)、調(diào)查取證、工業(yè)衛(wèi)生、專家報(bào)告、行政判定到訴訟程序上都有嚴(yán)密規(guī)定；此外該國(guó)工傷保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)還開展職業(yè)病調(diào)查取證工作，并以此作為職業(yè)病判定的依據(jù)。

3.日本。日本將職業(yè)病納入勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)范圍，由轄區(qū)勞動(dòng)基準(zhǔn)局監(jiān)督署負(fù)責(zé)職業(yè)病認(rèn)定工作；任何一個(gè)醫(yī)師或牙科醫(yī)師都可進(jìn)行職業(yè)病診斷；門診若發(fā)現(xiàn)疑似職業(yè)病病例時(shí)，可由轄區(qū)勞動(dòng)基準(zhǔn)局監(jiān)督署做出認(rèn)定，塵肺病人則由厚生勞動(dòng)者塵肺病審查委員會(huì)負(fù)責(zé)認(rèn)定；如勞動(dòng)者對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)局監(jiān)督署的認(rèn)定存在異議時(shí)，還可向各都道府縣勞動(dòng)基準(zhǔn)局勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)審查官提起審查申請(qǐng)；該國(guó)在職業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行中央到基層的三級(jí)監(jiān)督垂直管理體制；監(jiān)察員有權(quán)力監(jiān)督、監(jiān)察和指導(dǎo)企業(yè)的用工行為，并視情節(jié)輕重，給予相應(yīng)處罰。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒和啟示

1.打破職業(yè)病診斷權(quán)的壟斷性

我國(guó)對(duì)職業(yè)病的診斷只能在用人單位所在地或本人居住地的具有相應(yīng)資質(zhì)的職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這導(dǎo)致了這些機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)病鑒定的壟斷，加之法律缺乏對(duì)職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督規(guī)定，使職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)很難得到有效制衡。在壟斷和缺乏監(jiān)管的雙重因素作用下，診治和鑒定機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)誤診、漏診和揀診等不作為行為，加大了患病農(nóng)民工維權(quán)之路的艱難。

在我國(guó)，打破職業(yè)病診斷權(quán)的壟斷性勢(shì)在必行。具體做法：（1）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，政府可授予多家具備條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)病診斷鑒定資質(zhì)；勞動(dòng)者可自由選擇醫(yī)療機(jī)構(gòu)為其做職業(yè)病鑒定，打破職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)的壟斷地位；政府需尊重任何一家具備資質(zhì)的職業(yè)病醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診斷結(jié)果，并以此作為診斷和鑒定職業(yè)病的依據(jù)，確保診斷結(jié)果在全國(guó)具有同等法律效力。（2）降低農(nóng)民工職業(yè)病鑒定成本，確保鑒定結(jié)果的公正性?？山⒙殬I(yè)病鑒定層級(jí)制，設(shè)立二級(jí)職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)。（3）建立省際職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可互動(dòng)機(jī)制。職業(yè)病鑒定可在任意一地進(jìn)行，且任一鑒定機(jī)構(gòu)所做的鑒定結(jié)論具有同等的法律效力，以此確保職業(yè)病鑒定的準(zhǔn)確性和公正性。(4)建立全國(guó)性職業(yè)病鑒定復(fù)核制度。通過抽檢、接受申請(qǐng)等方式對(duì)省級(jí)職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)的鑒定結(jié)論進(jìn)行復(fù)查，以加強(qiáng)監(jiān)督力度。（5）在充分尊重和保護(hù)勞動(dòng)者隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，建立公開性的職業(yè)病鑒定程序。

2.強(qiáng)化用人單位職業(yè)病防治的法律責(zé)任

在我國(guó)，用人單位在職業(yè)病防治中缺乏主體責(zé)任意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感是導(dǎo)致該病頻發(fā)的重要因素。一些用人單位存在輪換用工，反復(fù)換人等現(xiàn)象；一些單位將有毒有害的生產(chǎn)流程整體外包或?qū)訉愚D(zhuǎn)包，使從事有毒有害工種的人員勞動(dòng)關(guān)系多元化、復(fù)雜化，以此達(dá)到推脫逃避勞動(dòng)安全責(zé)任的目的；有的企業(yè)甚至通過將有毒有害生產(chǎn)線易地、易名生產(chǎn)來逃避責(zé)任。缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)制和懲戒是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的制度性根源。

完善相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)用人單位職業(yè)病防治的社會(huì)責(zé)任感勢(shì)在必行。具體做法：（1）賦予職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)一定的行政處罰權(quán)。診斷機(jī)構(gòu)有權(quán)給予不能如實(shí)提供職業(yè)病相關(guān)資料的用人單位一定的行政處罰。（2）實(shí)行舉證責(zé)任倒置。在申請(qǐng)職業(yè)病診斷時(shí)，針對(duì)用人單位拒絕提供職業(yè)病相關(guān)材料的情況，勞動(dòng)者可向診斷機(jī)構(gòu)舉證證明，職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)可獨(dú)立對(duì)職業(yè)病作出診斷與鑒定。（3）建立職業(yè)病民事賠償機(jī)制。對(duì)因職業(yè)病造成的工資福利待遇損失，要由用人單位給予雙倍賠償，并視情節(jié)輕重，給予相應(yīng)行政處罰。（4）建立職業(yè)病防治基金。預(yù)收職業(yè)病防治保證金、押金和賠償金，向用人單位征集相應(yīng)數(shù)額的職業(yè)病防治基金。（5）實(shí)行職業(yè)病患者破產(chǎn)保護(hù)制度。如遇用人單位破產(chǎn)，應(yīng)在清算前，預(yù)留出職業(yè)病救治和賠償保證金，以防用人單位用破產(chǎn)手段來逃避責(zé)任。

（三）完善安全生產(chǎn)職能，加強(qiáng)職業(yè)病監(jiān)控

目前，我國(guó)在安全生產(chǎn)，勞動(dòng)衛(wèi)生領(lǐng)域存在的問題，一是我國(guó)各級(jí)衛(wèi)生部門是全國(guó)職業(yè)病防治工作的主管機(jī)關(guān)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)實(shí)施綜合管理和煤礦安全監(jiān)察，客觀上造成了多頭管理、政出多門、職能交叉等問題；二是我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制尚未完全理順，部門間的協(xié)作分工機(jī)制還不健全，存在執(zhí)法結(jié)論不統(tǒng)一的現(xiàn)象；三是我國(guó)整體職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)防護(hù)力量薄弱，職業(yè)醫(yī)護(hù)人員短缺，遠(yuǎn)不能滿足職業(yè)衛(wèi)生工作的需要，勞動(dòng)監(jiān)察、監(jiān)管力量嚴(yán)重缺乏，特別是對(duì)農(nóng)民工較為集中的中小企業(yè)、有毒有害行業(yè)的監(jiān)管不足。而在這方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都對(duì)職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。如：日本實(shí)行中央到基層的職業(yè)安全生產(chǎn)垂直管理體制；美國(guó)礦山安全監(jiān)察局在全國(guó)各州設(shè)立地區(qū)辦事處，實(shí)行垂直管理。

政府對(duì)職業(yè)病防治的監(jiān)管勢(shì)必加強(qiáng)。具體做法：（1）理順政府安全生產(chǎn)體制。結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，突出政府監(jiān)察力度的協(xié)調(diào)性，按照國(guó)際勞工組織《勞動(dòng)監(jiān)察公約》和美、日安全生產(chǎn)監(jiān)察體制做法，采用分級(jí)垂直管理，即中央到省實(shí)行分級(jí)管理，各省以屬地管理為主，并賦予地方特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)更多權(quán)威并確保其獨(dú)立性。可嘗試將職業(yè)病防治工作由衛(wèi)生部歸并到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)中去，保持該項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。（2）配備專職職業(yè)病監(jiān)管人員。參考國(guó)際勞工組織綜合勞動(dòng)監(jiān)察培訓(xùn)系統(tǒng)的相關(guān)做法，制定全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)保障監(jiān)察員任職資格和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，賦予監(jiān)察員諸如調(diào)查權(quán)、檢查審核權(quán)、抽樣檢查權(quán)、處罰權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)，方便其開展工作。（3）建立職業(yè)病防治責(zé)任追究制。追究各級(jí)政府官員在職業(yè)病防治和監(jiān)督過程中的過失責(zé)任，以此來增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)。（4）建立農(nóng)民工職業(yè)健康體檢制度。政府應(yīng)將職業(yè)病高發(fā)行業(yè)的農(nóng)民工體檢納入公共衛(wèi)生體系，由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)直接對(duì)有害作業(yè)環(huán)境實(shí)施定期監(jiān)察，督促企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)職業(yè)衛(wèi)生管理制度。（5）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員瀆職行為的處罰力度。

（四）設(shè)立聽證程序

具體做法：（1）賦予職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)聽取雙方陳述和申辯的權(quán)力，賦予勞動(dòng)者聽取陳述和申辯的權(quán)利。聽取程序可以幫助鑒定委員會(huì)在聽取勞資雙方意見基礎(chǔ)上，做出客觀公正的鑒定結(jié)果，也可在一定程度上對(duì)個(gè)別鑒定委員會(huì)不作為、亂作為現(xiàn)象形成制約。（2）適用先予執(zhí)行原則。農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位是實(shí)行先予執(zhí)行的重要依據(jù)。在發(fā)生安全事故或職業(yè)病災(zāi)害的情況下，司法部門可采取先予執(zhí)行措施，責(zé)令用人單位先行支付農(nóng)民工一定的醫(yī)療費(fèi)用，保障農(nóng)民工患病后能在第一時(shí)間得到有效救治。

1.高根倉(cāng)：《淺談農(nóng)民工職業(yè)病的現(xiàn)狀及防治對(duì)策》，載《中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)》，2007年第14期。

2.崔傳義、金三林：《農(nóng)民工職業(yè)病防治亟待解決的問題》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第2期。

3.廖晨歌：《關(guān)于我國(guó)農(nóng)民工職業(yè)病維權(quán)困境的思考——從開胸驗(yàn)肺事件談起》，載《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第3期。

4.黃樂平、毛素梅：“《職業(yè)病防治法》變革之道（下）”，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2010年第4期。

5.古力：《國(guó)外職業(yè)病的認(rèn)定與賠償》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2010年第4期。

6.李濤：《關(guān)于我國(guó)職業(yè)病診斷與鑒定制度的思考》，載《工業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)病》，2010年第1期。

7.肖云端：《農(nóng)民工健康權(quán)益保護(hù)的困境與對(duì)策——以開胸驗(yàn)肺事件為分析視角》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2010年第3期。

（作者單位：西北政法大學(xué)）

■責(zé)編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

*本文受國(guó)家社科基金(09BFX 058)資助