汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法研究

孟 杰

（山西省萬家寨引黃工程管理局，030012，太原）

山西是全國最嚴(yán)重缺水的省份之一，水資源緊缺和供水危機嚴(yán)重制約和影響著人民生活和經(jīng)濟社會發(fā)展。為此，山西省委、省政府實施了“萬家寨引黃入晉工程”這一大型跨流域調(diào)水項目。2003年10月引黃河水流經(jīng)286 km的隧洞、管道及天然河道輸送至太原供水區(qū)，為供水區(qū)城市生活和經(jīng)濟社會發(fā)展提供了可靠的水資源保障。在汾河中上游流域，引黃河水與本地水資源匯合，如何依法管理好和利用好引黃河水，如何依法處理好引黃河水與汾河中上游流域地表水、地下水之間的關(guān)系，如何依法優(yōu)化配置各種水資源，確保汾河中上游流域農(nóng)業(yè)和城市發(fā)展的用水需求，是山西地方立法必須考慮和解決的重大問題。

汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法研究，是從山西地方立法理論研究的角度出發(fā)，在已有水資源行政管理立法成果基礎(chǔ)上構(gòu)筑符合實際的流域水資源管理體制的立法理論與立法實踐相結(jié)合的創(chuàng)新與嘗試。

一、立法的必要性

進行汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法，將有效促進汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護的依法管理，對促進汾河中上游流域水資源綜合管理和引黃工程正常運營都將起到積極而深遠的作用。

1.是貫徹實施水法具體法制建設(shè)的要求

2002年修訂后的水法明確：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，這為我國水資源管理體制改革提供了導(dǎo)向性的法律依據(jù)，同時也為在省級行政區(qū)域內(nèi)水資源實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制提供了法律依據(jù)。

通過流域管理的地方立法，實現(xiàn)對引黃河水及其流經(jīng)市、縣汾河流域的水資源的統(tǒng)一管理，有利于對水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)度，有利于緩解流域內(nèi)因水資源分布不均造成的用水矛盾，有利于實現(xiàn)流域內(nèi)各市、縣經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。通過地方立法加強流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度，是貫徹實施水法、健全地方法制的一項重要內(nèi)容。

2.是推進水行政管理體制改革的迫切需要

按照水法規(guī)定，我國的水行政管理體制是以水行政主管部門為主，由水行政主管部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用等。水資源開發(fā)利用還涉及國土資源、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等行政部門管理的職責(zé)和事項。從跨流域引水和進行市縣之間水資源統(tǒng)一調(diào)配關(guān)系等角度看，現(xiàn)有的水資源管理體制、協(xié)調(diào)機制、供水經(jīng)營運行機制及相關(guān)配套法律法規(guī)無法完全適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展對水資源管理提出的新要求，已造成水資源浪費和水環(huán)境質(zhì)量難以保證的局面。針對跨流域引水及供水的實際和現(xiàn)有水資源管理體制無法完全、很好地解決水資源科學(xué)合理保護和配置的問題，從地方立法的層次上進行流域管理立法，是依法管理水資源、依法保護水環(huán)境的需要，是形勢發(fā)展的需要，更是保證汾河流域供水安全的需要。

3.是水資源管理實際工作的迫切需要

水資源是按照流域水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量與水質(zhì)相互關(guān)聯(lián)，相互影響。綜合水資源的特征、特性和流域分布的關(guān)系，可以看出，只有對水資源按照流域進行開發(fā)、利用和管理，才能防止和克服地方與部門利益對水資源造成的破壞性開采，才能妥善處理好上下游、左右岸等地區(qū)、部門間的水事關(guān)系，解決好生活用水、工農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)建設(shè)用水、各項基本建設(shè)用水的供需矛盾，調(diào)動行政管理部門、流域管理機構(gòu)、供水企業(yè)和廣大用水戶的積極性、主動性，促進水資源管理工作走上依法管理的健康有序軌道，提高水資源管理工作的效率和效益。

4.是發(fā)揮引黃工程綜合效益的實際需要

目前，汾河中上游流域形成了引黃水源、本地地表水水源、地下水水源、污水處理回用等多種水源并存的水源結(jié)構(gòu)；引黃河水流經(jīng)汾河天然河道到達汾河水庫，再通過管道輸送到太原供水區(qū)，跨越了忻州、呂梁、太原等3個市的行政區(qū)域，并在汾河中上游與汾河水匯合，改變了汾河流域水資源結(jié)構(gòu)。在此背景下，由于各種水源的供水成本、管理權(quán)屬不同，一方面供水區(qū)內(nèi)地下水仍然繼續(xù)超采，地下水水位下降；另一方面，工程實際供水量遠低于其已形成的供水能力，工程效益尚未得到充分發(fā)揮。實踐證明，僅靠行政區(qū)域的行政管理是難以管理好和用好引黃河水的，也難以保證引黃工程和引黃河水發(fā)揮最大經(jīng)濟效益和社會效益，因此，進行流域管理的地方立法研究，對流域水資源進行綜合管理就顯得非常必要。

二、立法的基本思路

在分析研究汾河中上流域水資源管理的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展所面臨的問題與機遇，運用國內(nèi)外流域管理理論與成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，貫徹科學(xué)發(fā)展觀和新的治水思路，以保證安全供水、促進流域經(jīng)濟發(fā)展、解決水資源緊缺矛盾為目標(biāo)，制定“山西省汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護條例”，建立科學(xué)、完善并且符合新時期水資源管理特點和要求的流域水資源管理體系，突出汾河中上游流域特色，著重解決流域水資源管理和水環(huán)境保護方面存在的突出問題，全面規(guī)范流域內(nèi)供水機構(gòu)的管理行為，科學(xué)合理地規(guī)定各方所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利，實現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用及供水工程安全穩(wěn)定運行的目標(biāo)。

汾河中上游流域水資源綜合管理立法的宗旨和目的應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是確保流域內(nèi)水資源的依法合理開發(fā)、有序開發(fā)；二是確保流域內(nèi)水資源的合理利用、科學(xué)利用、節(jié)約利用和循環(huán)利用；三是確保流域內(nèi)水資源環(huán)境不斷提升和水質(zhì)符合各類用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求；四是確保流域內(nèi)水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置和發(fā)揮最大效用；五是確保引黃工程和其他水利工程及其設(shè)施發(fā)揮最佳經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，供水經(jīng)營單位和管理機構(gòu)正常運營；六是構(gòu)建科學(xué)合理的水資源管理體制和機制。

三、立法的主要內(nèi)容

1．理順?biāo)Y源管理體制

進行汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法，應(yīng)從多方面規(guī)范汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護工作，理順?biāo)Y源管理體制，劃清相關(guān)管理部門和組織機構(gòu)的職權(quán)范圍。一是明確規(guī)定省政府和流域內(nèi)各市、縣政府的責(zé)任，流域管理機構(gòu)和行政區(qū)域各行政主管部門的權(quán)限、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)；二是明確汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護委員會的組成及定期議事制度；三是明確引黃工程管理機構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌管理引黃工程項目的前期準(zhǔn)備、建設(shè)管理、運營，以及萬家寨水利樞紐及其配套項目合資建設(shè)、運營等工作。

2.完善供水水價制度

進行汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法，應(yīng)進一步完善引黃工程供水價格制度，逐步擴大外調(diào)水使用規(guī)模，促進合理配置汾河中上游流域的水資源。各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源實際情況，統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)流域地表水、地下水和引黃河水，優(yōu)化配置水資源，逐步擴大引黃河水使用規(guī)模，適度利用地表水，嚴(yán)格限制開采城市地下水。流域水資源應(yīng)實行水量統(tǒng)一配置和調(diào)度，以促進流域水資源科學(xué)合理配置及引黃工程良性運營，充分發(fā)揮經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。

3.完善水環(huán)境保護制度

進行汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法，應(yīng)進一步完善水環(huán)境保護制度，促進有效保護水環(huán)境，保證供水水質(zhì)安全。一是劃定流域水環(huán)境保護的重點范圍并制訂相應(yīng)的保護措施；二是流域內(nèi)水環(huán)境保護依法實施污染物總量控制和排污許可制度；三是各級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立供水補貼和水環(huán)境保護專項資金，建立流域供水和水環(huán)境保護資金保障體系；四是要求各級政府將水資源管理和水環(huán)境保護工作納入政府目標(biāo)責(zé)任制考核范圍。

4.明確獎懲制度

為了調(diào)動管理單位及廣大人民群眾對水資源管理和水環(huán)境保護工作的積極性，在汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護立法過程中需要建立明確的獎懲制度。一是各級人民政府應(yīng)當(dāng)對在水資源管理和水環(huán)境保護工作中作出顯著成績的單位和個人給予表彰、獎勵；二是明確相應(yīng)的執(zhí)法主體，對違反有關(guān)法律法規(guī)的各種行為，作出相應(yīng)的法律處理；三是對行政管理和執(zhí)法主體及組成人員的責(zé)任作出明確規(guī)定。

根據(jù)上述思路，經(jīng)過兩年多的立法調(diào)研與實踐，山西省出臺了《山西省汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護條例》，并于2008年3月1日起正式施行。該條例的頒布施行，標(biāo)志著山西省汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護工作步入了依法管理的新階段。通過兩年多的實踐看，該條例對促進汾河中上游流域水資源綜合管理和引黃工程正常運營都起到了積極的推動作用，有力地促進了山西省向著轉(zhuǎn)型發(fā)展、安全發(fā)展、和諧發(fā)展的目標(biāo)邁進。

[1]吳志平.執(zhí)行新水法 創(chuàng)建新型流域管理體制[J].中國水利，2003（10）.

[2]鐘玉秀.對流域管理委員會制度的思考[J].中國水利，2006（4）.

[3]王燦發(fā).跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005（10）.