完善優(yōu)化促進礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展

王 雪，殷俐娟

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149）

長期以來，礦業(yè)城市為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步做出了巨大的貢獻。我國目前正處在工業(yè)化的中期，對能源和原材料的需求處于上升階段。但作為我國能源和原材料基地的礦業(yè)城市來說，由于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期以礦業(yè)為主，其作為城市的基本職能不能很好地發(fā)揮，加上一些礦業(yè)城市面臨資源枯竭、體制變革及世界經(jīng)濟一體化等原因，礦業(yè)城市的發(fā)展面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。所以，礦業(yè)城市能否走出困境、繼續(xù)繁榮并得以可持續(xù)發(fā)展，不僅關(guān)系著其自身，而且也關(guān)系著我國工業(yè)化進程和構(gòu)建和諧社會的大局。

1 我國礦業(yè)城市的總體特征

城市職能是指城市對城市本身以外的區(qū)域，在經(jīng)濟、政治、文化等方面所起的作用。

城市里的各行各業(yè)是城市得以形成的基礎(chǔ)。有了這些，城市才能在工業(yè)、交通運輸、商業(yè)、行政、教育、科學等方面，對他影響所及的地區(qū)發(fā)揮作用。從城市形成和發(fā)展的角度來看，可將城市職能分成基本與非基本的兩種。凡是主要為本市以外地區(qū)服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位，均為城市形成、發(fā)展的基本因素，并相應(yīng)產(chǎn)生城市的基本職能。

凡是由于城市形成、發(fā)展而建立的主要為本市服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位，包括服務(wù)性工業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、市政機關(guān)和學校等，則屬非基本因素，并相應(yīng)產(chǎn)生城市的非基本職能。

所謂礦業(yè)城市是指隨著社會分工的發(fā)展，以礦產(chǎn)資源為開采對象的采掘業(yè)與加工業(yè)及其相配套的社會勞動，集中到一定規(guī)模后形成的城市。

按照城市職能分類，礦業(yè)城市是城市類型的一種，它既有作為一般城市的最基本屬性，即地區(qū)行政、經(jīng)濟中心，文化、科技中心，交通運輸樞紐和信息中心；又具備作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用基地的性質(zhì)。這兩種屬性的相統(tǒng)一，必然產(chǎn)生作為城市的雙重職能：一是城市經(jīng)濟社會的綜合服務(wù)功能；二是產(chǎn)業(yè)支柱功能。兩種職能缺一不可，弱化哪一種職能，都會導致城市社會經(jīng)濟發(fā)展的失衡。

城市的基本職能決定了它能夠帶動其所在區(qū)域的發(fā)展，且這種職能越強，帶動作用越大。但礦業(yè)城市的職能是不健全或是單一的。一個礦業(yè)城市依靠一種或多種礦產(chǎn)資源開發(fā)，其主要城市職能就是為市場提供資源產(chǎn)品及其初級加工品。而應(yīng)發(fā)揮城市基本職能的企業(yè)、事業(yè)等，在整個城市經(jīng)濟中所占比例小，不能夠?qū)ζ渌趨^(qū)域和城市以外的地區(qū)產(chǎn)生輻射和帶動作用。

礦業(yè)城市對礦業(yè)的高度依賴性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是資源的存在性，是工業(yè)區(qū)與礦業(yè)城市得以發(fā)展的必要條件；二是礦產(chǎn)資源的儲量、品位和稟賦，直接影響著礦業(yè)城市主導企業(yè)的效益與生命周期。由于礦產(chǎn)資源是不可更新的資源，無論品位多高，儲量多大，最終會有枯竭的一天，都要經(jīng)歷 “勘探—開采—高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)—衰退—枯竭”的過程。由此可見，礦業(yè)城市的興衰是與礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的興衰緊密聯(lián)系的。

2 我國礦業(yè)城市面臨的問題與城市職能弱化的原因解釋

作為我國城市體系的重要組成部分，礦業(yè)城市是我國礦物能源和原材料的主要供應(yīng)基地。然而，與一般城市相比，礦業(yè)城市在發(fā)展過程中，逐漸弱化了城市的基本功能。礦山企業(yè)承擔了很大一部分的城市基本職能，這種城市與產(chǎn)業(yè)/企業(yè)的職能錯位，導致了城市社會經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，阻礙了礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯的剛性，培養(yǎng)后續(xù)替代主導產(chǎn)業(yè)的能力不強。礦業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性表現(xiàn)在：①區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)弱化。礦業(yè)與所在城市地方產(chǎn)業(yè)缺乏一定的關(guān)聯(lián)性，這限制了礦業(yè)對地方經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)帶動作用，以及礦業(yè)城市基本職能的產(chǎn)生和發(fā)揮；②資產(chǎn)和技術(shù)約束，使礦產(chǎn)資源型產(chǎn)業(yè)形成很高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的成本。這種狀況主要是由制度和技術(shù)的約束造成的。

我國礦業(yè)城市大多在計劃經(jīng)濟體時期建成，礦業(yè)城市具有高度集中與復雜的企地關(guān)系，礦業(yè)部門與城市政府部門實現(xiàn)政企合一的管理體制。城市作為資源的賦存地和企業(yè)作為資源勘探開發(fā)的主體，在發(fā)展目標和利益上出現(xiàn)了 “雙向錯位”。國有大企業(yè)自身形成了龐大的自我服務(wù)體系，自身福利封閉運行體系，排擠了城市職能的發(fā)育。城市發(fā)展高度依賴國有企業(yè)，城市提供的公共產(chǎn)品很難替代企業(yè)的社會功能，使得人們把城市基礎(chǔ)設(shè)施所衍生的產(chǎn)品和服務(wù)不當成商品，而是當成福利來 “消費”。

其次，礦業(yè)城市的財政收入主要來源于礦業(yè)，而國有大型和特大型礦山企業(yè)是礦業(yè)城市的主體，受條塊分割的影響，其上繳利稅不屬地方財政，礦業(yè)城市靠地方稅收和市屬礦山上繳的財政收入十分有限，城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多，投資環(huán)境差。結(jié)果造成地區(qū)積累能力弱化，城市的社會服務(wù)功能十分薄弱。

再次，礦業(yè)城市依礦而建、區(qū)位偏僻，與重要交通干線及發(fā)達地區(qū)聯(lián)系不便，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)被企業(yè)區(qū)位選擇所分割，礦與城分離，兩者融合度低。礦業(yè)城市的發(fā)育不同于一般城市的發(fā)展軌跡，往往是嵌入式的 “孤島”模式，割斷了礦業(yè)城市與國內(nèi)和國際市場的聯(lián)系，使礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展成為空中樓閣。

3 完善、優(yōu)化城市職能，促進礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的途徑與對策

（1）建立多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育接替產(chǎn)業(yè)，完善城市職能

礦業(yè)城市應(yīng)根據(jù)自身的優(yōu)勢，鞏固傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。逐步實現(xiàn)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，使城市逐步減輕對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，形成新的城市經(jīng)濟支撐體系，使城市的基本功能得以完善和優(yōu)化，以增強城市的綜合競爭能力和抵御風險的能力。

（2）理順政府與礦山企業(yè)的體制關(guān)系，構(gòu)建完善的城市社會服務(wù)體系，發(fā)揮城市職能

建立真正意義上的市場企業(yè)和城市政府，各自明確職能，履行職責，實行城礦分離、政企分開的體制。規(guī)范并強化政府與礦山企業(yè)的功能。對礦山企業(yè)而言，礦業(yè)企業(yè)的建設(shè)要納入礦業(yè)城市發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模應(yīng)服從國家資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求與市場需要，而企業(yè)的社會服務(wù)應(yīng)依托城市 （鎮(zhèn)）。對政府而言，政府則依法為企業(yè)服務(wù)，承擔職工的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保等問題。政府重在構(gòu)建完善的城市社會服務(wù)體系，加快基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提供更多更好的公共產(chǎn)品，豐富城市職能。為礦山企業(yè)、接續(xù)企業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造良好的投資發(fā)展環(huán)境，加快城市化進程。

（3）創(chuàng)新城市管理，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化城市職能，促進礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展

對城市進行合理的功能定位。科學地規(guī)劃好城市的環(huán)境、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施等城市功能。政府通過規(guī)劃來管理城市，推進城市發(fā)展。

在城市規(guī)劃的框架下，在完善的城市功能的前提下，對那些可以商業(yè)化的城市資源，包括城市的土地資本、資源資本、環(huán)境資本、產(chǎn)業(yè)資本、金融資本、無形資本和人力資本等，進行資本資產(chǎn)運作，形成城市建設(shè)資金投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)機制。通過市場化、企業(yè)化的運作，實現(xiàn)城市各項資源的價值最大化。

搞好適應(yīng)城市職能的城市文化和制度的建設(shè)。其關(guān)鍵和核心問題是，能夠建立促進有效競爭的制度，建立兼顧效率與公平的管理制度，以及有利于推動創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新的社會文化。

礦業(yè)城市管理目標應(yīng)是維持區(qū)域內(nèi)秩序的穩(wěn)定與增強城市的經(jīng)濟活力協(xié)調(diào)統(tǒng)一。城市管理的核心，是根據(jù)城市發(fā)展的需求，集約城市自身及周邊地區(qū)各種資源，優(yōu)化各種資源的配置，創(chuàng)造城市最佳經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。

轉(zhuǎn)變政府職能，增強礦業(yè)城市一些功能區(qū)和所屬區(qū)縣的自治功能。要建立和創(chuàng)造兼顧效率和公平的城市管理制度，應(yīng)建立適應(yīng)市場化、產(chǎn)業(yè)化運作的城市管理新體制，建立和完善有效的市場競爭機制。在管理上，綜合運用經(jīng)濟、法律等多種手段，實施法治化管理。對城市中非經(jīng)營性公共設(shè)施的投資和管理、對社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的指導，以及工商、稅務(wù)、治安等管理職能，仍要由政府承擔。特別是必須通過企業(yè)化、市場化的運作推向社會，與政府投資興建的公共基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)市場化與企業(yè)化的資源整合。政府要向政企分開、政事分開、政社分開轉(zhuǎn)變。

在新經(jīng)濟的背景下，在城市產(chǎn)業(yè)競爭中，最具競爭力的是勞動力的競爭。提升礦業(yè)城市的整體功能，加強人才的培養(yǎng)和引進、產(chǎn)業(yè)職工文化素質(zhì)和技能的培養(yǎng)和提高，是礦業(yè)城市發(fā)展的重要任務(wù)。為此，礦業(yè)城市應(yīng)抓住勞動力資源的整合，建立特有的勞動力品牌，輸出勞務(wù)，培養(yǎng)人才，緩解壓力，實現(xiàn)多贏。