太倉水務一體化管理實踐與探索

王永林

（江蘇省太倉市人民政府，215400，太倉）

太倉市地處長江河口段南岸，位于江蘇省東南部，隸屬蘇州市，緊臨中國的經(jīng)濟中心上海市，經(jīng)濟較為發(fā)達，又是典型的江南水鄉(xiāng)。

水利歷來在太倉的經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。2004年，太倉市委、市政府按照水利部新時期治水思路和本市發(fā)展要求，積極踐行科學發(fā)展觀和人水和諧治水理念，實行了水務一體化管理新體制，率先成立江蘇省第一家縣級水務局。幾年來，太倉市根據(jù)水的自然規(guī)律和水務發(fā)展的客觀規(guī)律，圍繞全市發(fā)展大局，在推進城鄉(xiāng)水務一體化管理方面進行了大膽探索和實踐，取得了顯著成效，為太倉經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的保障和支撐，水利行業(yè)自身也得到了跨越式發(fā)展。

一、創(chuàng)新治水思路，實行水務一體化管理新體制

1.實施過程

2004年，太倉市委、市政府果斷作出了關(guān)于調(diào)整市水務管理體制的決策，并專門成立了調(diào)整水務管理體制領(lǐng)導小組，推進水務管理體制改革。市政府下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整太倉市水利局職能配置內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，決定在市水利局增掛水務局牌子，除承擔原水利局的職能外，增加了由原市規(guī)劃建設部門承擔的城市防洪、城市地下水資源開發(fā)、供水排水、節(jié)約用水、污水處理規(guī)劃建設管理及相關(guān)企業(yè)資質(zhì)管理等職能。市水利局派駐各鎮(zhèn)的水利站在原職能基礎(chǔ)上，增加城鎮(zhèn)防洪、供水排水、污水處理等水務管理職能；將市水處理有限公司整建制劃交市水利（水務）局管理。太倉市在江蘇省率先成立水利（水務）局，實行“一龍管水、合力治水”的管理體制，市水利（水務）局對全市范圍內(nèi)的防洪、排澇、供水、排水、需水、節(jié)水、水資源保護、污水處理及其回用、農(nóng)田水利、水土保持、地下水合理利用等實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

2005年，繼而對原屬于各鎮(zhèn)的自來水廠進行清產(chǎn)核資、人員分流，然后撤銷原鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水廠，剝離后的資產(chǎn)全部劃歸市水處理公司所有，水處理公司作為政府全資的獨立核算企業(yè)，負責全市城鄉(xiāng)的自來水供水和污水處理廠建設經(jīng)營，在各鎮(zhèn)設立供水管理站負責分區(qū)運行。至此，太倉市水務一體化、城鄉(xiāng)水務企業(yè)一體化體制改革全部到位。

2.實施成效

水務一體化改革實施5年來，太倉充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，完成水利項目投資10億元，其中供水項目投資3.5億元，污水處理方面投資6.5億元。通過不斷加強水務工程建設，加強工程運行管理，開展城鄉(xiāng)水環(huán)境綜合整治，初步形成了防洪除澇、集中供水、排水治污、水資源保護、水環(huán)境治理等一體化保障體系。通過積極探索，初步形成政府主導、多元投資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務良性運行機制，太倉水務一體化管理取得了顯著的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。太倉市先后獲得全國衛(wèi)生城市、生態(tài)市、環(huán)保模范城市、國家園林城市、全國優(yōu)秀旅游城市等榮譽稱號，市水利（水務）局被評為全省先進集體，市水處理公司獲得省文明單位稱號。

二、圍繞民生水利，拓展水務一體化管理新領(lǐng)域

1.科學定位，明晰水務改革路徑

水務一體化管理體制建立后，太倉市積極調(diào)整思路，使新體制盡快發(fā)揮應有的效應，提出圍繞一個目標、遵循兩個規(guī)律、實現(xiàn)三個統(tǒng)籌、做好四篇文章的工作思路。

一個目標：以服務民生為本，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效的保障和支撐。

兩個規(guī)律：①遵循水的自然規(guī)律，充分考慮水資源和水環(huán)境承載能力，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用和有效保護，實現(xiàn)人水和諧相處；②遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，探索和建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的水務投資、建設、運營、管理的新體制和新機制，實現(xiàn)水務科學發(fā)展。

三個統(tǒng)籌：①統(tǒng)籌水利、供水和排水行業(yè)發(fā)展。水利繼續(xù)夯實基礎(chǔ)，供水增加總量，提高質(zhì)量，排水提高標準和污水處理率。②統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。水利進城，加強城市防洪工程建設；供排水下鄉(xiāng)，提高覆蓋面，著力改變農(nóng)村面貌。城鄉(xiāng)一體、全面推進。③統(tǒng)籌管理體制與市場機制的關(guān)系。充分發(fā)揮政府的社會管理和公共服務職能，強化對水資源的統(tǒng)一管理。同時實行政企分開、政事分開，推進水利工程管理體制改革、供水排水企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，適應經(jīng)濟社會發(fā)展。

四篇文章：①做好水安全文章，構(gòu)建較為完善的防洪保安工程體系；②做好水資源文章，構(gòu)建高效配置的水資源供給體系；③做好水生態(tài)文章，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的水環(huán)境保護體系；④做好水景觀，構(gòu)建新江南水鄉(xiāng)城市水文化體系。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，謀劃水務發(fā)展藍圖

早在2004年，太倉市抓住調(diào)整水務管理體制的契機，用一年時間，在江蘇省率先全面、高標準地編制完成了《太倉市水資源綜合規(guī)劃》及防洪規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃；水生態(tài)水文化建設規(guī)劃等專項規(guī)劃，2005年又編制了 《太倉市城鎮(zhèn)污水處理規(guī)劃》；2006年編制了《全市圩區(qū)達標治理規(guī)劃》以及各鎮(zhèn) （區(qū)）水系規(guī)劃、河道整治規(guī)劃，在江蘇省率先實現(xiàn)了水利、供水、排水行業(yè)的全覆蓋，城市、農(nóng)村的全覆蓋。一系列的涉水規(guī)劃對于水務一體化工作的開展起到了重要的引領(lǐng)作用，規(guī)劃確定的項目都提前完成或超額完成。在水利（水務）專項規(guī)劃制定時，與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃有機銜接。目前，太倉市正在開展“十二五”水利 （水務）發(fā)展規(guī)劃的編制和全市水資源綜合規(guī)劃及防洪專項規(guī)劃、河道輪浚規(guī)劃的修編，為今后一個時期的發(fā)展謀劃新藍圖。

3.突出重點，創(chuàng)新水務建設舉措

①以防洪為重點，不斷提高水安全保障水平。太倉市的地理位置和地形特點決定了既有長江洪水、風暴潮，又受內(nèi)陸上游來水，造成洪澇雙重壓力。5年來，該市不斷加大投入，建成了一批工程項目，不斷鞏固東部長江堤防、西部低洼圩區(qū)兩條生命線，不斷加強城市防洪排澇工程體系。在長江堤防，太倉市按照“五十年一遇洪（潮）水位加十級風風浪爬高”的標準實施了長江堤防達標工程，2005年“麥莎”臺風后，又對直接臨水的江堤段按照海堤標準進行加固，提高抗擊風暴潮的能力。在圩區(qū)，2006年起，太倉市按圩區(qū)達標治理規(guī)劃開展專項建設，到今年年底基本完成。2010年，太倉市獲批中央小型農(nóng)田水利建設重點縣，以小型泵站改造和節(jié)水灌溉為重點，將用3年時間，總投資近2億元使農(nóng)村水利工程體系得到進一步完備。在城鎮(zhèn)，隨著城市改造和開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設，防洪排澇工程與市政基礎(chǔ)設施同步規(guī)劃、同步建設、同步管理。

②以城鄉(xiāng)飲用水為重點，不斷提高水資源供給能力。為滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)飲用水的需求，太倉市委、市政府把引長江水、城鄉(xiāng)一網(wǎng)供水作為政府實事工程。2005年完成長江引水工程，日供水規(guī)模達30萬t；全面封填地下水深井，實現(xiàn)地下水有計劃的涵養(yǎng)和嚴格的開發(fā)利用；完成供水管道的擴容和改造，提高供水水質(zhì)，大幅度降低管道漏失率；改造城市供水管網(wǎng)，實現(xiàn)自來水直飲目標。2005年至2006年實施自來水 “鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”“村村通”政府實事工程，農(nóng)村自來水普及率達到100%。2006年建成庫容450萬m3的蓄淡避咸水庫，解決了每遇海水咸潮倒灌長江口，自來水水質(zhì)總有幾天不達標的問題，被百姓譽為“甘露工程”。

根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，太倉市又規(guī)劃了日供水能力80萬t的第二水源地和配套的庫容1 750萬m3的蓄淡避咸水庫，總投資13億元。目前工程已開工，計劃兩年完成，屆時，太倉市的水資源供應能力還能滿足昆山、嘉定等鄰近城市應急保供需求。

③以治污為重點，不斷提高水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。實施水務一體化以后，太倉市花大力氣對城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境進行綜合整治。建設一批城鎮(zhèn)污水處理廠。與此同時，加快城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設，啟動集污納管工程，加快中水回用工程建設。2008年至2010年，投資1.4億元全面實施太湖流域農(nóng)村生活污水收集處理工程，農(nóng)村生活污水收集處理率達50%。這些舉措從源頭上解決水環(huán)境的污染源，在全市城鄉(xiāng)水環(huán)境的整治中起到了“治本”的作用。

此外，河道自然淤積和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中出現(xiàn)的水面率下降、橋涵束水建筑增多和地面硬化率提高，都造成河道承載、輸送洪水的能力下降。針對這一情況，太倉市大力實施了通江骨干河道拓浚、鎮(zhèn)村河道疏浚整治工程。在暢通水系的同時，實施以河道綠化為主的水土保持生態(tài)修復工程，改善河道生態(tài)環(huán)境。太倉市堅持“一疏就管”，全面落實河道長效管理機制，市政府出臺長效管理辦法，實行分級管理、屬地管理，每年市鎮(zhèn)兩級投入管理經(jīng)費1 500萬元，日常管護保潔人員1 000多人，打造“水清、流暢、岸綠、景美”的水生態(tài)環(huán)境。

④以優(yōu)化人居環(huán)境為重點，不斷提高水景觀的文化內(nèi)涵。文化是城市的靈魂，城市水景觀是城市文化的載體。近年，太倉市一手保護好城市傳統(tǒng)水景觀，一手開發(fā)好城市現(xiàn)代水景觀，先后完成了范仲淹開鑿的鹽鐵塘、戚繼光開鑿的戚浦塘和保存著四條元橋的致和塘等古漕運、古橋梁、古纖道、古驛亭、古碼頭及古鎮(zhèn)、古村的修復，同時又新建了鄭和濕地公園、金倉湖郊外運動休閑公園、勤力生態(tài)漁業(yè)基地、瀏河休閑綠色走廊、海運堤等一批親水的景觀設施。金倉湖被評為國家級水利風景區(qū)、省濕地公園，勤力生態(tài)漁業(yè)基地成為國家級垂釣比賽基地。

三、踐行科學發(fā)展觀，探索水務一體化管理新機制

水務一體化不僅是管理職能和服務范圍的轉(zhuǎn)變，也需要與之相適應的組織行為、服務手段、管理辦法和經(jīng)營管理理念的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，在投資、建設、運營、管理和服務等方面實現(xiàn)機制創(chuàng)新。太倉市建立政企分開、政事分開、責權(quán)明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務管理體制，建立適應社會主義市場經(jīng)濟條件的投資主體多元化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化、行業(yè)監(jiān)管法制化的水務運行機制。

1.創(chuàng)新投入保障機制

太倉市區(qū)分水利水務工程的不同性質(zhì)來明確投入機制，明確公益性工程由政府公共財政投入，經(jīng)營性工程由市場融資籌措。按照工程規(guī)模和受益范圍確定分級負責的運行機制，市級河道和骨干工程由市水管單位負責專業(yè)化運行管理，鎮(zhèn)村河道和小型農(nóng)田水利工程由屬地政府負責社會化運行管理，市級給予業(yè)務指導和經(jīng)費補助。2010年，市政府批復，將水利（水務）局屬直屬事業(yè)單位和基層水利站人員經(jīng)費全額納入財政預算，為水利水務系統(tǒng)隊伍建設提供了堅強的保障。

2.健全工程管理機制

太倉市在2006年完成水利工程管理體制改革，全面實行管養(yǎng)分離、收支分離，公益性和經(jīng)營性分離。2008年8月，市堤閘管理處獲得國家級水利工程管理單位稱號，成為水利部新考核標準出臺后江蘇省第一家通過考核的水管單位。太倉市還把水利工程管理考核的模式，推廣到鎮(zhèn)村河道和小型農(nóng)田水利工程管理中，2009年，市政府出臺圩區(qū)工程管理實施意見和考核辦法，明確了管理體制和市場化機制，制訂一系列管理制度、標準和操作規(guī)范，收到明顯成效。同時，建立了覆蓋全市的較為完善的防汛決策、水利工程遠程監(jiān)控、水資源管理信息系統(tǒng)，以信息化推進管理科學化。

3.強化目標考核機制

實施一體化管理體制后，水務局作為政府部門，對供水排水承擔中長期規(guī)劃、投資項目認定、行業(yè)監(jiān)管和目標考核等職能。近年，太倉市整合瀏河套閘、第二水廠等水利、供水、排水行業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)，實現(xiàn)市場融資16億元，用于水利水務新建項目建設。加強對水廠和污水處理廠運營情況的監(jiān)管，加強對企業(yè)三個文明的綜合考核。

市水處理公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度，強化目標管理，運營質(zhì)量進一步提升。實行長江水源水質(zhì)24小時在線監(jiān)測，按照新頒國標106項水質(zhì)標準對水源水、出廠水、管網(wǎng)水進行分析化驗，確保供水安全。

4.強化依法監(jiān)管機制

太倉市首先加強涉水規(guī)劃的管理，參與城市豎向標高的控制，污水設施的立項審批，克服了政出多門，實現(xiàn)了一條龍服務。其次出臺了河道長效管理辦法、農(nóng)村橋梁管理辦法、河道藍線管理、圩區(qū)工程管理辦法等政府規(guī)范性文件，做到依法有序管理。三是加強河道岸線占用、取水、入河排污口設置等事項的審批，把排水許可納入水務局審批事項，真正實現(xiàn)“一龍管水”，提升了政府行政效率。四是加強水政監(jiān)察隊伍和裝備建設，建立長江采砂監(jiān)管執(zhí)法基地，配置執(zhí)法艇，加大對長江非法采砂的打擊力度，在市水處理公司設立水政監(jiān)察中隊，拓展行業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域，維護正常的水事秩序，樹立水利行業(yè)形象。

四、堅持深化改革，不斷創(chuàng)造太倉人水和諧新輝煌

①加快完善水務基礎(chǔ)設施體系，在提高民生保障能力上要有新成效。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，繼續(xù)加大投入，建成一批適應城市化、城鄉(xiāng)一體化進程的骨干河道整治、防洪排澇、農(nóng)村水利、供水、排水、污水處理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復工程，不斷滿足生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水安全，大力提高防洪保安、水資源保障、水環(huán)境保護能力，大力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、城市整體品位和城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，構(gòu)建江南水鄉(xiāng)現(xiàn)代水務新面貌。

②加快推進最嚴格的水資源管理制度，在提高依法治水能力上要有新突破。要充分發(fā)揮水資源在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境上的基礎(chǔ)性、導向性作用，加強水資源供需平衡分析，把水資源的承載力作為生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要控制要素，強化水資源配置與調(diào)控手段，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。深化水務一體化改革，進一步強化權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理體制，建立并實施用水總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線，以創(chuàng)建節(jié)水防污型社會建設為抓手，把節(jié)水減排各項管理目標列入各級政府工作考核，強化行政推動。要運用行政、經(jīng)濟、法律等手段，加強各行業(yè)用水定額管理和監(jiān)督檢查，促進水資源的利用、節(jié)約和保護。加大宣傳力度，動員全社會積極參與，打造經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人水和諧發(fā)展新亮點。

③加快推進率先基本現(xiàn)代化，在提高水務行業(yè)發(fā)展能力上要有新跨越。發(fā)展現(xiàn)代水務，需要政府主導和水務行業(yè)能力的提升。要強化政府推動，加強水務部門在資源管理、規(guī)劃編制、政策制定、行業(yè)管理、市場監(jiān)管等方面的職責，加強涉水事務的社會管理和公共服務能力，用充滿活力的體制機制，激發(fā)創(chuàng)新的活力。要以信息化促進現(xiàn)代化，建立科學先進的管理運行保障體系。要努力構(gòu)建高素質(zhì)的領(lǐng)導人才、管理人才、經(jīng)營人才、專業(yè)技術(shù)人才隊伍，發(fā)揚“獻身、負責、求實”的行業(yè)精神，為水務現(xiàn)代化作出新的業(yè)績，創(chuàng)造新的輝煌。