國家在增加城鄉(xiāng)居民收入中的法律責(zé)任

王昆江，范海玉

（河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002）

一、增加城鄉(xiāng)居民收入既是國家的政治責(zé)任，也是憲法賦予國家的法律責(zé)任

增加城鄉(xiāng)居民收入是國家的政治責(zé)任，是任何一個國家的執(zhí)政黨與政府獲得人民支持和擁護(hù)的根本所在。這是自人類社會出現(xiàn)國家以來早已被古今中外國家、政黨、政府興盛衰亡的歷史反復(fù)證明了的。新中國成立以來，歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對此均有深刻論述，正如鄧小平深刻指出的：“講社會主義，首先就要使生產(chǎn)力發(fā)展，……社會主義的經(jīng)濟(jì)政策對不對，歸根到底要看生產(chǎn)力是否發(fā)展，人民收入是否增加。這是壓倒一切的標(biāo)準(zhǔn)”。[1]

增加城鄉(xiāng)居民收入也是憲法賦予國家的法律責(zé)任。我國《憲法》第14條第1款規(guī)定：“國家通過提高勞動者的積極性和技術(shù)水平，推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，完善經(jīng)濟(jì)管理體制和企業(yè)經(jīng)營管理制度，實行各種形式的社會主義責(zé)任制，改進(jìn)勞動組織，以不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)展社會生產(chǎn)力”；第3款規(guī)定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”

二、國家增加城鄉(xiāng)居民收入的手段主要體現(xiàn)為制度供給和財物供給

國家政治成本的最小化與居民收益的最大化是理論上的最佳利益分配格局。由于自利因素的作用，在現(xiàn)實社會生活中二者都存在追求自身利益最大化的趨勢。在可分配利益既定的前提下，國家與居民在收入分配中此消彼長，呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。歷史經(jīng)驗表明，通過增加可分配利益總量，實現(xiàn)居民收入與國家收入“雙增長”是處理二者關(guān)系最為有效的現(xiàn)實選擇。

國家通過制度和財物供給促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，增加可分配利益總量，進(jìn)而實現(xiàn)國家與居民在收入分配中的“雙贏”。因為居民收入的增加，將會產(chǎn)生正向激勵作用（增加投資、產(chǎn)品、技術(shù)和管理的創(chuàng)新等），又進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，形成適應(yīng)性增長的良性循環(huán)。如果國家的制度和財物供給束縛或阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，將導(dǎo)致可分配利益總量的減少及國家與居民在收入分配中的“雙輸”。反過來，由于居民收入的減少，將會產(chǎn)生負(fù)向激勵作用（減少投資、產(chǎn)品、技術(shù)和管理的創(chuàng)新等），又進(jìn)一步阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。可見，國家和居民之間的收入分配關(guān)系的合理調(diào)整成為矛盾的焦點。此時可能有三種調(diào)整方式：減少居民收入，國家收入相對或絕對增加；國家收入與居民收入同比減少；減少國家收入，居民收入相對或絕對增加。由于居民收入為國家收入的“原點”，此時國家最為理性的選擇是以制度和財物供給調(diào)整為手段，減少國家收入，使居民收入相對或絕對增加，以期盡快扭轉(zhuǎn)惡性循環(huán)的局面，避免由財政危機(jī)惡化為系統(tǒng)性政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

1.制度供給和財物供給的關(guān)系

國家增加城鄉(xiāng)居民收入的方式，可以是金錢、物資等的直接供給（財物供給），也可以是通過對法律、法規(guī)和政策等制度進(jìn)行完善（如稅收優(yōu)惠、費用減免、減少審批事項和環(huán)節(jié)、放松市場準(zhǔn)入等）的間接供給（制度供給）。由于政府本身不直接從事生產(chǎn)活動，其財物供給具有“取之于民、用之于民”的特點，實質(zhì)上是對居民收入的“轉(zhuǎn)移支付”。財物供給在法制條件下取決于制度供給所形成的約束，因而制度供給是政府增加城鄉(xiāng)居民收入的根本手段。

2.制度供給與經(jīng)濟(jì)績效

從組織分析的角度，如果把國家假定為一種“組織”，那么居民則是組織中的“成員”。組織既可以給成員保護(hù)和利益，也可能給成員造成傷害和損失，保護(hù)和促進(jìn)成員利益（可以表現(xiàn)為物質(zhì)利益，如財產(chǎn)收入的增加，也可以表現(xiàn)為非物質(zhì)利益，如安全、秩序、公平與正義等）的實現(xiàn)，是組織獲得成員認(rèn)同和支持，維系組織生存、發(fā)展的關(guān)鍵。反之，則會造成組織的不穩(wěn)定甚至解體。在組織和成員的互動關(guān)系中，機(jī)制是制度、倫理道德、意識形態(tài)等有形或無形的約束。

“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束。從而制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵”，“制度界定并限制了人們的選擇集合”。[2]“制度是個人與資本存量之間，資本存量、物品與勞務(wù)產(chǎn)出及收入分配之間的過濾器”。[3]“制度對經(jīng)濟(jì)績效的影響是無可爭議的。不同經(jīng)濟(jì)的長期績效差異從根本上受制度演化方式的影響”，“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。[4]不同的制度供給導(dǎo)致不同的局面。事實證明，我國改革開放的30年，是綜合國力和國際地位不斷提升、人民生活水平不斷提高的30年，也是漸進(jìn)式的制度不斷演化變遷的30年（其核心是讓利于民、還權(quán)于民），30年來，人民享有的權(quán)利和自由不斷擴(kuò)大。

三、國家的制度供給和財物供給應(yīng)以提高企業(yè)生產(chǎn)力為根本

生產(chǎn)部門的生產(chǎn)活動是國民財富的源泉，也是城鄉(xiāng)居民收入的主要來源，城鄉(xiāng)居民通過各種方式直接或間接地從企業(yè)取得收入，故國家制度供給和財物供給應(yīng)以提高各類型企業(yè)的生產(chǎn)力為根本。邁克爾·波特先生在《國家競爭優(yōu)勢》一書中提出：“時至今日，幾乎所有國家都朝改善競爭力的方向發(fā)展。政府在這方面的主要（或一般性）政策大致包括貨幣貶值、自由化、民營化、放寬產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、倡導(dǎo)企業(yè)之間各種形態(tài)的合作、鼓勵合并、稅制改革、區(qū)域發(fā)展、對進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)限以及安排市場秩序、政府投資研究發(fā)展、努力改善一般的教育體系、以政府名義設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金、更主動的國防采購或其他形式的政府采購，以帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展等”。[5]進(jìn)而提出了增強(qiáng)企業(yè)競爭力的一般方法，即“鉆石體系”的構(gòu)建和完善。

企業(yè)生產(chǎn)力水平不僅受生產(chǎn)要素（人力資本、實物資本、自然資源、知識資本等的存量）、需求條件（國際、國內(nèi)市場）、相關(guān)產(chǎn)業(yè)和支持產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn)、企業(yè)的戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)及競爭對手狀況等“鉆石體系”構(gòu)成要素的影響，而且還受國家制度供給狀況的影響，制度對上述“要素”的結(jié)構(gòu)和分布狀態(tài)、作用機(jī)制有約束作用，進(jìn)而對不同的企業(yè)產(chǎn)生不同的效用（成本和收益），企業(yè)據(jù)此作出不同的選擇。“國家是企業(yè)最基本的競爭優(yōu)勢，因為它能創(chuàng)造并保持企業(yè)的競爭條件。國家不但影響企業(yè)所作的戰(zhàn)略選擇，也是創(chuàng)造并延續(xù)生產(chǎn)與技術(shù)發(fā)展的核心”。[6]結(jié)合我國現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和法制實情，考慮國家角色與職能等因素，對應(yīng)的法律安排應(yīng)以生產(chǎn)要素和需求條件的干預(yù)為中心，圍繞提高勞動力素質(zhì)和企業(yè)的創(chuàng)新能力展開。

1.增加生產(chǎn)要素中公共產(chǎn)品供給的法律保障

“政府最傳統(tǒng)也最重要的角色就是創(chuàng)造和提升生產(chǎn)要素，其中包括擁有熟練技術(shù)能力的人力資源、基礎(chǔ)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)信息和基礎(chǔ)設(shè)施等。一個國家從生產(chǎn)要素中獲得優(yōu)勢，現(xiàn)在擁有什么資源并不重要，重要的是有沒有一套持續(xù)提升生產(chǎn)要素的機(jī)制，……政府被視為創(chuàng)造生產(chǎn)要素的發(fā)動機(jī)。在與生產(chǎn)要素有重要關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，如中小學(xué)教育、基礎(chǔ)硬件建設(shè)及醫(yī)療保險等全民性的事務(wù)上，政府責(zé)無旁貸。政府選擇創(chuàng)造的生產(chǎn)要素，通常是對經(jīng)濟(jì)具有外部效益的部分，這些領(lǐng)域超過個人能力，但能使整體產(chǎn)業(yè)受益。如果政府并未擔(dān)負(fù)起它應(yīng)盡的責(zé)任，這將會給該國產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響”。[7]因此，國家在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，制度供給和財物供給的重心應(yīng)該是完善教育立法、創(chuàng)造人力資本與知識資本。結(jié)合我國目前的實際情況，應(yīng)完善教育財政經(jīng)費保障立法，增加財政經(jīng)費投入總量。

財政經(jīng)費投入的有效保障和增加，也將收到降低和減輕居民教育支出、相對增加居民收入的實際效果，也使得所有公民平等接受教育的權(quán)利得到進(jìn)一步的保障和實現(xiàn)，進(jìn)而為個人有能力平等地參與社會進(jìn)步和發(fā)展、實現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧起到根本的“奠基”作用，同時，這也是“發(fā)展成果由人民共享”的具體體現(xiàn)。但是，目前我國關(guān)于教育經(jīng)費的投入保障制度原則性規(guī)定較多，而缺乏剛性約束，導(dǎo)致在實際執(zhí)行中教育經(jīng)費不足。我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》等均對教育經(jīng)費投入作出了規(guī)定，明確了政府在教育投入上的法律責(zé)任，但“為主”、“逐步增加”、“逐步提高”“、高于”等規(guī)定過于原則，對于“具體比例和實施步驟”缺乏公開的明晰的具有可操作性的具體規(guī)則，沒有剛性約束，造成實際執(zhí)行中教育投入易被其他短效的、臨時性的政策目標(biāo)所擠占，導(dǎo)致教育投入供給的不穩(wěn)定、不充分，影響教育在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位的最終實現(xiàn)。

2.逐步建立和完善國家對市場需求進(jìn)行調(diào)節(jié)的法律制度體系

有效的足夠的市場需求是實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展、持續(xù)投資與創(chuàng)新的基本驅(qū)動力，國家可以通過計劃、金融、財政、貿(mào)易政策等多種手段對市場需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，彌補(bǔ)市場自發(fā)調(diào)節(jié)的不足和缺陷。逐步建立與完善國家對市場需求進(jìn)行調(diào)節(jié)的法律制度體系，實現(xiàn)政府干預(yù)的法制化，是依法治國方略的必然要求。結(jié)合目前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與法制現(xiàn)狀，下面就政府通過公共采購對市場需求進(jìn)行干預(yù)的法律問題進(jìn)行探討。

理論和實踐證明，國家可以通過政府采購引導(dǎo)和創(chuàng)造市場需求，進(jìn)而實現(xiàn)鼓勵自主創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的政策目標(biāo)。我國《政府采購法》的實施，為政府采購活動的法制化提供了基本的法律框架。通過對該法的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，從立法目的到基本原則，再到政策目標(biāo)的設(shè)定，都缺少對自主創(chuàng)新立法的支持。將提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力作為《政府采購法》的基本原則和政策目標(biāo)，是對理論和實踐應(yīng)有的回應(yīng)。自主創(chuàng)新對提高企業(yè)生產(chǎn)力水平，增加國家競爭力具有重要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)地位。

約瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中首先提出了“創(chuàng)新理論”，認(rèn)為“創(chuàng)新”是一個“內(nèi)在的因素”，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”也是“來自內(nèi)部自身創(chuàng)造性的關(guān)于經(jīng)濟(jì)生活的一種變動”。[8]胡錦濤同志也指出：“必須提高自主創(chuàng)新能力。實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展要依靠科技進(jìn)步和勞動力素質(zhì)的提高。要深入實施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略基點和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，大力提高原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力”。[9]“我們已經(jīng)確立了建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，具備了自主創(chuàng)新的基本條件，現(xiàn)在必須最大限度地發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性，最大限度地發(fā)揮我國科技人員數(shù)量多和國內(nèi)市場規(guī)模大的優(yōu)勢，最大限度地利用世界科技創(chuàng)新的最新成果和技術(shù)儲備，加快形成有利于自主創(chuàng)新的體制機(jī)制和社會氛圍，加快培育創(chuàng)新型科技人才，充分運用后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的跨越發(fā)展，走出一條中國特色的自主創(chuàng)新道路。要通過奮力創(chuàng)新，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供有力和持久的技術(shù)支撐，加快從工業(yè)大國向工業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變”。[10]2009年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府采購政策功能研究課題組與《中國政府采購》雜志社通過對中國政府采購2009年年會代表進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)：“受訪者對目前《政府采購法》以及相關(guān)法律、法規(guī)所規(guī)定的六種政府采購政策功能重要性的排序中，政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新具有壓倒性的優(yōu)勢，節(jié)能環(huán)保也得到了較高的認(rèn)同度。至于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展和扶助弱勢群體方面，認(rèn)同度則很低。其原因在于上述三項政策目標(biāo)與政府采購的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)嚴(yán)重背離。受訪者認(rèn)為，犧牲政府采購的質(zhì)量來扶持上述三類群體的效率低下，應(yīng)更多地考慮稅收政策、轉(zhuǎn)移支付政策等其他更為有效和直接的政策工具”。[11]

理論上的戰(zhàn)略基礎(chǔ)地位和實踐中的需要，應(yīng)由具體的制度安排來實現(xiàn)和保障。2006年科學(xué)技術(shù)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部印發(fā)《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法（試行）》，2007年為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）〉若干配套政策的通知》，財政部先后制定了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》、《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》等多項規(guī)章，細(xì)化了《政府采購法》相關(guān)條款的規(guī)定，填補(bǔ)了法律空白，但是由于其法律位階較低，缺乏上位法的支撐，整個制度體系中激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制、法律責(zé)任追究機(jī)制缺乏配套制度或雖有規(guī)定但相對比較粗疏、操作性不強(qiáng)，仍有待進(jìn)一步完善，以充分發(fā)揮政府采購對自主創(chuàng)新的扶持和激勵作用。

四、國家制度供給和財物供給失靈之防范

社會實踐證明，國家制度供給和財物供給并不總是有效的，有可能出現(xiàn)國家制度供給和財物供給的低效率乃至失誤和無效，國家機(jī)構(gòu)人員、職能、經(jīng)費規(guī)模的自我強(qiáng)化和不斷遞增，管制交易等“政府失靈”現(xiàn)象。究其根源，主要有信息不對稱、人的有限理性與自利性、公共物品本身的屬性等多方面因素，這些因素的反復(fù)疊加，相互強(qiáng)化，最終導(dǎo)致了國家制度供給和財物供給的失靈。為此，可以通過以下方法對國家制度供給和財物供給的失靈進(jìn)行防范。

1.進(jìn)一步完善信息公開立法，擴(kuò)大和保障公眾的知情權(quán)及平等參與決策的權(quán)利

知情是一切權(quán)利保障的基礎(chǔ)和前提，信息不完全是國家制度供給和財物供給失靈的重要原因，其防范的對應(yīng)措施是信息公開，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)，同時保障公民平等參與決策的權(quán)利。2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》，首開我國信息公開立法之先河，在我國法制史上具有里程碑的意義，但其仍有待于進(jìn)一步完善。

（1）確立知情權(quán)的憲法地位，為信息公開制度體系的系統(tǒng)創(chuàng)建和完善提供邏輯基礎(chǔ)與前提。知情權(quán)作為基本人權(quán)先后被1948年的《世界人權(quán)宣言》、1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》等文件予以確認(rèn)，并相繼被寫入多國憲法和法律。

（2）逐步擴(kuò)大信息公開的范圍。將信息公開的義務(wù)主體從政府逐步擴(kuò)大到立法、司法等國家機(jī)關(guān)以及凡具有執(zhí)行公共事務(wù)、履行公共職能的社會團(tuán)體和組織。將公開的環(huán)節(jié)前移至制度形成和規(guī)則制定的“決策”階段、“立法”階段——利益調(diào)整分配的初始階段，有利于利益各方的充分博弈，使人的有限理性和自利性在公開、透明、法制化的框架內(nèi)實現(xiàn)利益沖突的充分表達(dá)與有效整合，實現(xiàn)“規(guī)則之治”，進(jìn)而提高法律的權(quán)威性以及執(zhí)行主體的遵從度。

（3）改“條例”為法律，提升“條例”的法律位階，適時修改《保密法》、《檔案法》，制定《行政程序法》、《監(jiān)督法》等配套法律法規(guī)，以徹底消除法律適用時由于立法宗旨和理念不同、下位法與上位法相互沖突以及規(guī)則缺失的尷尬。

國家的制度供給和財物供給在本質(zhì)上是一種政治活動?！叭嗣癞?dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)與核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。[12]“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。[13]

2.構(gòu)建系統(tǒng)性思維，發(fā)揮非制度約束的引導(dǎo)作用

文化、道德、價值觀念、意識形態(tài)等非制度約束是法律、法規(guī)等制度約束的產(chǎn)生基礎(chǔ)和價值內(nèi)核，總能在制度約束中找到它們的影子，制度約束不過是它們顯性化的另一種表達(dá)而已，二者之間有互補(bǔ)和替代效應(yīng)。制度不是萬能的，制度實施離不開人，它總是由個人的行動來完成的，而人總是受一定的文化、道德、價值觀念、意識形態(tài)等非制度約束的影響，這也是為什么不同國家和地區(qū)會出現(xiàn)制度相同或相似而制度績效卻各不相同的重要原因。

文化、道德、價值觀念、意識形態(tài)上的認(rèn)同和遵守狀況，將直接影響制度規(guī)則的創(chuàng)建和實施，進(jìn)而最終會體現(xiàn)在制度績效上。文化、道德、價值觀念、意識形態(tài)等“軟性約束”既是制度變遷的先導(dǎo)，也是彌補(bǔ)制度漏洞、正確適用規(guī)則的保障。

總之，國家應(yīng)以制度供給為核心，通過規(guī)則的不斷調(diào)適和完善，為增加城鄉(xiāng)居民收入營造更好的外部法制環(huán)境。與此同時，又要高度重視文化、道德、價值觀念、意識形態(tài)等方面的引導(dǎo)和配合，為制度供給提供有力的系統(tǒng)保障。

＊本文系河北省社會科學(xué)基金項目“分配制度改革與增加城鄉(xiāng)居民收入法律問題研究”（項目編號：HB08BFX002）的部分成果。

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