制度變遷視角下的中國戶籍制度改革：政策效應(yīng)與目標(biāo)路徑

余 佳，余 佶

（1.華東師范大學(xué) 人口研究所，上海 200062；2.中國浦東干部學(xué)院 教研部，上海 201204）

制度變遷視角下的中國戶籍制度改革：政策效應(yīng)與目標(biāo)路徑

余 佳1，余 佶2

（1.華東師范大學(xué) 人口研究所，上海 200062；2.中國浦東干部學(xué)院 教研部，上海 201204）

中國戶籍制度正在經(jīng)歷從封閉的強(qiáng)制性二元結(jié)構(gòu)到開放的一元融合格局的變遷過程。1958年戶籍制度的建立是由政府命令和法律引入而實(shí)行的一種自上而下的強(qiáng)制性變遷。這次變遷使得戶籍制度本質(zhì)上成為一種身份甄別機(jī)制，是政府用來實(shí)行差別性的社會公共產(chǎn)品分配的手段，其政策效應(yīng)主要表現(xiàn)在阻礙城鄉(xiāng)自由流動以及影響社會階層塑造兩個(gè)方面。隨著中國工業(yè)化發(fā)展階段的遞進(jìn)，中國戶籍制度變遷由局部開始，自下而上的推進(jìn)，呈現(xiàn)出誘致性特點(diǎn)。未來戶籍制度改革應(yīng)該逐漸取消戶籍與社會公共產(chǎn)品分配之間的聯(lián)系，回歸人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)與民事權(quán)利證明的基本功能。然而，這個(gè)過程不可能一蹴而就，因此在步驟選擇上應(yīng)有相應(yīng)的遠(yuǎn)期、中期和近期目標(biāo)。

戶籍制度；強(qiáng)制性制度變遷；誘致性制度變遷；社會公共產(chǎn)品分配

中國戶籍制度的變化與中國工業(yè)化發(fā)展階段緊密相連。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略而導(dǎo)致的“城鄉(xiāng)分治”到改革開放后以市場配置資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)人口流動，分享人口紅利，中國的戶籍制度正在經(jīng)歷從封閉的強(qiáng)制性二元結(jié)構(gòu)到開放的一元融合格局的變遷過程。

在向城鄉(xiāng)一元融合的誘致性變遷過程中，戶籍改革不可能一蹴而就。事實(shí)上，只有理清戶籍政策的制度效應(yīng)，才能客觀評價(jià)戶籍的效用，進(jìn)而找出戶籍制度的改革方向和步驟選擇。

一、1958年中國戶籍制度經(jīng)歷一次強(qiáng)制性變遷

新中國戶籍制度的建立，肇始于城市，以1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》為標(biāo)志。當(dāng)時(shí)從鞏固新中國政權(quán)出發(fā)，中央政府把“維護(hù)社會治安，保障人民之安全”作為城市戶口管理的首要任務(wù)，規(guī)定了立戶、遷入、遷出、出生、死亡、臨時(shí)居住以及其他相關(guān)事項(xiàng)必須向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的原則。從制度變遷的視角觀察，這一暫行條例的頒布可以看做是“打破舊秩序，建立新秩序”的制度建設(shè)的一部分。其主要目的在于應(yīng)對當(dāng)時(shí)發(fā)動肅反、加強(qiáng)治安的政治需要。毋庸置疑，這一管理制度對于新政府掌握城市人口的基本信息，起到了積極作用。隨后，1953年進(jìn)行的第一次人口普查，為建立全國范圍的戶口登記制度奠立了基礎(chǔ)。1955年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》時(shí)，開始把農(nóng)村納入到戶口登記管理的范圍之內(nèi)。隨著政權(quán)的鞏固，現(xiàn)實(shí)的治安需要已不再緊迫，“隨時(shí)登記變動人口，以掌握人口變動的情況”成為建立戶口登記制度的重要目的。在此基礎(chǔ)上，覆蓋城鄉(xiāng)的戶口登記制度在全國范圍內(nèi)建立，新政權(quán)的社會管理和社會控制進(jìn)入常態(tài)管理的階段。

需要注意的是，這一時(shí)期的戶籍制度盡管加強(qiáng)了對公民的遷入、遷出管理，但更多出于登記上的需要，并沒有針對性地限制人口流動和自由遷徙。事實(shí)上，新中國成立之初具有“準(zhǔn)憲法”性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》以及在1954年全國人大通過的新中國首部《憲法》里，都明確公民有“居住和遷徙的自由”。①《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第一章第五條為“中華人民共和國人民有……居住、遷徙……的自由權(quán)”；1954年《中華人民共和國憲法》第三章第九十條為“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。1951年發(fā)布的暫行條例，雖然提及遷入和遷出須向公安機(jī)關(guān)申報(bào)，但并沒有針對人口流動和遷徙的限制性條款，相反，條例強(qiáng)調(diào)要保障人民“居住和遷徙的自由”。1955年國務(wù)院的指示中，雖然對地主以及被剝奪政治權(quán)利等特殊群體的戶口遷徙作了一些限制，但是對于一般民眾，卻只是要求在戶口遷出和遷入時(shí)履行相關(guān)手續(xù)，并沒有其他方面的限制。

戶籍管理制度出現(xiàn)根本變化是在1958年。當(dāng)年1月，全國人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國戶口登記條例》對公民從農(nóng)村遷往城市做出嚴(yán)格的限制性規(guī)定，“必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明”，否則將無法辦理遷出手續(xù)。②1958年全國人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國戶口登記條例》第十條第二款規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！边@種社會管理方式的根本變遷體現(xiàn)了制度的外生剛性，昭示了強(qiáng)大無比的國家意志，并在后續(xù)出臺的政策規(guī)定中一再強(qiáng)化。1964年《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》和1977年《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》兩項(xiàng)制度的出臺，明確提出了“嚴(yán)格控制”和“適當(dāng)限制”兩個(gè)原則，基本堵住了從農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的大門；③“嚴(yán)格限制”的是從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市，“適當(dāng)限制”的是從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、疏菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)。而1975年的憲法修訂中，則干脆取消了公民“居住和遷徙自由”的條款。從此，公民的自由遷徙權(quán)利受到嚴(yán)格限制，而城市準(zhǔn)入資格也順理成章地成為一種緊缺的社會資源。

總體而言，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略帶來的經(jīng)濟(jì)后果，城市物資短缺條件下的被動選擇，以及農(nóng)村推進(jìn)合作化運(yùn)動的需要，都是促使中國戶籍制度在50年代中期發(fā)生一次強(qiáng)制性變遷的重要原因。這種政策轉(zhuǎn)變的直接后果，一方面改變了城鎮(zhèn)人口在建國后迅速膨脹的局面，減緩城市人口增長，但矯枉過正的后果是遲滯中國城市化的步伐；另一方面，戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)之間勞動力的合理流動，阻隔了經(jīng)典的劉易斯人口流動模型的實(shí)現(xiàn)，雖然適應(yīng)了當(dāng)時(shí)短缺、計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，但也使得中國的比較優(yōu)勢長期不能發(fā)揮。[1]（P644-668）[2]（P76-80）[3]（P50-51）

二、戶籍制度強(qiáng)制性變遷帶來的顯、隱性政策效應(yīng)

1．顯性政策效應(yīng)：阻礙城鄉(xiāng)自由流動

中國戶籍制度從1958年起最顯著的政策效應(yīng)就是阻礙城鄉(xiāng)之間的自由流動，特別是限制農(nóng)村居民流向城市。即使在20年以后，城鄉(xiāng)之間實(shí)際流動大大加強(qiáng)的情況下，戶籍制度限制流動的政策效應(yīng)依然存在，只是表現(xiàn)方式從直接禁止轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接限制。

1978年開始的改革開放，使得農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量得到極大提高，這進(jìn)一步催生了農(nóng)村剩余勞動力的產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善和政治氣候的變暖，使得城鄉(xiāng)之間的實(shí)際流動大為增加。雖然這種流動仍然受限于當(dāng)時(shí)的戶籍管理制度，但由于農(nóng)民自由支配的剩余產(chǎn)品增加，已經(jīng)使得自帶口糧進(jìn)城務(wù)工成為部分農(nóng)民在20世紀(jì)80年代初的理性選擇。隨著農(nóng)業(yè)勞動力的進(jìn)一步解放以及城市企業(yè)自主用工權(quán)的擴(kuò)大，離開家鄉(xiāng)到沿海大中城市打工的離鄉(xiāng)農(nóng)民工數(shù)量越來越多，戶口所在地與常住地不一致的“人戶分離”現(xiàn)象越來越普遍，原有的限制農(nóng)民自由流動的戶籍管理措施逐漸成為一道“紙枷鎖”。但是，流入城市的農(nóng)民因?yàn)閼艏矸莸南拗?，并不能與市民在社會保障、教育機(jī)會、就業(yè)扶助等社會福利方面享受同等待遇，因而不得不在城市和鄉(xiāng)村之間做無奈的“候鳥式”遷移。[4]（P11-14）所以，雖然城鄉(xiāng)之間每年流動的數(shù)量巨大，但這種城鄉(xiāng)流動其實(shí)并不是嚴(yán)格意義上的“劉易斯人口流動”。中國戶籍制度限制城鄉(xiāng)流動的政策效應(yīng)當(dāng)前依然存在，只是限制強(qiáng)度有所減弱，影響方式趨向間接。

2．隱性政策效應(yīng)：影響社會階層塑造

新中國戶籍制度作為一項(xiàng)針對公民身份的管理措施，從建立之初，就成為國家甄別個(gè)人身份的一種有效手段?！稗r(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的區(qū)別，不僅試圖從居住地域上劃分“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，更重要的是不同戶口類型對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)待遇和福利制度也由此確定。

在改革開放前高度計(jì)劃集中的年代，公民的戶籍身份與國家對于個(gè)人的物資分配體制緊密聯(lián)系在一起。城鎮(zhèn)居民憑借“非農(nóng)業(yè)戶口”的身份，在基本生活必需品的供應(yīng)方面享有優(yōu)先權(quán)；農(nóng)民的“農(nóng)業(yè)戶口”烙印，則嚴(yán)格地將他們鎖定在土地上，并且在衣、食、住、行、教育、醫(yī)療等社會福利方面相比城鎮(zhèn)居民落后很多。事實(shí)上，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間所形成的這兩種差異巨大的生活方式，由于農(nóng)村向城市的流動陷于停滯，使得后者要改變自己的弱勢地位，幾乎沒有可能。更重要的是，城鄉(xiāng)差距在馬太效應(yīng)的拉動下越來越大，甚至使得促進(jìn)社會良性發(fā)展的代際流動都因此受到影響。[5]根據(jù)西方學(xué)者“社會屏蔽”（social closure）理論：為了將社會資源或發(fā)展機(jī)會的可能性限定在具備資格的小群體內(nèi)部，各種社會集團(tuán)都會選定某種社會的或自然的屬性作為排斥他人的正當(dāng)理由。[6]（P44-45）新中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度其實(shí)就是構(gòu)筑 “社會屏蔽”的藩籬，它與家庭出身、單位性質(zhì)、學(xué)歷層次、工作年限等共同構(gòu)成一種新的“身份制”社會分層制度體系。很明顯，在所有影響社會分層的因素中，戶籍制度無疑是其中最基本的因素。

20世紀(jì)80年代以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，戶籍制度在限制人口流動方面已有所松動。[7]（P115-132）由于不再依賴政府提供食品和其他生活必需品，戶籍管理在控制農(nóng)村人口流向城市方面的顯性政策效應(yīng)逐漸削減。但是，戶籍制度的“社會屏蔽”作用并沒有因此而減弱，不僅原先的城鄉(xiāng)差異繼續(xù)存在，而且這種差異在城市內(nèi)部也逐漸顯現(xiàn)。特別是在大城市內(nèi)部的就業(yè)市場，本地勞動力和外來勞動力由于戶籍歸屬不同，面臨的就業(yè)機(jī)會、就業(yè)待遇差別迥異。[8]（P52-58）地方政府對本地勞動力的就業(yè)給予幫助并提供保護(hù)，同時(shí)對外來勞動力的就業(yè)施加種種限制。[9]（P41-49）雖然在進(jìn)入新世紀(jì)以后，中央政府屢次重申要取消農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的不合理限制，但保護(hù)本地勞動力就業(yè)畢竟是地方政府不容回避的責(zé)任。近兩年，大城市政府對外來勞動力就業(yè)已無明顯的總量和比例限制，但這并不意味著外來勞動力與本地勞動力就具有同樣的就業(yè)機(jī)會。事實(shí)上，各種針對外來勞動力的隱性、間接管制仍然影響著他們的求職機(jī)會和職業(yè)選擇。因此，雖然1958年戶籍制度強(qiáng)制性變遷之時(shí)企圖把農(nóng)民圈禁在土地上的構(gòu)想，在實(shí)際運(yùn)作中已經(jīng)變形，但戶籍制度影響城市內(nèi)部社會階層塑造的隱性政策效應(yīng)正在發(fā)揮作用。

三、改革開放后中國戶籍制度正經(jīng)歷緩慢的誘致性變遷

由于限制城鄉(xiāng)自由流動和設(shè)置城市準(zhǔn)入資格的政策背離了基本人權(quán)，中國戶籍制度長期以來一直受到廣泛的批評。改革開放以后，作為順應(yīng)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大趨勢，戶籍改革的第一步就是放寬農(nóng)村人口在集鎮(zhèn)的落戶限制。這一階段，國家允許“在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工”的農(nóng)民及其家屬，在自理口糧的前提下準(zhǔn)予在集鎮(zhèn)落戶。①參見1984年10月13日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》。但由于集鎮(zhèn)容納能力有限，而且大城市又嚴(yán)格限制允許落戶的郊區(qū)集鎮(zhèn)范圍，②例如，北京市1985年3月23日發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶的若干規(guī)定》中，就規(guī)定“市區(qū)規(guī)劃線七百五十平方公里（即東至定福莊，西至石景山，南至南苑鎮(zhèn)，北至清河鎮(zhèn)）以內(nèi)的集鎮(zhèn)和門頭溝區(qū)政府駐地、各縣的城關(guān)鎮(zhèn)，不允許農(nóng)民自理口糧遷入落戶。”到了20世紀(jì)80年代后期，這一改革措施基本停滯。直到90年代中后期，國家才開始推進(jìn)新一輪以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)的戶籍制度改革。1997年，公安部發(fā)布《小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，允許在小城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。但與此同時(shí)，繼續(xù)嚴(yán)格控制大中城市特別是北京、天津、上海等特大城市人口的機(jī)械增長。2001年，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革在全國范圍內(nèi)推開。③參見1997年5月20日公安部發(fā)布的《小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》以及同年10月9日《公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關(guān)問題的解答》。2001年3月30日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》發(fā)布以后，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革在全國范圍內(nèi)推開。與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)大約同時(shí)，國家針對當(dāng)時(shí)戶口管理的幾個(gè)突出問題，出臺了嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，以及放寬解決夫妻分居兩地和身邊無子女需要投靠子女的老人的落戶條件。截止到2008年底，已有河北、遼寧等12個(gè)省區(qū)市相繼統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。這些政策的推出，體現(xiàn)了政府對民間訴求的積極回應(yīng)。盡管政策受惠面有限，但畢竟打破戶籍管理中長期存在的一些歧視性和非人道規(guī)定，因此受到社會的普遍歡迎。

然而，此次呈現(xiàn)誘致性變遷特點(diǎn)的中國戶籍制度改革，步伐緩慢。一方面，眾多外來人口對一紙“戶口”孜孜以求，另一方面，各地對打開“戶口”閘門卻始終猶疑不決。這是因?yàn)橹袊F(xiàn)行的戶籍制度，除了具有傳統(tǒng)意義上識別公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等人口管理的基本功能之外，一直是作為一種身份甄別機(jī)制而存在，以便于政府實(shí)行差別性的社會公共產(chǎn)品分配需要。①社會公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障等，一般是政府運(yùn)用公共財(cái)政予以支付，對特定人群具有不可分割性和共享性的特點(diǎn)。改革開放以前，社會公共產(chǎn)品分配差異主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。雖然農(nóng)村向城市流動非常困難，但對于已經(jīng)進(jìn)城并且獲得工作機(jī)會的農(nóng)村勞動力，一般會通過農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)戶口的轉(zhuǎn)化，獲得與市民同等的待遇。改革開放以后，農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工變得相當(dāng)普遍，但在城市工作的農(nóng)民工群體卻很難獲得戶口身份的轉(zhuǎn)變。這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工雖然同樣為城市的GDP和稅收做出了貢獻(xiàn)，但他們并沒有獲得同等享受城市社會公共產(chǎn)品的待遇，反而成為城市的邊緣人群和弱勢群體。

城鄉(xiāng)之間以及城市內(nèi)部不同戶籍人口之間在社會公共產(chǎn)品分享數(shù)量和質(zhì)量上的差別，某種程度上可以看做是政府在供給不足條件下的無可奈何選擇。一方面，由于城市相比農(nóng)村在公共產(chǎn)品的供給和消費(fèi)上具有集聚優(yōu)勢，因此公共產(chǎn)品向人口集中的城市傾斜，不失為一個(gè)有效率的選擇。另一方面，城市內(nèi)部社會公共產(chǎn)品供給有限，如果完全根據(jù)屬地原則確定分享對象，那么外來人口向城市的大量涌入，必然會激化供給和需求之間的矛盾。因此，戶籍身份對社會公共產(chǎn)品享用者的甄別篩選，實(shí)際上是內(nèi)生于社會公共資源分配的一種衍生職能。[10]（P23-32）戶籍起到“門檻”的作用，可以防止城市公共產(chǎn)品的消費(fèi)對象無限擴(kuò)大，從而避免引發(fā)社會矛盾。

可見，在城鄉(xiāng)差距仍然存在并且不斷拉大的前提下，任由城鄉(xiāng)人口自由流動，并且取消社會公共產(chǎn)品分享對象的篩選機(jī)制，在目前的發(fā)展階段，顯然并不現(xiàn)實(shí)。而且，由于城市各個(gè)階層利益取向不同，市民和外來人口對城市公共產(chǎn)品共享存在沖突，這都成為取消差別性政策的障礙和“攔路虎”。[11]（P27-36）因此，誘致性變遷的戶籍制度改革之所以進(jìn)展緩慢而顯得艱難，就是因?yàn)閼艏贫扰c社會公共產(chǎn)品分配實(shí)際上是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面，前者的改革很大程度上依賴于后者的改變。

四、中國戶籍制度的改革方向和步驟選擇

目前，由中央和地方政府共同參與推進(jìn)的戶籍制度改革實(shí)際上是沿著兩條路徑前行。其一，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一以“居民戶口”取代“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”等其他類型的戶口；其二，逐步放寬戶口遷移政策，只把具有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源作為在當(dāng)?shù)芈鋺舻臈l件。但在實(shí)際操作中，上述戶籍改革措施往往至多在省級轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，跨省的戶籍遷移仍然具有較多的困難。其中的原因在于，戶籍仍然與社會公共產(chǎn)品的分享具有緊密的聯(lián)系，而后者的統(tǒng)籌范圍目前只能達(dá)到省一級的層面。這也就是為什么在目前戶籍改革推進(jìn)的過程中，中央政府只能給出原則性的方向，而具體的改革措施必須由地方政府出臺的緣故。

就戶籍制度改革的取向而言，逐漸淡化戶籍歸屬與社會公共產(chǎn)品分享機(jī)制間的聯(lián)系應(yīng)該是人心所向。因?yàn)閼艏矸菔且环N依附于國家的公民特征，它的內(nèi)在要求應(yīng)該是全體國民間的平等和一致；而社會公共產(chǎn)品屬于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，它的分配機(jī)制和享用范圍受制于空間和地區(qū)的限制。具體到某一個(gè)城市，社會公共產(chǎn)品由于供給有限，因此存在選擇性的分配機(jī)制有其合理性。然而，考慮到我國公民的戶籍身份很大程度上是通過繼承獲得，與個(gè)人能力沒有必然聯(lián)系，因此把戶籍作為篩選社會公共產(chǎn)品享用資格的條件，在現(xiàn)代社會缺少合法性支持。

因此，戶籍制度改革的取向應(yīng)該是取消它與社會公共產(chǎn)品之間的聯(lián)系。至于社會公共產(chǎn)品如何引入篩選機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平分配，則是另一個(gè)需要解決的問題。不能由于尚未尋找出公平有效的篩選機(jī)制，就否認(rèn)戶籍制度應(yīng)該與社會公共產(chǎn)品的分配脫鉤。事實(shí)上，戶籍管理作為國家最根本的社會管理制度，在其他國家的功能主要表現(xiàn)在人口信息的登記統(tǒng)計(jì)、身份證明的確認(rèn)、戶籍檔案的管理等方面，是作為一種“民事登記”（civil registration）、“生命登記”（vital event） 或者“人事登記”（registration of Person）而存在。②分別參見英國國家檔案館網(wǎng)頁：http://www.nationalarchives.gov.uk/familyhistory/guide/people/civil.htm，聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署網(wǎng)頁：http://unstats.un.org/unsd/mbs/ddform.asp？getitem=178，斯里蘭卡政府網(wǎng)頁：http://www.rpd.gov.lk/about_us_rpd_t.htm。根據(jù)聯(lián)合國《民事登記和人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)制度手冊》（Handbook on Civil Registration and Vital Statistics Systems）的相關(guān)規(guī)定以及其他國家在民事登記中的實(shí)踐，戶籍管理更多是作為一項(xiàng)公民個(gè)人民事權(quán)利證明和國家經(jīng)常性的人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)制度而存在。[12]對于國家而言，戶籍制度的人口統(tǒng)計(jì)功能為一個(gè)國家提供廣泛和全面的資料庫，對于國家進(jìn)行以人口方案為基礎(chǔ)的規(guī)劃、決策和評價(jià)十分重要；對于個(gè)人來說，戶籍制度的民事登記功能可以在法律上用來證明個(gè)人權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)，保證公民合法享受與個(gè)人身份、血統(tǒng)、年齡、婚姻等相關(guān)的若干權(quán)利。[13]雖然，戶籍作為社會公共產(chǎn)品分配的“門檻”在一些國家也存在，如前蘇聯(lián)、俄羅斯等，但在市場經(jīng)濟(jì)占有優(yōu)勢的國家中則非常少見。[14]（P234-244）因此，淡化與社會公共產(chǎn)品分配之間的聯(lián)系，回歸到人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)和民事權(quán)利證明的基本功能，應(yīng)該是未來戶籍制度改革的取向。

但問題在于，一旦削弱兩者的聯(lián)系，在社會公共產(chǎn)品分配仍然具有地域性的前提下，如何辨別具有享用資格的主體？在目前推進(jìn)的戶籍制度改革中，城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化有利于全體公民的身份認(rèn)同，放寬戶口遷移政策有利于讓更多人口能夠享受優(yōu)質(zhì)的社會公共產(chǎn)品服務(wù)。但是，如果惠及城鄉(xiāng)、全國一體的基本社會公共產(chǎn)品（如社保、教育等）分享體制不能建立的話，目前的戶籍改革只能是階段性和局部性的，并不能從根本上改變它所具有的負(fù)面效應(yīng)。因此，戶籍制度改革必須與社會公共產(chǎn)品分配體制的改革同步推進(jìn)，否則后者將成為前者的“瓶頸”。

因此，戶籍改革在短期內(nèi)一蹴而就顯然并不現(xiàn)實(shí)。從實(shí)際操作開看，中國戶籍制度改革應(yīng)該有相應(yīng)的短期、中期、長期目標(biāo)。短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不涉及社會公共產(chǎn)品分配制度的改革，僅僅需要消除戶籍制度自身存在的一些不合理規(guī)定；中期、長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則必須仰仗社會公共產(chǎn)品分配體制的推進(jìn)，只有在后者已經(jīng)取得成效的前提下，才能最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的終極目標(biāo)：回歸人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)和民事權(quán)利證明的基本價(jià)值。因而，從國情出發(fā)，中國的戶籍制度改革應(yīng)該采取如下步驟：首先，建立城鄉(xiāng)一體的戶口登記制度，放寬一省范圍內(nèi)的戶口遷移限制，按照“固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、一定年限”原則允許外來人口在居住地落戶，并逐漸享受居住地的社會公共產(chǎn)品服務(wù)待遇；其次，取消針對城市非戶籍人口的各項(xiàng)歧視性管理，尤其是勞動力市場不合理的管制，逐步做到城市社會公共產(chǎn)品（包括社會保障、教育）的分配按照屬地原則一視同仁，凡是為城市的建設(shè)和發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人群，不管是市民還是外來人口，都享受一樣的社會公共產(chǎn)品服務(wù)；最后，努力構(gòu)建全國范圍的可流動、均等服務(wù)的社會保障體系，形成城鄉(xiāng)勞動者平等遷移、平等就業(yè)的體制，使得戶籍制度與社會公共產(chǎn)品的分配脫鉤，并且回歸到人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)和民事權(quán)利證明的基本功能。總之，戶籍制度改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)是讓戶籍與社會公共產(chǎn)品的分配徹底脫鉤；中期目標(biāo)是淡化戶籍在城市社會分層中的作用，建立以市場和能力為導(dǎo)向，而非計(jì)劃與身份為門檻的社會公共產(chǎn)品分享體制；近期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍登記一體化，并允許在城市生活一定年限的外來人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘛?/p>

[1]Tiejun Cheng and Mark Selden．The Origins and Social Consequences of China’s Hukou system[J]．The China Quarterly，1994，（9）．

[2]趙文遠(yuǎn)．1958年中國改變戶口自由遷移制度的歷史原因[J]．史學(xué)月刊，2004，（10）．

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[11]葉建亮．公共產(chǎn)品歧視性分配政策與城市人口控制[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2006，（11）．

[12]聯(lián)合國．民事登記和人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)制度手冊：法律體制的制定（聯(lián)合國出版物，出售品編號：C．98．ⅩⅦ．11）[EB/OL]．http://unstats．un．org/unsd/publication/SeriesF/SeriesF_71C．pdf。

[13]聯(lián)合國．民事登記和人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)制度手冊：管理、動作和日常業(yè)務(wù)》（聯(lián)合國出版物， 出售品編號：C．98．ⅩⅦ．7）[EB/OL]．http://unstats．un．org/unsd/publication/SeriesF/SeriesF_72C．pdf。

[14]接棟正，丁金宏．國外民事登記制度研究及其對我國戶籍制度改革的啟示[C]．人口流動與城市適應(yīng)論文集（未刊），上海:華東師范大學(xué)，2008．

[責(zé)任編輯 李沖鋒]

Policy Effects， Direction and Steps of China’s Household Registration Reform:from Institutional Change Perspective

YU Jia1，YU Ji2
（1．Population Research Institute， East China Normal University， Shanghai 200062，China；2．Educational&Research Department of China Executive Leadership Academy， Shanghai 201204,China）

China’s household registration system is undergoing a shift from a compulsory dual structure to the integration of urban and rural areas．The establishment of the household system in 1958 was a top-down compulsory change introduced by government regulations and laws．This change makes China’s household registration a discriminative mechanism， which in nature is a system used by the government to discriminate identities and to allocate social public products accordingly．The policy effects include limiting rural population migrating into cities and influencing social stratification．With the progress of China’s industrialization，changes in China’s household registration system have started in some regions and are being pushed forward in a bottom-up manner，presenting characteristics of the induced change．In the future， the reform should be oriented to disconnecting household registration from the allocation of social public products，so that the household registration system functions merely as a means for vital statistics and civil rights certification．However， the reform of the household registration system should be a long-term process， with established long-term， middle-term and short-term goals in terms of the steps．

household registration； compulsory institutional change； induced institutional change； allocation of social public products

C91

A

1674-0955（2010）05-0079-05

2010-08-26

本研究得到教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“戶籍制度改革與城市人口管理制度創(chuàng)新研究”（2006JDXM087）的資助

余佳（1974-），男，浙江寧波人，華東師范大學(xué)人口研究所講師，博士；余佶（1975-），女，浙江寧波人，中國浦東干部學(xué)院教學(xué)研究部副教授，博士。