推進(jìn)南京市懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的調(diào)查與研究*

中共南京市委黨校課題組

推進(jìn)南京市懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的調(diào)查與研究*

中共南京市委黨校課題組

自2004年至今,南京市懲治和預(yù)防腐敗體系(以下簡稱“懲防體系”)建設(shè)經(jīng)歷了研究探索、體系型塑和增量發(fā)展三個(gè)階段,并在宣傳教育、制度建設(shè)、監(jiān)督制約、改革、糾風(fēng)、懲處等六個(gè)方面取得了一系列進(jìn)展。進(jìn)一步推進(jìn)南京市懲防體系的建設(shè)還存在著一些認(rèn)識、體制、機(jī)制上的制約性因素。進(jìn)一步完善南京市懲防體系建設(shè)存在著以下維度與空間:進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識,從構(gòu)建國家廉政體系的高度來認(rèn)識懲防體系建設(shè);創(chuàng)新廉政教育方式方法,努力營造廉政文化氛圍;進(jìn)一步完善法制建設(shè),構(gòu)筑科學(xué)規(guī)范的制度體系;抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),形成監(jiān)督有效的權(quán)力制約格局。

懲防體系;現(xiàn)狀;成績;制約性因素;對策

構(gòu)建國家廉政體系是現(xiàn)代民族國家治理權(quán)力異化與濫用的有效舉措和通行之法,其中懲防體系是其重要的組成部分。“醫(yī)治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國家廉政體系,這是最有效的反腐敗改革計(jì)劃,也是人類反腐敗智慧的結(jié)晶。”[1]中國共產(chǎn)黨歷來重視反腐倡廉建設(shè),尤其是十六以來提出構(gòu)建懲防體系的新思路和新部署。自2004年以來,南京市就著手構(gòu)建懲防體系,并取得了一定的成效?？偨Y(jié)南京的成功經(jīng)驗(yàn),分析存在的問題,探究進(jìn)一步完善的對策,推進(jìn)懲防體系的建設(shè),為順利實(shí)現(xiàn)南京“轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展”提供保駕護(hù)航作用。

一、南京市懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)的實(shí)踐演進(jìn)

黨的十六屆三中全會(huì)確立了建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略部署。2003年底頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。2005年初頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,2008年頒布實(shí)施了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》,江蘇省委頒發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)中央〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃〉的實(shí)施辦法》。針對中央和省委的要求,2004新年伊始,南京市就著手為構(gòu)建懲防體系開展調(diào)查研究、研討論證、總結(jié)創(chuàng)新等一系列工作,現(xiàn)已形成了富有南京地方特色的懲防體系。從當(dāng)初的探索到當(dāng)前體系的初步形成,共經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:

第一,研究探索階段:2003年黨的十六屆三中全會(huì)把反腐倡廉納入黨的執(zhí)政能力建設(shè)之中,提出“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防,抓緊建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”[2]的戰(zhàn)略舉措。按照中央指示和工作部署,市委、市政府、市紀(jì)委高度重視,明確指導(dǎo)思想,扎實(shí)推進(jìn)懲防體系建設(shè)工作。2004年初確定“構(gòu)建南京懲防和預(yù)防腐敗體系”為南京市紀(jì)委的重點(diǎn)調(diào)研課題,成立領(lǐng)導(dǎo)小組和由領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者、專家組成的課題組。5月30日市委常委會(huì)通過《中共南京市委關(guān)于建立健全預(yù)防和懲治腐敗體系的意見》,為懲防體系的研究、探索和建設(shè)做出全局性謀劃。在《意見》指導(dǎo)下,構(gòu)建工作全面展開,課題組在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神實(shí)質(zhì),在全市范圍內(nèi)開展了反腐倡廉教育、制度、監(jiān)督的摸底調(diào)研,并在對深圳、浙江和杭州等先行地區(qū)的懲防體系的學(xué)習(xí)、比較的基礎(chǔ)上,適應(yīng)時(shí)勢發(fā)展和南京實(shí)際提出了南京特色懲防體系的原初構(gòu)想和基本框架。

第二,體系型塑階段:按照市委對構(gòu)建南京特色懲防體系的工作部署和調(diào)研成果基礎(chǔ)上,堅(jiān)持改革創(chuàng)新,通過一系列法規(guī)和制度建設(shè),逐步形成懲防體系格局。2006年2月,結(jié)合南京服務(wù)型政府建設(shè),出臺(tái)了《加快電子政務(wù)建設(shè),構(gòu)建權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制的意見》,著力打造廉政政府和法治政府。2008年7月南京市委頒發(fā)了《中共南京市委關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃〉的實(shí)施意見(征求意見稿)》,在征求意見的基礎(chǔ)上,9月份正式頒發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃〉的實(shí)施意見》,明確6項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù);提出建立健全40項(xiàng)基礎(chǔ)制度、100余項(xiàng)具體制度,積極推進(jìn)6個(gè)方面改革,堅(jiān)持把反腐倡廉建設(shè)融入南京市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)各個(gè)方面,使懲防體系建設(shè)更加具有針對性。

第三,增量發(fā)展階段:2009年3月,南京發(fā)布《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法(試行)》,突破了以往只問行政責(zé)任的慣例,要求負(fù)有相關(guān)責(zé)任的黨委干部,也要一同問責(zé),進(jìn)一步完善懲防體系的制度性建設(shè)。跟進(jìn)中央和省委工作,在上述兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上,到2010年建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架,2012年建成內(nèi)容比較完備、措施相對配套、特色更加鮮明、效果更加明顯的懲防體系,從而使黨風(fēng)政風(fēng)明顯改進(jìn),腐敗現(xiàn)象進(jìn)一步得到遏制,人民群眾滿意度有新的提高,推動(dòng)南京反腐倡廉建設(shè)繼續(xù)走在全省和全國同類城市前列。

二、南京市懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)所取得的成績

構(gòu)建懲防體系是“國家控制腐敗體系系統(tǒng)化的理論表述,是反腐敗的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件?！盵3]

懲治和預(yù)防腐敗體系是一個(gè)嚴(yán)密的反腐敗系統(tǒng),由教育、制度、監(jiān)督三大支柱和改革、糾風(fēng)、懲處三大任務(wù)構(gòu)成,蘊(yùn)含著預(yù)防和懲治的雙重功效,體現(xiàn)治標(biāo)與治本的辯證統(tǒng)一。近年來,南京建立以思想道德教育的長效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制,改革糾正和查處懲治機(jī)制為主要內(nèi)容的具有南京特色的懲防體系,最大限度地降低腐敗發(fā)生率。具體來說,主要體現(xiàn)在以下方面:

(一)深入開展反腐倡廉教育,積極發(fā)揮教育的基礎(chǔ)性作用

教育是構(gòu)筑懲防體系的基礎(chǔ),通過強(qiáng)化教育,筑牢領(lǐng)導(dǎo)干部拒腐防變的思想道德防線,減少乃至逐步消除腐敗動(dòng)機(jī),使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人員不想腐敗。主要包括:

首先,以黨風(fēng)廉政教育為抓手,初步形成“大宣教”工作格局。把反腐倡廉宣傳教育納入全市宣傳教育工作總體部署,統(tǒng)一規(guī)劃,有序開展,建立健全聯(lián)席會(huì)議制度和資源共享機(jī)制,提升反腐倡廉“大宣教”工作格局的整體效能。其次,努力打造網(wǎng)上廉政教育平臺(tái),豐富教育的形式和內(nèi)容。通過辦好南京紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng),開通“廉政在線教育”服務(wù),適時(shí)組織黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和網(wǎng)民在線交流,不斷拓展市政府門戶網(wǎng)站廉政教育功能。第三,培育反腐倡廉教育基地,不斷健全廉政培訓(xùn)制度。不斷加強(qiáng)市委黨校理論教育基地、梅園新村紀(jì)念館等優(yōu)良傳統(tǒng)教育基地、龍?zhí)侗O(jiān)獄等警示教育基地、鎖金村等社會(huì)主義新農(nóng)村實(shí)踐基地、金陵廉政文化教育實(shí)踐基地等五大基地建設(shè),通過以點(diǎn)帶面,在全市形成一批功能較為完備的廉政教育基地。第四,加強(qiáng)反腐倡廉輿論引導(dǎo),實(shí)施廉政文化精品工程。發(fā)揮《南京日報(bào)》“反腐倡廉”專版、《金陵了望》“反腐倡廉”專欄、南京電視臺(tái)“廉政縱橫”欄目、南京電臺(tái)“政風(fēng)熱線”欄目、南京紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)等五大平臺(tái)的資源優(yōu)勢,及時(shí)發(fā)布反腐倡廉重要信息,形成健康向上的反腐倡廉主流輿論。辦好廉政文化論壇,出版《廉政文化與區(qū)域和諧》、《南京清官》;拍攝大型廉政文化旅游系列片;建立金陵廉政文化教育館;創(chuàng)辦廉政文化示范店和爭創(chuàng)省級廉政文化示范店等形式,推進(jìn)廉政文化建設(shè)。

(二)著力加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè),切實(shí)有效地從源頭上防治腐敗

制度建設(shè)是懲防體系的重點(diǎn),也是廉潔從政的保證。近年來,南京在構(gòu)建懲防體系中,適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的有效做法轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)和制度安排,提高反腐倡廉法制化、制度化水平。具體來說,法律法規(guī)和黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)方面,主要有:修訂《中共南京市委全體會(huì)議工作制度》和《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行紀(jì)律處分決定加強(qiáng)對受處分人員管理的意見》;制定《領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)失職問責(zé)具體辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市反腐倡廉制度建設(shè)的意見》、《〈國有企業(yè)紀(jì)律檢查工作條例〉實(shí)施意見》、《加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、構(gòu)建“村官保廉”體系的意見》等、《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》等。制度建設(shè)方面,建立和落實(shí)常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度;探索制定廉政廉情評價(jià)辦法,科學(xué)評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制;出臺(tái)反腐倡廉制度建設(shè)評估辦法和制度執(zhí)行情況考核辦法;修訂和出臺(tái)黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策征求意見、重要干部任用票決等制度;制定黨代會(huì)代表調(diào)研和視察、提案、述職和評議、聯(lián)系群眾等制度。通過一系列制度建設(shè)和體制創(chuàng)新,有效推動(dòng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督制約,不斷規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

監(jiān)督是反腐倡廉的關(guān)鍵,南京近年來不斷加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。首先,從監(jiān)督客體來看,不僅對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員加強(qiáng)監(jiān)督,而且把基層黨員干部和“村官”都納入監(jiān)督范圍。其次,從監(jiān)督的主體來看,在充分發(fā)揮人大、政協(xié)、黨政專門監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的同時(shí),重視發(fā)揮群眾監(jiān)督和支持新聞媒體監(jiān)督,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。第三,從監(jiān)督的手段和方式來看,通過一系列體制、機(jī)制和制度的深化與創(chuàng)新,加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。建立三級聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉和民主測評體系;在市級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)制度;探索建立巡查制度;加強(qiáng)對區(qū)縣和市級機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督;建立全市統(tǒng)一的政務(wù)信息資源庫和并聯(lián)審批系統(tǒng);開展違規(guī)插手市場交易活動(dòng)、利用職務(wù)便利獲取內(nèi)幕信息進(jìn)行股票交易專項(xiàng)治理;加強(qiáng)對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)和上市公司國有股權(quán)交易、重大投資決策等事項(xiàng)的監(jiān)管;建立健全出資人評價(jià)董事會(huì)和董事會(huì)向出資人報(bào)告制度、董事管理制度、董事會(huì)向股東提供信息制度;不斷鞏固完善權(quán)力陽光下運(yùn)行機(jī)制,2008年建成全市統(tǒng)一的行政權(quán)力陽光網(wǎng)運(yùn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng),并不斷將權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制向黨務(wù)和司法部門延伸。

(四)加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,不斷完善懲防體系建設(shè)

改革創(chuàng)新是加快推進(jìn)懲防體系建設(shè)的力量源泉。南京近年來,以改革創(chuàng)新精神加快推進(jìn)體制機(jī)制變革,推進(jìn)懲防體系的建設(shè)和發(fā)展。首先,改革干部選拔任用制度,建立公務(wù)人員正常退出機(jī)制。2008-2009年修訂《南京市市級黨政機(jī)關(guān)局級領(lǐng)導(dǎo)職位競爭上崗實(shí)施意見》、《南京市市級黨政機(jī)關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)職位競爭上崗實(shí)施辦法》,擴(kuò)大公推公選、公推直選試點(diǎn)范圍,規(guī)范初始提名、民主推薦、民主測評等做法,實(shí)行差額選舉、差額票決。建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制,提高選人用人的公信度。探索不同類型基層黨組織班子成員候選人提名辦法和選舉方式,在條件成熟的地方進(jìn)行直接選舉。第二,優(yōu)化司法職權(quán)配置。完善人民檢察院對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的程序、措施和范圍。健全司法人員執(zhí)法過錯(cuò)、違紀(jì)違法責(zé)任追究和領(lǐng)導(dǎo)干部失職責(zé)任追究等制度。健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制。改革完善司法管理制度和司法財(cái)政保障機(jī)制。積極推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開和警務(wù)公開。

(五)堅(jiān)決糾正不正之風(fēng),有力地維護(hù)人民群眾利益

損害群眾利益的不正之風(fēng),是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要問題,也是反腐倡廉建設(shè)的重點(diǎn)工作。南京市歷來重視糾正不正之風(fēng),自2002年以開展“萬人評機(jī)關(guān)”活動(dòng)為契機(jī),大力糾正不正之風(fēng),推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。第一,健全防治不正之風(fēng)的長效機(jī)制。通過建立健全糾風(fēng)工作責(zé)任制、糾風(fēng)工作責(zé)任考核與責(zé)任追究制度,形成有效的責(zé)任落實(shí)制度。第二,持續(xù)開展專項(xiàng)整治活動(dòng)。每年結(jié)合全市發(fā)展大局和工作重點(diǎn),選擇關(guān)系到老百姓切實(shí)利益部門和行業(yè),開展專項(xiàng)整治活動(dòng)。第三,深入開展“政風(fēng)行風(fēng)熱線”媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制,通過新聞媒體的熱線追蹤、深度報(bào)道、媒體曝光、督辦投訴等形式,推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變。第四,加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè),努力杜絕不正之風(fēng)。深化推進(jìn)“百企走訪”活動(dòng),聽取企業(yè)對機(jī)關(guān)效能的建議與意見,協(xié)調(diào)解決企業(yè)存在的實(shí)際困難。推進(jìn)便民服務(wù)網(wǎng)建設(shè),建立健全“一門受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)、過程監(jiān)督、責(zé)任追究”的工作機(jī)制。

(六)不斷加大懲治腐敗力度,繼續(xù)保持查辦案件的強(qiáng)勁勢頭

懲治是達(dá)至廉潔從政的一種工具性手段,在當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)高發(fā)的態(tài)勢下,懲處須臾不可削弱,只能加強(qiáng)。近年來,南京市始終保持懲治腐敗的強(qiáng)勁勢頭,嚴(yán)肅查處黨員干部違紀(jì)違法行為,絕不手軟,絕不姑息。通過查處典型案件,震懾腐敗分子,教育干部,純潔黨員隊(duì)伍。1978—2008年,全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處各類違紀(jì)違法案件19170件,涉及縣處級干部1080人,2009年1至11月,全市各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查辦各類違法違紀(jì)案件649件,其中查處縣處級干部81件。鐘裕輝、陳聚華、潘玉梅、周久耕等一批大案要案的查處,在全市上下引起很大反響,使腐敗現(xiàn)象得到有力遏制。

三、進(jìn)一步推進(jìn)南京市懲防體系建設(shè)的制約性因素

懲防體系建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,涉及黨和政府的各個(gè)職能部門和社會(huì)政治生活的諸多方面。從懲防體系的功能、特性、作用來考察的話,懲防體系涵括著“教育與作風(fēng)建設(shè)”、“制度與體制機(jī)制改革”、“監(jiān)督與懲處”三個(gè)亞體系。以此觀之,南京市近年來在懲防體系的建設(shè)中取得一系列成績,但也存在著一些亟待于解決和完善的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對構(gòu)建懲防體系存在認(rèn)識偏差,虛無主義在一定范圍內(nèi)蔓延

由于對構(gòu)建懲防體系缺乏全面、深刻認(rèn)識與理解,未能掌握其科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì),有些領(lǐng)導(dǎo)干部不認(rèn)同懲防體系,認(rèn)為是高層弄出來的新花樣,是“新瓶裝舊酒”;有些部門和干部認(rèn)為懲防體系是意識形態(tài)宣傳的需要,是擺樣子,走過場。認(rèn)識的不清晰,必然帶來行動(dòng)的不果斷、不堅(jiān)決、不自覺,從而在構(gòu)建懲防體系中缺乏應(yīng)有的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性以及應(yīng)有的熱度、力度和深度,存在著“等”、“靠”、“看”的思想;或者就把教育、制度、監(jiān)督相互割裂開來,孤立對待,偏重一方,忽視了其他,導(dǎo)致治標(biāo)與治本的內(nèi)在撕裂,執(zhí)行過程中不免打折扣,影響懲防體系的實(shí)效性。

(二)廉政教育機(jī)制運(yùn)行不暢,教育的效能不夠理想

廉政教育改革創(chuàng)新度不高,傳統(tǒng)的灌輸式宣教模式?jīng)]有根本扭轉(zhuǎn),實(shí)際效果欠佳,主要表現(xiàn)有:一是,廉政宣教缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制和保障措施,部門責(zé)任不明、教育資源分散,聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全,“大宣教”工作格局作用不明顯;二是,形式合理,而有效性不足。慣習(xí)于用文件落實(shí)文件,成立領(lǐng)導(dǎo)小組,形式到位,教育效果流于形式化;三是,正面灌輸多,反面警示教育匱乏,有些正面教育難以觸動(dòng)到黨員干部心靈深處;四是,傳統(tǒng)的貪瀆文化泛化,廉榮貪恥的社會(huì)風(fēng)氣不濃,社會(huì)容忍度較高,廉政文化建設(shè)有待培養(yǎng)和加強(qiáng)。

(三)法律制度結(jié)構(gòu)存在缺陷,制度設(shè)防功效發(fā)揮不夠理想

首先,法制剩余和法制匱乏并存。從總的來說,南京市反腐倡廉法律制度建設(shè)中存在著結(jié)構(gòu)性矛盾:法規(guī)建設(shè)落后于黨內(nèi)制度規(guī)范建設(shè);偏重于實(shí)體性制度建設(shè),而輕程序性制度構(gòu)建;禁止性法規(guī)多,有效的懲罰性制度少;重視責(zé)任性、約束性制度建設(shè),忽視激勵(lì)性制度建設(shè);重視單項(xiàng)制度建設(shè),漠視制度配套性、整體性建設(shè);制度有效性和整體性不高。其次,法規(guī)制度執(zhí)行總體上失之于寬、失之于軟,執(zhí)行落實(shí)不力,造成惡性的示范效應(yīng)。

(四)監(jiān)督制約機(jī)制不完善,監(jiān)督約束效應(yīng)不顯著

由于觀念、體制、機(jī)制的思維慣性和路徑依賴,在南京市懲防體系的監(jiān)督方面,出現(xiàn)了一些無效監(jiān)督,使嚴(yán)密的監(jiān)督體系形同虛設(shè)。目前,權(quán)力監(jiān)督存在的問題主要有:一是有效的權(quán)力制約機(jī)制尚未定型。權(quán)力監(jiān)督不等于權(quán)力制約,也無法代替權(quán)力制約,南京市雖然提出了構(gòu)建權(quán)力的制約體系,但在實(shí)踐中仍未取得實(shí)效的進(jìn)展。二是監(jiān)督機(jī)制不健全,監(jiān)督整合度不高。比較注重黨政監(jiān)督,對人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督缺乏有效整合機(jī)制,監(jiān)督合力效應(yīng)沒有形成。

四、進(jìn)一步完善南京市懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的對策建議

建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系,必須要用科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo),用改革創(chuàng)新的精神和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)加以推動(dòng),其主要途徑和措施如下:

(一)進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識,從構(gòu)建國家廉政體系的高度來認(rèn)識懲防體系建設(shè)的可欲性

“反腐敗本質(zhì)上是一個(gè)制度建設(shè)過程,即建立國家廉政體系的過程。”[4]“建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系是有效懲治和預(yù)防腐敗的必由之路,是避免重蹈廉政建設(shè)廢弛而陷入政權(quán)興亡周期律的民主新路?！盵5]懲防體系建設(shè)是國家廉政體系建設(shè)重要組成部分。其中,反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)構(gòu)成國家廉政體系大廈的基礎(chǔ),廉政制度體系構(gòu)成國家廉政體系的支柱。構(gòu)建與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的懲防體系,是黨中央審時(shí)度勢做出的重大戰(zhàn)略決策,是對新形勢下開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提出的新要求,也是黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè),鞏固執(zhí)政地位的重要舉措,體現(xiàn)了黨對反腐倡廉規(guī)律性認(rèn)識的進(jìn)一步深化,是反腐倡廉工作思路創(chuàng)新的重要標(biāo)志。全黨要從國家廉政體系建設(shè)的高度來認(rèn)識懲防體系,從治黨治國的角度來推進(jìn)健全懲防體系建設(shè)。

(二)創(chuàng)新廉政教育方式方法,努力營造廉政文化氛圍

反腐倡廉宣教和廉政文化建設(shè)是源頭防腐的前提,是構(gòu)筑思想道德防線的基礎(chǔ),對增強(qiáng)廣大黨員干部拒腐防變能力有著積極思想力度。一是建立健全教育防范機(jī)制,把宣教工作納入全黨政治工作和宣傳教育的總體部署,貫穿于對領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、選拔、使用、管理、獎(jiǎng)懲等各個(gè)環(huán)節(jié)中。創(chuàng)新反腐倡廉宣教機(jī)制和體制,增強(qiáng)宣傳教育的滲透力和實(shí)效性。二是創(chuàng)新教育理念和教育形式,注重教育效果。把灌輸教育和警示教育、有形教育和無形教育結(jié)合起來;注重運(yùn)用身邊的案例、法庭旁聽以及網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體手段進(jìn)行形象化教育,使得自律教育真正富有實(shí)效。三是更新教育內(nèi)容,增強(qiáng)教育的針對性和有效性。要使教育的內(nèi)容貼近時(shí)代、貼近生活、貼近實(shí)際,既要繼承和堅(jiān)持以往行之有效的傳統(tǒng)教育內(nèi)容,又要探索和選擇新的教育內(nèi)容,積極推行自我懺悔、現(xiàn)身說法和以案示警、以案明紀(jì)等教育,使教育真正入耳、入腦、入心。四是加強(qiáng)廉政文化建設(shè),培育全社會(huì)“零容忍度”,凈化社會(huì)環(huán)境,減少社會(huì)大眾對腐敗行為的需求,使腐敗行為成失去賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)。

(三)進(jìn)一步完善法制建設(shè),構(gòu)筑科學(xué)規(guī)范的制度體系

制度建設(shè)是反腐敗的重要保證,是源頭防腐的重要舉措,依靠制度懲治和預(yù)防腐敗是進(jìn)行反腐倡廉工作的根本途徑。通過不斷完善法規(guī)和制度,開展南京市反腐倡廉工作新局面。一是與時(shí)俱進(jìn),不斷推動(dòng)法規(guī)創(chuàng)制和制度創(chuàng)新、制度優(yōu)化,不斷淘汰不適應(yīng)形勢發(fā)展的法規(guī)制度。對于新的法規(guī)制度要在實(shí)踐中不斷地完善和發(fā)展。二是增強(qiáng)法規(guī)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)用性。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)封閉式、經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策模式,建立現(xiàn)代理性民主決策體制,既要注重實(shí)體性法規(guī)完善,更加注重程序性法規(guī)的建設(shè);既要考慮到制度的連續(xù)性,又要考慮到制度的整體性;既要考慮到制度的權(quán)威性,又要考慮到制度的合法性。三是還原制度本然的剛性,加大制度的執(zhí)行力度。法律制度等規(guī)范的本質(zhì)性特征就是其嚴(yán)肅性和剛性,盡管當(dāng)前我們?nèi)匀淮嬖谥贫炔唤∪膯栴},但是對違反法律和制度者缺乏嚴(yán)格的追究和嚴(yán)肅的處罰,有法不依、有制不循卻是首要問題。所以,必須強(qiáng)化法律制度的天然剛性,使制度真正發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)和約束效用。

(四)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),形成監(jiān)督有效的權(quán)力制約格局

強(qiáng)化監(jiān)督,制約權(quán)力是預(yù)防和解決腐敗問題的關(guān)鍵。權(quán)力自身的擴(kuò)張性以及監(jiān)督本身的優(yōu)先性,決定了監(jiān)督要以制度為保障、制約權(quán)力為核心、以公開為條件,使各種監(jiān)督相互補(bǔ)充配合,形成權(quán)力制衡體系,發(fā)揮整體作用。首先,注重合理科學(xué)配置權(quán)力,形成運(yùn)作高效、制約有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)。當(dāng)前,尤其按照十七大的部署,加快南京市決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè),努力走出邊監(jiān)督、邊貪腐的怪圈。其次,有效發(fā)揮監(jiān)督資源,形成監(jiān)督合力。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督主體之間協(xié)作,形成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督與非權(quán)力監(jiān)督、傳統(tǒng)媒體監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督相結(jié)合,形成多元主體互動(dòng)監(jiān)督的合力;通過監(jiān)督措施、方法的制度化和輿論監(jiān)督的法制化,形成制度監(jiān)督和輿論監(jiān)督的合力。第三,強(qiáng)力推進(jìn)政務(wù)公開,打造透明政治。有效的監(jiān)督必須以信息對稱為前提,公開透明才能使權(quán)力的運(yùn)行真正受到人民群眾的監(jiān)督,才能減少權(quán)力的私有。南京市應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬“權(quán)力陽光下運(yùn)行”的覆蓋面,從行政部門衍生到人大、黨委以及司法部門,不斷形成南京市所有政治生活的公開化、透明化。第四,順應(yīng)民主化潮流,積極倡導(dǎo)公民參與權(quán)力監(jiān)督。20世紀(jì)80年代,隨著民主的第三波旋風(fēng)的肇起,以公民參與為核心的“強(qiáng)勢民主”論和共和主義民主論在西方理論舞臺(tái)扮演主角,其理論精神風(fēng)靡全球,并為人民所接納。在控制權(quán)力,防治腐敗方面,公民應(yīng)該以積極的公民身份參與到對國家權(quán)力監(jiān)督和控制中來,真正體現(xiàn)“人民的統(tǒng)治”的民主原教旨主義。近年來,南京黨風(fēng)廉政和反腐倡廉建設(shè)中,通過聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)等形式積極發(fā)揮了市民參與監(jiān)督的作用。我們認(rèn)為,要借助這個(gè)有利的開端,創(chuàng)新市民參與體制機(jī)制、暢通參與渠道,為市民參與權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督提高更高更好的平臺(tái)。

[1][4]胡鞍鋼.反腐敗必須構(gòu)建中國特色國家廉政體系[J].檢察日報(bào).2007-05-29.

[2]胡錦濤.中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[M].北京:人民出版社,2004.38.

[3]時(shí)運(yùn)生.中外國家控制腐敗體系比較研究[J].河北學(xué)刊,2005,(6).

[5]胡鞍鋼.建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí).2009,(3).

(責(zé)任編輯:銘 塵)

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D630.9

A

1672-1071(2010)03-0078-05

2010-05-09

課題組成員:吳抒、劉玉東、戴芳、張華民、楊金秋。執(zhí)筆人:高信奇。