城市避難場(chǎng)所的規(guī)劃建設(shè)和管理＊

顧小平,裴友法,喬 鵬

(1.江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳,江蘇南京 210036;2.江蘇省防震抗震領(lǐng)導(dǎo)小組抗震辦公室,江蘇南京 210036)

0 引言

2007年,中國(guó)城市化率達(dá)到44.94%。其中,以長(zhǎng)三角地區(qū)為例,其城市化率約為60%,已進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。長(zhǎng)江三角洲城市群是我國(guó)城市化程度最高、城鎮(zhèn)分布最密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū),并逐步成為“世界第六大城市群”[1]。同時(shí),城市整體防災(zāi)避險(xiǎn)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的問(wèn)題日益突出。1976年7月28日唐山7.8級(jí)大地震,造成這個(gè)工業(yè)城市損失慘重,24萬(wàn)余人死亡,16萬(wàn)人受傷。1999年9月21日臺(tái)灣地區(qū)集集7.3級(jí)強(qiáng)烈地震,造成大量人員傷亡,經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3千億臺(tái)幣。2008年5月12日四川汶川8.0級(jí)大地震,根據(jù)各方面公布的資料進(jìn)行初步估計(jì),直接經(jīng)濟(jì)損失接近8 452億元。2010年以來(lái),全球發(fā)生6.0級(jí)以上地震十余起,嚴(yán)重威脅各地城市的安全。

目前,隨著城市建設(shè)力度不斷加大,經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)達(dá),社會(huì)和諧發(fā)展,人口越密集的城市,災(zāi)害造成的損失也越大[2]。宜居的城市首先是安全的城市,合理規(guī)劃、分期分批建設(shè)、健全管理機(jī)制的城市避難場(chǎng)所具有積極的示范引導(dǎo)作用。

1 建設(shè)避難場(chǎng)所有關(guān)問(wèn)題

1.1 避難場(chǎng)所名稱不統(tǒng)一

現(xiàn)有“避震疏散場(chǎng)所”、“地震應(yīng)急避難場(chǎng)所”“避難疏散場(chǎng)所”和“防災(zāi)避難場(chǎng)所”等幾種說(shuō)法。其中,避震疏散場(chǎng)所出自于國(guó)家建設(shè)部編制的《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50413-2007),主要指用于地震時(shí)受災(zāi)人員疏散的場(chǎng)地和建筑[3]。地震應(yīng)急避難場(chǎng)所出自于中國(guó)地震局提出的《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》(GB21734-2008),指為應(yīng)對(duì)地震等突發(fā)事件,經(jīng)規(guī)劃、建設(shè),具有防災(zāi)避難生活服務(wù)設(shè)施,可供居民緊急疏散、臨時(shí)生活的安全場(chǎng)所。而上述兩個(gè)定義在范圍上都要一定的局限性,國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在組織編制《城鎮(zhèn)防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》,將避難場(chǎng)所定義為應(yīng)付突發(fā)災(zāi)害,經(jīng)規(guī)劃、建設(shè),具有應(yīng)急避難生活服務(wù)設(shè)施,可供居民在災(zāi)前或?yàn)?zāi)后緊急避難、臨時(shí)生活的安全場(chǎng)所。

1.2 避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和分類(lèi)有分歧

國(guó)內(nèi)推進(jìn)避難場(chǎng)所建設(shè)的進(jìn)度較慢,2003年國(guó)內(nèi)第一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所—北京元大都城垣遺址公園改建完成,填補(bǔ)了我國(guó)避難場(chǎng)所的空白,其后各省市都展開(kāi)了避難場(chǎng)所建設(shè)工作。早期建設(shè)的避難場(chǎng)所沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),很多地方功能不全,除標(biāo)識(shí)牌外,缺乏災(zāi)后避難生活所需的配套設(shè)施。直到2008年《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》頒布實(shí)施才有了一定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2007年發(fā)布的《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中將避難場(chǎng)所分為緊急避難場(chǎng)所、固定避難場(chǎng)所和中心避難場(chǎng)所三類(lèi)?！兜卣饝?yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》中將避難場(chǎng)所分為Ⅰ類(lèi)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所、Ⅱ類(lèi)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所和Ⅲ類(lèi)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)各有優(yōu)缺點(diǎn):《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》有避震疏散規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求,但缺失建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！兜卣饝?yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》提出了分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配置要求,但缺少場(chǎng)所設(shè)計(jì)指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)模糊給設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收帶來(lái)困擾。

1.3 無(wú)規(guī)劃建設(shè)、參與避難場(chǎng)所建設(shè)的部門(mén)多,維護(hù)管理職責(zé)不明確

我國(guó)城市避難場(chǎng)所很多未納入城市規(guī)劃體系,布局不合理,舊城避難場(chǎng)所缺乏。在實(shí)施過(guò)程中,負(fù)責(zé)建設(shè)的部門(mén)很多,有建設(shè)部門(mén)、地震部門(mén)、人防部門(mén)、園林部門(mén)和民政部門(mén)等都單獨(dú)建設(shè)過(guò)避難場(chǎng)所。避難場(chǎng)所建成后無(wú)人管理,避難功能難以維持。

2 科學(xué)規(guī)劃避難場(chǎng)所

國(guó)家《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了避震疏散規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容,要求應(yīng)對(duì)需避震疏散人口數(shù)量及其在市區(qū)分布情況進(jìn)行估計(jì),合理安排避震疏散場(chǎng)所與避震疏散道路,提出規(guī)劃要求和安全措施。即先開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查,對(duì)本地區(qū)人口數(shù)量、密度及城市現(xiàn)有公園、綠地、廣場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)、體育場(chǎng)館、人防工程和大型露天停車(chē)場(chǎng)等進(jìn)行普查,摸清因?yàn)?zāi)需要避震疏散人數(shù)以及地震防災(zāi)避難場(chǎng)所資源狀況。針對(duì)不同類(lèi)型避難場(chǎng)所的特點(diǎn),按照均衡、就近、安全、方便通達(dá)的原則,采取遠(yuǎn)近結(jié)合的方式,合理規(guī)劃避難場(chǎng)所和通道,確保在發(fā)生災(zāi)害事故時(shí)居民能夠快速疏散和安置。確定避難場(chǎng)所的數(shù)量、位置、規(guī)模、服務(wù)范圍以及所需配套設(shè)施、疏散通道等。

優(yōu)化項(xiàng)目選址。避難場(chǎng)所選址要充分考慮中心城區(qū)已有或擬建的場(chǎng)址,并與城區(qū)環(huán)境相協(xié)調(diào)。場(chǎng)地的選擇應(yīng)處于建(構(gòu))筑物倒塌范圍以外,避開(kāi)易燃易爆危險(xiǎn)物品存放點(diǎn)以及其他易發(fā)生次生災(zāi)害的區(qū)域,具有良好的疏散和進(jìn)出通道,符合搶險(xiǎn)救災(zāi)、居民安置、應(yīng)急救援及消防等要求。

3 規(guī)范有序推進(jìn)避難場(chǎng)所建設(shè)

城市避難場(chǎng)所可充分利用現(xiàn)有公園、綠地、市民廣場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)、體育場(chǎng)館、人防工程和大型露天停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施,通過(guò)增設(shè)必要的應(yīng)急設(shè)施、標(biāo)識(shí),使其達(dá)到避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌各類(lèi)城市改造、出新項(xiàng)目,增加避震疏散功能,滿足居民避震疏散需要。新建及改造后作為避難場(chǎng)所的都應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)配套設(shè)施,建設(shè)配套設(shè)施時(shí)可綜合利用市政工程和人防工程的相關(guān)設(shè)施。

避難場(chǎng)所建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),按標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收,按標(biāo)準(zhǔn)安排交通、通訊、供水、供電、排污、救護(hù)、消防、物資儲(chǔ)備等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)一避難場(chǎng)所標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)標(biāo)識(shí),確保達(dá)到相關(guān)要求。目前的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)地震局提出的《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》,規(guī)定了地震應(yīng)急避難場(chǎng)所的分類(lèi)、場(chǎng)址選址及設(shè)施配置的要求。但此標(biāo)準(zhǔn)所提內(nèi)容比較原則,難以在設(shè)計(jì)和建設(shè)方面提高有力的指導(dǎo)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在編制《城鎮(zhèn)防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》,出臺(tái)后將解決這一問(wèn)題。

建設(shè)避難場(chǎng)所時(shí),要規(guī)范避難場(chǎng)所建設(shè)程序,按規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收等工程建設(shè)程序有序?qū)嵤?。?guī)劃的避難場(chǎng)所用地不得擅自改變用途,制定城市控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí),落實(shí)避難場(chǎng)所的選址、用地等內(nèi)容。避難場(chǎng)所施工圖設(shè)計(jì)文件必須經(jīng)過(guò)施工圖審查機(jī)構(gòu)審查合格后方可使用。施工過(guò)程要按相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行。參建單位要加強(qiáng)建設(shè)管理,確保工程質(zhì)量。

4 做好城市避震疏散場(chǎng)所維護(hù)管理工作

建成避難場(chǎng)所后,明確維護(hù)管理職責(zé)是保持避難場(chǎng)所功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效措施。政府部門(mén)要制定適合當(dāng)?shù)匦姓芾淼谋茈y場(chǎng)所管理規(guī)定,確立避難場(chǎng)所維護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制,并指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)維護(hù)管理工作。各避難場(chǎng)所產(chǎn)權(quán)單位要保障避難場(chǎng)所平時(shí)的功能運(yùn)轉(zhuǎn)與應(yīng)急期的正常使用。

避難場(chǎng)所功能以應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害為主,同時(shí)兼顧火災(zāi)、建筑物毀壞、恐怖襲擊等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)居民避難需求。避難場(chǎng)所管理要堅(jiān)持平災(zāi)結(jié)合的原則,既可供居民平時(shí)休閑、娛樂(lè)、健身和停車(chē)等使用,又能在遇到突發(fā)性地震及其他自然災(zāi)害、突發(fā)事件時(shí)供居民緊急避難使用。

5 結(jié)語(yǔ)

城市避難場(chǎng)所在應(yīng)對(duì)各類(lèi)城市災(zāi)害襲擊,防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)方面發(fā)揮了積極的作用。汶川地震后,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為進(jìn)一步加強(qiáng)城市綠地系統(tǒng)建設(shè),完善城市綠地系統(tǒng)的防災(zāi)避險(xiǎn)功能,提高城市綜合防災(zāi)避險(xiǎn)能力,頒布《關(guān)于加強(qiáng)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)提高城市防災(zāi)避險(xiǎn)能力的意見(jiàn)》,山西省、上海市、江蘇省先后出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)城市避難場(chǎng)所建設(shè)的有關(guān)意見(jiàn)。建議國(guó)家盡早出臺(tái)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),各地政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到避難場(chǎng)所在保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全上的重要作用,把避難場(chǎng)所建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、節(jié)約型城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)合起來(lái),遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合利用、分期實(shí)施”的原則,加快推進(jìn)城市避難場(chǎng)所規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。

[1] 孫克強(qiáng).長(zhǎng)三角年鑒(2008)[M].南京:河海大學(xué)出版社,2008.

[2] 李樹(shù)華.防災(zāi)避險(xiǎn)型城市綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2010.

[3] GB50413-2007城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)[S].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2007.

[4] GB21734-2008地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2008.