多中心協(xié)同治理模式研究 :基于三項內(nèi)容的考察*

楊志軍

(湖州師范學院 浙江 湖州 313000)

多中心協(xié)同治理模式研究 :基于三項內(nèi)容的考察*

楊志軍

(湖州師范學院 浙江 湖州 313000)

多中心協(xié)同治理作為一種新型的治理模式,“出場”于NPO新的治理模型,立足于多中心治理與協(xié)同治理,強調(diào)治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣性,努力尋求政府和其他公共性主體的合作路徑,期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)。這種模式之所以有效不僅在于回應(yīng)了單中心的政府統(tǒng)治模式及其官僚制的組織形式的困境,而且也由于它能夠有效解決制度設(shè)計中三個相互關(guān)聯(lián)的難題:制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督,從而克服集體行動的困境,組成一種富有成效的治理網(wǎng)絡(luò)。其主要適用于區(qū)域公共事務(wù)的治理、中國公民社會的發(fā)育成熟以及街頭式官僚的行政執(zhí)法三個領(lǐng)域,未來需要在研究經(jīng)驗世界的解釋力和具體路徑上下功夫。

多中心協(xié)同治理;協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò);解釋效力;運用范疇

一、問題的提出

得益于國內(nèi)毛壽龍教授、臺灣汪明生和湯京平教授對埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)的多中心治理理論及“共享性資源”①(CPR,Common-pool Resources)模型的極力推介與大力闡揚,近年來國內(nèi)學界對于多中心治理理論、模式及其應(yīng)用等方面的研究呈現(xiàn)井噴之勢。這樣的形勢一方面對埃莉諾教授當初對于中國學者的期望程度相吻合,為本文所要進行的研究奠定了良好的基礎(chǔ),另一方面也折射出對于本文所要研究的“多中心協(xié)同治理”模式的匱乏與不足。

就目前所掌握的文獻來看,以“多中心協(xié)同治理”為主題的文獻只有三篇,②并且類型較為單一,僅集中于具有維權(quán)性質(zhì)的NPO發(fā)展問題的探討。作為一種中國語境和政治生態(tài)條件下的深化與闡發(fā),北京市社會科學院張洪武副研究員首次在文章中從反思我國非營利組織治理缺陷的角度提出多中心協(xié)同治理模式,認為其含義是指扁平的網(wǎng)絡(luò)化的對話、協(xié)商、協(xié)同、互動,共同作用于被治理客體、促使其公共利益最大化的過程。這種由社會中多元組織所構(gòu)成的合作的、競爭的、法律的、行政和非行政相結(jié)合、縱向和橫向相輔佐的秩序,是彼此協(xié)調(diào)、互為發(fā)展條件的,非營利組織本身、政府機構(gòu)、獨立部門、捐助者、受助者、黨組織等都是構(gòu)成多中心協(xié)同治理秩序的多中心因素。[1]客觀地講,張洪武副研究員僅僅從自主治理、行政權(quán)力和其他利益相關(guān)者的參與三個方面對非營利組織多中心協(xié)同治理模式的建構(gòu)提出了理論解釋和相關(guān)的路徑選擇,并未考慮到多中心協(xié)同治理模式應(yīng)用的普遍性,也沒有進行全面、系統(tǒng)和客觀的分析。而且更為可惜的是文章發(fā)表后不論是作者本人還是其他學者都沒有繼續(xù)跟進接力研究,迄今幾乎處于學術(shù)空白期。

談到多中心協(xié)同治理模式,我們不禁要問的是:多中心協(xié)同治理模式的提出在多大程度上存在著理論創(chuàng)新?是概念的簡單堆砌還是實質(zhì)性內(nèi)容的有機融合?在多大程度上具備實踐指導性和解釋力?是霧里看花式的盲目摻言還是下馬看花式的針砭時弊?這種治理模式在現(xiàn)今單中心的政府治理模式及官僚制組織形式下如何成為可能?另外,還需要思考的問題是:在目前的政治生態(tài)環(huán)境下,多中心協(xié)同治理模式的施行可以達到什么程度?在諸多來源于真實世界的鮮活事件中,多方利益訴求的聲音是如何表達和發(fā)揮作用的?多中心協(xié)同治理模式又應(yīng)當如何建構(gòu)?

諸如此類的問題應(yīng)該是在研究多中心協(xié)同治理模式時必須回答和弄清楚的,但本文不試圖去做上述所有的工作,也不期望僅通過一篇學術(shù)論文解決上述所有的問題。因此,本文將重點探討這一模式的三項內(nèi)容,即內(nèi)涵、解釋效力與運用范疇,以求教于學界同仁。

二、多中心協(xié)同治理模式的內(nèi)涵闡析

弄清楚多中心協(xié)同治理模式的內(nèi)涵需要回歸到多中心治理理論和協(xié)同治理去尋找其內(nèi)在意蘊,還原其本來面目,挖掘其深意。

(一)多中心治理的邏輯

“多中心”治理理論的邏輯前提主要體現(xiàn)在對“多中心”及多中心秩序的理解上。波蘭尼在《自由邏輯:反思與辯駁》(The Logic Of Liberty:Reflections And Rejoinders)一書中區(qū)分了社會的兩種秩序:一種是自上而下的指揮秩序;另一種是多中心的秩序。指揮秩序亦可稱為設(shè)計的秩序,這種秩序憑借終極權(quán)威,并通過一體化的上級指揮與下級服從的鏈條維系著自身的“協(xié)調(diào)”與運轉(zhuǎn),實現(xiàn)著自身的分化與整合,波蘭尼又稱這種秩序為一元化的單中心秩序。其運行邏輯蟄伏于下級服從上級的單一鏈條中,背后隱含著深刻危機。具體而形象地講,好比個人都只是血肉之軀,只掌握著有限的知識與技能,最高決策者在一元化的單中心秩序中會超負荷工作,從而會力不從心。同時,下級也會通過扭曲和過濾信息來取悅上級,信息歪曲乃至信息喪失以及與此相關(guān)的績效與期望的反差又會引發(fā)協(xié)調(diào)與指揮的失靈。因此,指揮秩序最終必然是一種包容著深刻“問題”的社會秩序。[2]

在波蘭尼看來,多中心秩序中,許多行為單位既相互獨立,自由地追求自己的利益,但又能相互調(diào)適,受特定規(guī)則的制約,并在社會的一般規(guī)則體系中找到各自的定位以實現(xiàn)相互關(guān)系的整合。一般規(guī)則體系顯然成為多中心有序關(guān)系的總體框架,“自生的”和“自發(fā)的”成為多中心秩序的內(nèi)涵性屬性。[3]在這種秩序中,行為單位既會獨立自由地追求自己的利益(即傳統(tǒng)的市場行為),但又會相互協(xié)調(diào)適應(yīng)(自主治理)。如果說博蘭尼的“多中心”具有某種隱喻特色,與自發(fā)秩序是同義的,那么奧斯特羅姆的“多中心”則是強調(diào)參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則與治理形態(tài)。“大城市地區(qū)地方管轄單位的多樣化可以理解為一種‘多中心政治體制’,意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心。它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作?！盵4]可以看出,“多中心”理論是一套治理理論,包含了相應(yīng)的分析單位、分析框架、經(jīng)驗研究方法等一系列知識。它指向的是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾、民間社會的興起和國家政府權(quán)力的相對弱化,并鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程,倡導培育和提升公民的自主管理能力。它“意味著地方組織為了有效地進行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù),實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標,由社會中多元的獨立行為主體,基于一定的集體行動規(guī)則,通過互相博弈、互相調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系,形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。”[5]

(二)協(xié)同治理之精要

協(xié)同和協(xié)同學理論是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。協(xié)同,在系統(tǒng)科學中是指系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)或要素之間交互作用而形成有序的統(tǒng)一整體的過程。在自然界,無論是簡單系統(tǒng),還是復(fù)雜系統(tǒng),只要在各子系統(tǒng)之間、各組成要素之間存在著連接、合作、協(xié)調(diào)及同步行為,便存在著協(xié)同。協(xié)同學(Synergetics)即“協(xié)同合作之學”,[6]是由德國著名物理學家赫爾曼·哈肯于20世紀70年代創(chuàng)立的。協(xié)同學理論認為那些“與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng),它們從無序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律,即在一定條件下,由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用,在臨界點上質(zhì)變,使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個新的宏觀有序的狀態(tài)?！盵7]換句話說,協(xié)同有助于整個系統(tǒng)的穩(wěn)定和有序,能從質(zhì)和量兩方面放大系統(tǒng)的功效,創(chuàng)造演繹出局部所沒有的新功能,實現(xiàn)力量增值。

聯(lián)合國全球治理委員會對協(xié)同治理的定義最具概括性和代表性:協(xié)同治理指覆蓋個人,公共和私人機構(gòu)管理他們共同事務(wù)的全部行動。這是一個有連續(xù)性的過程,在這個過程中,各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和,并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機構(gòu)和具法律約束力的體制之上,也離不開非正式的協(xié)商與和解。其主要特征是:

1.協(xié)同治理不是政治實體,而是一個組織和連接社會結(jié)構(gòu)的系統(tǒng),它要求和倡導的是一個通過激勵和說服發(fā)生作用的“溫和的權(quán)力”(soft power)。協(xié)同治理拒絕等級觀念,要求參與者之間的平等;嘗試豐富公民的參與形式,其重要方法之一就是發(fā)展諸如BBS、Blog等公共討論的空間。在政府起主導作用的時代,政府的任務(wù)是分配有限的資源,維護國家的秩序和統(tǒng)一;國家作為統(tǒng)一性的堅定捍衛(wèi)者,必然維護和傳播民族意識。而在治理起主導作用的時代,“協(xié)同治理是一個比政府更廣泛的概念。它既包括嚴格意義上的政府機構(gòu),也包括那些追求各自利益的非政府組織。因此,協(xié)同治理是一個同時建立在人際關(guān)系以及明確的制裁措施和法律之上的規(guī)范體系……?！盵8]政治已不再具有目的性,統(tǒng)治不再是為了確立和實現(xiàn)某種目標,而是開辟和維護一個社會活動場所,組織和保護有規(guī)則的競爭。

2.協(xié)同治理不是一個協(xié)調(diào)一致的空間,而是“一個不同機制混合而成的整體”,中心議題是尋求統(tǒng)一性與多樣性的調(diào)和。每個機制都鋪開它自己的治理空間,這些不同機制的連接構(gòu)成協(xié)同治理的整體。協(xié)同治理的參與者混合在一起:非政府組織,公共權(quán)力,政府間組織,壓力集團,企業(yè)等等,表達和介入的合法性不再取決于強權(quán),而是取決于“建議和定時間表的能力”。中心議題表現(xiàn)為協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性之間的兩難困境:整體的同一性不應(yīng)該壓制多樣性的創(chuàng)造精神。在網(wǎng)絡(luò)政治的時代里,政府有時候必須集專業(yè)能力和獨立性于一身,使監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威具有合法性,這些獨立的監(jiān)督和鑒定機構(gòu)表達了“公權(quán)力、國家和政府在安全和公共衛(wèi)生問題方面的不安”,總體利益成為不同社會參與者談判的關(guān)鍵點。

(三)多中心協(xié)同治理模式的總結(jié)

作為兩種不同的治理理論,多中心治理理論與協(xié)同治理模式都在試圖回答為什么要研究治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣性,都在努力尋求政府和其他公共性主體的合作路徑,都在積極構(gòu)建超越政府和市場治理的新方法。換言之,兩者又都是在研究著基本面相同的治理問題。因此,兩者在探尋如何實現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)型過程具有高度的一致性。正是由于兩種治理理論和模式有著共同的目標,本文將兩種模式統(tǒng)合稱之為“多中心協(xié)同治理模式”。

所謂多中心協(xié)同治理模式,就是指面對國家或區(qū)域內(nèi)的公共問題或公共事務(wù),政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、公民組織、利益團體和個人等治理主體通過對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動,達成共同的治理目標,并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結(jié)構(gòu),建立共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)。它至少具有四個明顯特征:(1)治理主體的多元性;(2)治理權(quán)威的多樣性; (3)強調(diào)各主體之間的自愿平等與協(xié)作;(4)治理的直接目的是提高社會公共事務(wù)的治理效能,最終目的是最大限度地維護和增進公共利益。我們認為,多中心協(xié)同治理模式成功與否,關(guān)鍵取決于包括政府在內(nèi)的社會網(wǎng)絡(luò)組織的構(gòu)建、信任關(guān)系的形成與合作方式的建立。

這種模式在宏觀結(jié)構(gòu)(或可曰“機理”)中強調(diào)外部環(huán)境中的政治、經(jīng)濟、社會及文化諸因素的規(guī)定范圍和影響作用,將體系中的多中心治理主體力量視作內(nèi)核,將協(xié)同看作靈魂,結(jié)構(gòu)安排中的層次性和主體角色演繹的行動力成為兩大最重要特征,如圖1所示。該模式大力倡導治理理念層面上的協(xié)同因素,對于結(jié)構(gòu)層次中的多中心治理主體以及政府組織內(nèi)部力量將會具有行動上的指導力,再輔之以技術(shù)方法,三種力量在理念的傳播和實際的操作上都將會變得高效率,而法律制度則為各個主體間協(xié)同行動、彌合張力及形成合力保駕護航。

圖1 多中心協(xié)同治理模式的宏觀結(jié)構(gòu)體系

這種模式在微觀機構(gòu)上著力于尋求組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部各環(huán)節(jié)和步驟之間的協(xié)同運作,如圖2所示。西蒙曾強烈批評傳統(tǒng)公共行政學重視執(zhí)行而忽略決策的做法,強調(diào)在政策分析中應(yīng)將決策與執(zhí)行共同看作政策過程的兩個基本構(gòu)成部分,并進一步將組織之中決策制定的整個過程視作行政行為,因為執(zhí)行中出現(xiàn)的問題至少有一些是與決策內(nèi)容和決策者密切相關(guān)的,不能把此類問題僅限于政策執(zhí)行范圍內(nèi)來進行討論?；诖苏J識,在詳解多中心協(xié)同治理模式的微觀結(jié)構(gòu)體系時,特意忽略了執(zhí)行,將決策、監(jiān)督、人事和財政四個保證組織協(xié)同運行的要素放到突出位置具有合理性。由多中心主體力量構(gòu)成的組織將決策和監(jiān)督分別置于頂部和底心,采用一整套人事和財政制度來保證決策的科學化和民主化,保證監(jiān)督力量充分發(fā)揮作用。

圖2 多中心協(xié)同治理模式的微觀結(jié)構(gòu)體系

三、多中心協(xié)同治理模式的解釋效力

多中心協(xié)同治理模式的解釋效力主要在于對兩個重要問題的回答:第一,既然由政府組織這樣的單一中心去控制人類的社會生活是一種不盡如人意的選擇,那么在今天,人們應(yīng)該用什么樣的治理模式來替代它才會更加合理有效呢?第二,這種促使多方合作充分運轉(zhuǎn)起來的力量依靠的是怎樣的動力聯(lián)結(jié)成治理網(wǎng)絡(luò)并采取集體行動的?這樣的力量可靠和可行嗎?因此,多中心協(xié)同治理模式需要攻破單中心權(quán)威治理理論和實證上的致命缺陷,將治理范式引向一個新的更為廣闊的思維空間,然后在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建具有說服力和行動力的制度結(jié)構(gòu)。

第一,多中心協(xié)同治理模式既克服了單中心的政府統(tǒng)治模式及其官僚制組織形式的治理失敗困局,又彌補了多中心治理的缺陷,能充分發(fā)揮“整體大于部分之和”的治理功效。

正如詹姆斯·S·溫施所論述的,“……大量學術(shù)研究得出這一結(jié)論:中央集權(quán)的、等級制的、官僚制的行政管理模式已經(jīng)失敗?！笔≈皇且环N已經(jīng)發(fā)生的或者可預(yù)料的必然性結(jié)果,但更為嚴重的是,在這種家長式治理下,政府本身可能已經(jīng)變成一種私人財產(chǎn)?！耙驗槿绻y(tǒng)治權(quán)集中于一個單一的權(quán)力中心,那么政治就變成一個決定誰可以運用這種權(quán)力以及誰擁有這一職位的簡單的問題。一旦實施法律和規(guī)則的能力變成政府官員的一種收入來源,則爭奪和保持權(quán)力就至關(guān)重要了?！盵9]斯蒂爾曼也同時指出,那些把“強有力的中央政府或鐵腕統(tǒng)治者”作為一種解決方案的人,實際上是假定“統(tǒng)治者是明智的、有生態(tài)學頭腦的利他主義者”。[10]

多中心治理理論要研究的中心問題是:一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來,進行自主性治理,并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任或機會主義誘惑,以取得持久性共同利益的實現(xiàn)。但是,多中心治理作為補充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而確立的一種社會管理方式不是萬能的,也存在著治理失效的可能性,主要表現(xiàn)為在多中心治理體制下的分散性甚至可能是“無中心”傾向。筆者認為,在一個相對封閉和集權(quán)的國家,還需要清晰地界定政府單位與社會各權(quán)利主體所形成的平衡地位,不能忽視外部平衡和增益力量的作用。按照多中心理論的分權(quán)的思路,治理運行機制實際上可以分成四類:官僚制模式、極權(quán)模式、多中心模式、分散模式,其主要特征如表1所示。

從治理有效的視角看,多中心理論與官僚制理論實質(zhì)上是兩種并存的公共治理理論。對于現(xiàn)實公共治理難題中的諸如“一收就死,一死就放,一放就亂,一亂就收”這種內(nèi)在循環(huán)矛盾的不可消解性,構(gòu)建多中心治理模式可能還是需要一定程度的理性官僚體制,再加之多中心治理模式本身也面臨著協(xié)調(diào)難題,兩大背景促使協(xié)同理論成為解決多中心治理難題的最佳策略和最好搭檔。同時,實現(xiàn)“持久性共同利益”構(gòu)成了多中心治理的訴求愿望,協(xié)同治理則幫助找到了實現(xiàn)“持久性共同利益”的有效路徑。

表1 四種治理運行機制的比較圖

正如恩格斯在《反杜林論》中所指出的那樣:“許多人協(xié)作,許多力量融合為一個總的力量,用馬克思的話來說,就造成‘新的力量’,這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別?！盵11]協(xié)同治理就是要求政府、民間組織、企業(yè)、公民個人等主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢。“社會采取協(xié)同治理模式,使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和?！盵12]因此,在現(xiàn)實的政治生態(tài)環(huán)境中,各方力量只有通過協(xié)同合作才能產(chǎn)生“共震效應(yīng)”,正視和直面多中心治理模式才會發(fā)現(xiàn)協(xié)同治理的好處和價值,多中心協(xié)同治理的最大優(yōu)勢在于發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。

第二,以自主治理為基礎(chǔ)、以協(xié)同治理為補充的多中心協(xié)同治理模式能夠有效解決制度設(shè)計中三個相互關(guān)聯(lián)的難題:制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督,從而克服集體行動的困境,組成一種富有成效的治理網(wǎng)絡(luò)。

“沒有監(jiān)督,不可能有可信承諾;沒有可信承諾,就沒有新規(guī)則的理由?！盵13]三者圍繞的一個中心問題是:容易犯錯誤但服從準則的個人如何在復(fù)雜的和不確定的環(huán)境中采取一系列符合共同體利益的權(quán)變策略(行動方案)?奧斯特羅姆夫婦所說的權(quán)變策略(contingent strategies)不是兩人博弈中的一報還一報(tit for tat)的權(quán)變策略,是指根據(jù)全部現(xiàn)實條件靈活變化的行動方案。[14]其現(xiàn)實場景具有更多的復(fù)雜性、多樣性和不確定性,具體可用圖3來表示。

首先是為什么要供給制度?在制度供給中,參與者面臨著兩個層次上的集體困境。抽水者無法終止抽水競賽造成集體行動的一階困境,因為“卷入抽水競賽的每個人都把從私人營利的角度出發(fā)抽取盡可能多的地下水而不顧給他們自己和其他人帶來的后果”。[15]自然也難以為終止抽水競賽提供制度安排,由此引致集體行動的二階困境。因為“既然制度提供的是一個集體物品,理性人尋求的是免費確保自己的利益,就仍然會有制度供給的失敗。搭便車的動機會逐漸削弱組織解決集體困境的動機?！盵16]在貝茨看來,建立信任和建立一種社群觀念是解決新制度供給問題的機制。

其次是怎樣解決制度供給問題?有效的解決辦法有二:一是共同體中的占用者能夠作出遵守規(guī)則的承諾。承諾問題是對規(guī)則是否遵守和認同,這是涉及治理制度是否有效的關(guān)鍵問題。將“如果你這么做,我也這么做”作為可遵循的承諾,在存在監(jiān)督的條件下,每個人無故違規(guī)都將會被嚴懲?！耙虼?監(jiān)督和分級制裁對保持足夠高的規(guī)則遵守率,避免引發(fā)一個由較高違規(guī)率所促進的、違規(guī)率持續(xù)增長的局面是必要的?！盵17]“人們經(jīng)常不斷的溝通,相互打交道,因此他們有可能知道誰是能夠信任的,它們的行為將會對其他人產(chǎn)生什么影響,對公共資源產(chǎn)生什么影響,以及如何把他們組織起來趨利避害。當人們在這樣的環(huán)境中居住了相當長的時間,有了共同的行為準則和互惠的處事模式,它們就擁有了為解決共用性資源使用中的困境而建立制度安排的社會資本”。[18]

圖3 權(quán)變策略作用關(guān)系示意圖

二是通過制度資本的自然增長過程逐步解決制度的供給問題。“在人們遵守規(guī)則并相互監(jiān)督的地方,加強制度安排和加強個人承諾相互支持,以至能夠維持雖非完美,但卻一貫遵守規(guī)則的持久的行為模式。”[19]埃莉諾指出有效的治理體制必須遵循下列八項具體的設(shè)計原則:(1)清晰界定邊界;(2)使占用和應(yīng)用規(guī)則與當?shù)貤l件保持一致;(3)集體選擇的安排;(4)監(jiān)督;(5)分級制裁;(6)沖突解決機制;(7)對組織權(quán)的最低限度的認可;(8)分權(quán)制企業(yè)(nested enterprises)。[20]這八個原則體現(xiàn)了對多樣化的社群自主治理的尊重,不是一種抽象的概括和總結(jié)。

最后,在奧斯特羅姆看來,“在采用權(quán)變策略的情形下增加了監(jiān)督的必要性,而監(jiān)督又增加了采取權(quán)變策略的可能性?！盵21]如果要用一句話來概括,最有效的解決辦法就是在一個促進型的政治體制中(相對應(yīng)的為冷漠型體制),利用漸進、連續(xù)和自主轉(zhuǎn)化的制度變遷來創(chuàng)造出有利于個人作出服從規(guī)則和進行相互監(jiān)督的權(quán)變承諾和可信而確定的環(huán)境。是此,以多中心治理為解釋框架的多中心協(xié)同治理模式就順利地從理論上解決了之前的集體行動理論乏力的治理網(wǎng)絡(luò)難題。

四、多中心協(xié)同治理模式的運用范疇

本文認為,多中心協(xié)同治理模式應(yīng)在以下三個方面得到重點運用:

(一)區(qū)域公共事務(wù)的治理

區(qū)域公共事務(wù)按照地理范圍可以分為以省(直轄市)為主體行政單位的內(nèi)部某一區(qū)域或者跨區(qū)域的事務(wù)和以跨越省(直轄市)際邊界的公共事務(wù)。有人指出,“跨越行政管轄區(qū)的公共問題日益增多,傳統(tǒng)以地域為邊界的管理方式在治理這類公共問題上顯得捉襟見肘。治理區(qū)域問題的各類主體都存在著內(nèi)生性的不足,從而需要常態(tài)的治理區(qū)域公共事務(wù)的機制,以保證區(qū)域公共事務(wù)得到及時、有效的治理?！盵22]筆者以為,這種常態(tài)性的區(qū)域公共事務(wù)治理機制就是本文所指稱的多中心協(xié)同治理模式。近年來國內(nèi)的區(qū)域合作呈方興未艾之勢,東、中、部新的經(jīng)濟版圖正在形成,但是體制性根源仍然存在,學界內(nèi)頻繁討論的諸如行政區(qū)分割與經(jīng)濟一體化之間的悖論等問題并沒有得到很好的解決。

以長三角為例,盡管長三角是我國經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度最高的地區(qū),多年的一體化進程也取得了成效,但總體看來,這些合作大部分還是集中于經(jīng)濟領(lǐng)域,合作模式普遍采取的是自上而下式的行政命令手段,遵循的是集權(quán)式的治理邏輯。區(qū)域合作發(fā)展的根本路徑必須回歸到多中心協(xié)同治理模式中來,以企業(yè)和民間自發(fā)、分散的合作意愿和經(jīng)濟要素的流動來全面推動長三角區(qū)域公共治理合作機制的建立。

(二)促進中國公民社會的發(fā)育成熟

在美國學者Richard·C·Box看來,21世紀將是一個以公民治理為中心和主導的時代。[23]薩拉蒙也給予公民社會以極高評價:如果說代議制政府是18世紀的偉大發(fā)明,而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明,那么,可以說,那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新。[24]實際上,目前中國對于社團甚至整個非營利部門,依然采取控制型而不是發(fā)展型的監(jiān)管策略。這種思維也反映在國家對于民間組織發(fā)展的態(tài)度上,由于擔心民間組織壯大起來會成為國家的對立面,控制型游戲規(guī)則,如“掛靠制”的實施,也就顯得理所應(yīng)當。

顧昕等人認為,“世界各國的實踐已經(jīng)表明,公私部門的伙伴關(guān)系和國家與社會的相互增權(quán)(mutual empowerment),從而形成一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的局面,才是社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的強大推動力?！盵25]因此,他們主張建設(shè)一種“強政府,強社會”的國家——社會關(guān)系模式。但是,在目前政府權(quán)力單極化的格局下,呼吁建立一個健康發(fā)育和發(fā)展成熟的公民社會都受到諸多因素的限制,在強勢政府格局沒有打破的情形下,要想建立強社會似乎成為了一種美夢和奢談。作為多中心協(xié)同治理模式中的主體力量之一的公民角色所擁有的公民意識和公共精神近幾年在迅速覺醒,讓我們看到了這種模式運用的希望。從貫穿2007全年的廈門PX事件到2009年11月發(fā)生在廣州番禺區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件,可以發(fā)現(xiàn)一個重要的共同點:一些受過良好教育,有公民意識的市民,在當?shù)鼗钴S和富有批評精神的媒體的幫助下,都采取和平的大規(guī)模的“散步”方式,抗議政府有違行政程序和公共利益的行為。而當?shù)卣哺淖兞诉^往一貫的“任你風吹浪打,我自巋然不動”的蠻橫姿態(tài),與公民互動,體現(xiàn)了以人為本的情懷。最后的結(jié)果都是政府做出妥協(xié)和讓步,前者是遷址漳州古雷半島,后者是“聘請專家作全區(qū)的區(qū)域規(guī)劃,垃圾焚燒發(fā)電廠選址擬進行重新審視和論證”。[26]

(三)街頭式官僚的行政執(zhí)法

正如薩伊(Sayre)所指出的:“隨著行政機關(guān)自由裁量權(quán)力的日益增大,其(街頭官僚)責任與回應(yīng)……是一個至關(guān)重要的問題。”[27]根據(jù)李普斯基的觀點,典型的街頭官僚包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、收稅員等等。在政府組織體系中,街頭官僚在政府公共服務(wù)人員中占有較大的比重。[28]對于官僚體系而言,街頭官僚是政策過程的末端,承擔著政策執(zhí)行的重任,政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令都要通過他們才能得以順利執(zhí)行。近年來城管屢屢違規(guī)執(zhí)法尤為甚,作為頗具中國特色的街頭官僚,他們的行為模式以及他們所擁有的自由裁量權(quán)意味著街頭官僚機構(gòu)通常是僵硬的、沒有回應(yīng)的,那么,應(yīng)該如何對其進行有效控制,使得這些“自我任命式”的政策執(zhí)行者在受托責任上是可靠的?讓他們既對上級管理者負責,也要對公民負責。

在民主政治體系中,一般都采取了加強控制的方式。但是,同樣也正如李普斯基指出的,街頭官僚可以很容易地顛覆這些旨在控制他們的努力。在街頭官僚的層面,很難實現(xiàn)官僚在受托責任上的可靠性。[29]而且,除了監(jiān)督的困難之外,公務(wù)員制度為街頭官僚提供的保護也使得管理者無法有效地控制街頭官僚,因為這些保護措施使得管理者無法運用獎勵和懲罰來約束街頭官僚。[30]那么,在法律失公、政策失靈、權(quán)力失效的制約和監(jiān)督窘境下,要怎樣解決這個問題呢?筆者在碩士論文中將其納入改革開放以來政府“運動式治理”模式中的一種類型,并且認為這種模式是一種非常態(tài)的治理手段,根本缺陷在于治理者沒有認識到問題的真正病因,很少對真實的世界作細致入微的人文關(guān)懷和理論思考,尤其是沒有找出相關(guān)的制度缺陷,往往陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理困境,導致一系列被反復(fù)采用的治理手段并沒有發(fā)揮根本的治理效果。因此,本文認為,從治理有效的視角看,其轉(zhuǎn)型目標應(yīng)該是構(gòu)建多中心協(xié)同治理模式,這樣才能從根源上消解這種內(nèi)在性的循環(huán)矛盾。

上述三個領(lǐng)域是本文著重強調(diào)的,但并不意味著僅限于此,諸如生態(tài)環(huán)境治理、掃黃打非、重大安全事故的治理、整治黑車等領(lǐng)域都是多中心協(xié)同治理模式生存和發(fā)展的土壤。正如毛澤東同志當初所言,“只有讓人民起來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！比嗣竦牧α渴菬o窮的,如果再加上社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的產(chǎn)物——媒體、網(wǎng)絡(luò)和各種類型的社會組織,儼然一幅多中心協(xié)同治理的模式圖正在形成。

五、結(jié)語

嚴格意義上講,本文并沒有遵循傳統(tǒng)意義上的歸納和演繹法的研究路徑,采取的是一種第三條道路,即從現(xiàn)有的研究概念及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出一個初步的理論模式和解釋框架,進一步拓展和深化學界相關(guān)之研究。湯京平和呂嘉泓曾以集體行動的邏輯、共享性自然資源的特性以及制度性誘因等相關(guān)理論對臺灣山美和里佳兩社區(qū)的生態(tài)保護進行比較研究,探討社區(qū)自治和共享性資源管理是如何實現(xiàn)有機的結(jié)合,即“以社區(qū)為主體的自然資源管理”(community-based natural resource management)體系是如何在臺灣得到施行的?[31]理論是灰色的,唯生活之樹常青。未來之多中心協(xié)同治理模式研究需要“找到微觀基礎(chǔ)”,[32]在“制度分析和公共政策”(IAPP)的分析框架下進一步充實其內(nèi)涵,從經(jīng)驗世界中尋求更為有效的解釋力和具體性的研究路徑。

注釋:

①相比于國內(nèi)毛壽龍教授等將CPR譯成“公共池塘資源”,湯京平教授認為將之譯成“共用性資源”或“共享性資源”比較好。理由有二:第一,短(簡潔)的比長(拗口)的好;第二,池塘的概念太具象化,沒辦法涵括common-pool的一些抽象素質(zhì),如非排他性。池塘規(guī)模小,比較容易透過圍籬、巡邏來實踐產(chǎn)權(quán),防止不付費的人使用池塘里的資源。此外,當討論到森林和海洋漁業(yè)等資源時,出現(xiàn)池塘兩個字,就很令人產(chǎn)生概念上的混淆。筆者非常認同湯教授的看法,所以全文采用后者的翻譯用詞,而不是前者。

②按照發(fā)表時間的先后順序分別為:張洪武:《非營利組織多中心協(xié)同治理模式選擇》,《中共寧波市委黨校學報》,2007年第5期;張洪武:《NPO新的治理模型:多中心協(xié)同治理研究》,《理論研究》,2007年第6期;周松強:《社會化維權(quán)與“多中心協(xié)同”治理網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新——以義烏市總工會為例》,《中共寧波市委黨校學報》,2008年第1期。

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(責任編輯:陳 華)

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D630

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1672-1071(2010)03-0042-08

2010-03-20

楊志軍(1983-),男,湖北荊州人,碩士,浙江湖州師范學院社會發(fā)展學院行政管理系教師,主要研究方向為政府治理與公共政策。