礦地使用權(quán)與其他相關(guān)權(quán)利的效力沖突及其協(xié)調(diào)

曹曉凡，王 政，樸光洙，宋海鷗

(中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

1 礦地使用權(quán)概念

礦業(yè)權(quán)人實(shí)施勘探、開(kāi)采作業(yè)，必然要使用土地。但因礦業(yè)權(quán)中并不包括土地的使用權(quán)，故欲合法地使用土地，就得再取得以土地為客體的土地使用權(quán)。該權(quán)可被稱作礦地使用權(quán)。目前，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》對(duì)礦業(yè)用地均未做詳細(xì)規(guī)定，只是根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第16條規(guī)定，探礦權(quán)人享有根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地的權(quán)利；第30條規(guī)定，采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利。上述條文只是規(guī)定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人行使權(quán)利時(shí)，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或者履行其他手續(xù)的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。并未規(guī)定礦業(yè)用地具有優(yōu)先性。

2 礦地使用權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第3條的規(guī)定，礦產(chǎn)資源只有一種所有權(quán)，即礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。而礦地使用權(quán)人是一般主體，包括公民(自然人)、機(jī)構(gòu)和組織(法人)。

3 礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)

礦業(yè)權(quán)是指探礦人、采礦人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內(nèi)勘查、開(kāi)采一定的礦產(chǎn)資源，取得礦產(chǎn)品，并排除他人干涉的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或者個(gè)人稱為探礦權(quán)人。采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得所開(kāi)采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人稱為采礦權(quán)人。

在我國(guó)，礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)都是通過(guò)登記獲得，但礦地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)是兩種不同的物權(quán)?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第6條規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)的區(qū)塊范圍圖；《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第4條規(guī)定，采礦權(quán)申請(qǐng)人在提出采礦權(quán)申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的地質(zhì)勘查儲(chǔ)量報(bào)告，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍。需要申請(qǐng)立項(xiàng)，設(shè)立礦山企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)劃定的礦區(qū)范圍，按照國(guó)家規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。區(qū)塊范圍與礦區(qū)范圍不同于礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)的建設(shè)用地范圍。區(qū)塊范圍是指礦產(chǎn)資源勘查工作區(qū)范圍，以經(jīng)緯度1′×1′劃分的區(qū)塊為基本單位區(qū)塊；礦區(qū)范圍是指經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開(kāi)采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，劃定區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍是申請(qǐng)取得礦業(yè)權(quán)的前一個(gè)審查程序，土地使用權(quán)證不是申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)必須提交的材料，即是否取得礦地使用權(quán)不是申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)的必要條件。劃定的區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍也不是全部都要辦理建設(shè)用地手續(xù)，只是根據(jù)礦體的工程需要確定用地范圍，有的可能重合或部分重合，有的可能不重合。因此，劃定區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍和礦區(qū)用地審批是兩個(gè)獨(dú)立的事件。劃定區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍，不必要求出示用地證明，同時(shí)劃定區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍，也并非意味著就必然取得礦地使用權(quán)。

4 礦地使用權(quán)與土地所有權(quán)

土地所有權(quán)按照主體可以分為：國(guó)家所有與集體所有。《土地管理法》第8條規(guī)定，城市市區(qū)以及法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

4.1 礦地使用權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)

為了保證土地資源得到充分利用，有必要在土地資源國(guó)家所有權(quán)的多項(xiàng)權(quán)能中，劃分出占有、使用和收益等權(quán)能。國(guó)有土地所有權(quán)是礦地使用權(quán)產(chǎn)生的重要源泉，大部分礦地使用權(quán)是從國(guó)有土地所有權(quán)派生出來(lái)的一種用益物權(quán)。當(dāng)?shù)V業(yè)用地存在于國(guó)有土地上時(shí)，礦地使用權(quán)人需向國(guó)有土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，辦理土地使用權(quán)出讓及登記手續(xù)，領(lǐng)取國(guó)有土地使用權(quán)證，取得國(guó)有土地使用權(quán)。如果該土地為荒漠等非耕地，而且屬于國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源基礎(chǔ)設(shè)施用地，并符合國(guó)土資源部于2001年10月22日發(fā)布施行的劃撥用地目錄的規(guī)定，礦地使用權(quán)可以經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，以劃撥方式取得。否則，礦地使用權(quán)應(yīng)通過(guò)出讓方式取得，礦地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)出讓金。

4.2 礦地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)

如果想在集體所有的土地上設(shè)立礦地使用權(quán)，要么先由國(guó)家將該土地征為國(guó)有土地，進(jìn)而在國(guó)有土地上行使對(duì)國(guó)有礦產(chǎn)資源的探、采權(quán)；要么就是與集體土地所有權(quán)主體約定使用其所有的土地，即在集體所有的土地上行使對(duì)國(guó)有礦產(chǎn)資源的探、采權(quán)。如《土地管理法》第57條規(guī)定，地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者，應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限，一般不超過(guò)二年。

5 礦地使用權(quán)與土地使用權(quán)

5.1 礦地使用權(quán)與其他類型建設(shè)用地使用權(quán)

根據(jù)《土地管理法》和《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，礦業(yè)用地在土地利用分類中屬于建設(shè)用地。集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》等法律規(guī)定辦理。礦地使用權(quán)和其他類型建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系，或者是物權(quán)間的一般關(guān)系，或者是相鄰關(guān)系，不存在誰(shuí)效力優(yōu)先的問(wèn)題。建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。

對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要礦產(chǎn)資源或者具有重要戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源來(lái)說(shuō)，其礦業(yè)用地具有優(yōu)先權(quán)。就一般礦產(chǎn)資源來(lái)說(shuō)，應(yīng)貫徹物權(quán)之間的一般關(guān)系，先成立者優(yōu)先。當(dāng)其他類型建設(shè)用地使用權(quán)先成立，礦業(yè)權(quán)后產(chǎn)生時(shí)，礦業(yè)權(quán)人使用土地需先經(jīng)批準(zhǔn)后，先由土地所有權(quán)人和其他類型建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，一致終止建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)土地的利用，進(jìn)而由礦業(yè)權(quán)人通過(guò)與土地所有權(quán)人訂立土地使用合同而享有對(duì)該幅土地的利用，改設(shè)礦地使用權(quán)。如果土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人不同意終止建設(shè)用地使用權(quán)人使用土地的權(quán)利，礦業(yè)權(quán)人便不能取得礦地使用權(quán)。當(dāng)然，其他類型的建設(shè)用地使用權(quán)對(duì)礦地使用權(quán)也有一定的限制。如根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第20條的規(guī)定，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定地區(qū)以內(nèi)；重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)；鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)；重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)；國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地；國(guó)家規(guī)定不得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。

5.2 礦地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

在我國(guó)現(xiàn)行法上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與礦業(yè)權(quán)的客體存在于土地的不同部位，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與礦地使用權(quán)有并存的可能。在二權(quán)的客體未呈上下排列結(jié)構(gòu)的情況下，二者之間或者是物權(quán)間的一般關(guān)系，或者是相鄰關(guān)系，不存在誰(shuí)效力優(yōu)先的問(wèn)題。即使二權(quán)的客體呈上下排列結(jié)構(gòu)，在礦地使用權(quán)沒(méi)有取代農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的請(qǐng)況下，同樣如此。

在一般情況下，礦地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并無(wú)高下之分，礦業(yè)權(quán)人并不享有礦地使用優(yōu)先權(quán)。于此場(chǎng)合，需要礦業(yè)權(quán)人與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人協(xié)商，達(dá)成終止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一致意見(jiàn)，并按照《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款的規(guī)定報(bào)發(fā)包方備案。然后，按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定辦理礦地使用權(quán)手續(xù)。一旦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不同意終止其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人便不能取得礦地使用權(quán)。當(dāng)然，如果是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要礦產(chǎn)資源或者具有重要戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源，其礦業(yè)用地具有優(yōu)先權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須終止，由礦業(yè)權(quán)人按照《土地管理法》的規(guī)定辦理礦地使用權(quán)手續(xù)，取得礦地使用權(quán)。需要特別指出的是，對(duì)于需要在特別重要的耕地所在地上設(shè)立事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要礦產(chǎn)資源或者具有重要戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源礦地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深度的環(huán)境評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，對(duì)二者的重要性作審慎的權(quán)衡。

5.3 礦地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)的主體，在我國(guó)現(xiàn)行法上只限于農(nóng)村村民，該權(quán)永久存續(xù)。宅基地使用權(quán)不得抵押，在經(jīng)過(guò)本集體的同意之后，宅基地使用權(quán)人可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，自然人在訂立遺囑確定房屋繼承人時(shí)，有權(quán)將宅基地使用權(quán)一并作為繼承財(cái)產(chǎn)處理。但是農(nóng)村村民出賣(mài)住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

礦地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)之間，并無(wú)高下之分，二者之間或者是物權(quán)間的一般關(guān)系，或者是相鄰關(guān)系，不存在誰(shuí)效力優(yōu)先的問(wèn)題。只要礦業(yè)權(quán)人的勘查、開(kāi)采作業(yè)不影響宅基地使用權(quán)人正常使用其宅基地，不損害住宅或不妨害建造住宅，礦地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)就可以呈上下排列結(jié)構(gòu)并存。如果礦業(yè)權(quán)人在勘查、開(kāi)采作業(yè)時(shí)，導(dǎo)致房屋倒塌，從而損害了宅基地使用權(quán)人的宅基地使用權(quán)，適用侵權(quán)行為的有關(guān)制度就可以解決這些沖突。對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要礦產(chǎn)資源或者具有重要戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源而言，其礦業(yè)用地具有優(yōu)先權(quán)，須經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)終止，由礦業(yè)權(quán)人按照《土地管理法》的規(guī)定辦理礦地使用權(quán)手續(xù)，取得礦地使用權(quán)。

5.4 礦地使用權(quán)與地役權(quán)

在《物權(quán)法》出臺(tái)以前，我國(guó)民法一直沒(méi)有規(guī)定地役權(quán)制度，只是規(guī)定了相鄰關(guān)系。然而，相鄰關(guān)系是就土地利用做最低限度的調(diào)節(jié)，其適用范圍以相鄰關(guān)系為限；而地役權(quán)則可經(jīng)由當(dāng)事人的設(shè)定，擴(kuò)大土地利用的調(diào)節(jié)，其設(shè)定范圍并不以鄰地為限。

如果礦地使用權(quán)人在進(jìn)行用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等行為時(shí)，未選擇給礦業(yè)用地周?chē)耐恋氐臋?quán)利人造成損失最小的路線和方式，造成損害的，那么，這些行為就并非是在行使相鄰權(quán)，而是侵權(quán)，礦地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予賠償。只有當(dāng)?shù)V地使用權(quán)人同礦業(yè)用地周?chē)耐恋氐臋?quán)利人簽訂了地役權(quán)合同，取得了地役權(quán)，方有權(quán)按照合同約定，以高于相鄰關(guān)系規(guī)則所允許的標(biāo)準(zhǔn)用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等。在礦業(yè)用地和供役地不相毗鄰時(shí)，礦地使用權(quán)人只有與供役地的權(quán)利人訂立地役權(quán)合同，取得地役權(quán)，方有權(quán)利用供役地用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等。地役權(quán)的期限由當(dāng)事人約定，但不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限。土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)。供役地以及供役地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的，地役權(quán)對(duì)受讓人具有約束力。

6 礦地使用權(quán)與環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)作為一種新的、正在發(fā)展的法學(xué)理論和法律權(quán)利，產(chǎn)生絕非偶然。在環(huán)境危機(jī)的嚴(yán)重威脅面前，人們迅速接受了環(huán)境保護(hù)思想，“只有一個(gè)地球”、“人類共同繼承遺產(chǎn)”等理念，以其全新思維突破了傳統(tǒng)理論。然而，在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上，采取措施保護(hù)和改善環(huán)境是相當(dāng)不同的任務(wù)。政治、軍事、經(jīng)濟(jì)以及其他利益往往與保護(hù)和改善環(huán)境相沖突。環(huán)境權(quán)理論提出后，不僅在理論研究方面引起巨大反響，而且得到了立法和司法實(shí)踐的響應(yīng)。礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理勘查許可證或者采礦許可證時(shí)，就應(yīng)該提交經(jīng)環(huán)保部門(mén)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。獲得勘查許可證或者采礦許可證后申請(qǐng)礦地使用權(quán)的，如果以現(xiàn)有技術(shù)手段勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源不污染環(huán)境或者對(duì)環(huán)境的不利影響很小，可以允許礦業(yè)權(quán)人取得相關(guān)土地的使用權(quán)；如果該勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的行為污染環(huán)境并達(dá)到嚴(yán)重的程度，侵害了公民、法人、國(guó)家的環(huán)境權(quán)，則礦地使用權(quán)與環(huán)境權(quán)相比，就不存在優(yōu)先權(quán)，而是環(huán)境權(quán)更優(yōu)越些。如《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“海洋石油勘探開(kāi)發(fā)需要在重要漁業(yè)水域進(jìn)行炸藥爆破或其他對(duì)漁業(yè)資源有損害的作業(yè)時(shí)，應(yīng)采取有效措施，避開(kāi)主要經(jīng)濟(jì)魚(yú)蝦類的產(chǎn)卵、繁殖和捕撈季節(jié)，作業(yè)前報(bào)告主管部門(mén)，作業(yè)時(shí)并應(yīng)有明顯的標(biāo)志、信號(hào)。主管部門(mén)接到報(bào)告后，應(yīng)及時(shí)將作業(yè)地點(diǎn)、時(shí)間等通告有關(guān)單位。”

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