排污權(quán)交易法律機制構(gòu)建與完善的思考

文/朱鳳坡 王保民

排污權(quán)交易法律機制構(gòu)建與完善的思考

文/朱鳳坡 王保民

排污權(quán)交易，是指對二氧化硫（SO2）、化學(xué)需氧量（COD）等主要污染物和二氧化碳（CO2）等溫室氣體的排放量所進行的交易，即在一定范圍內(nèi)滿足環(huán)境質(zhì)量要求的條件下，授予排污單位以一定數(shù)量合法的污染物排污權(quán)，允許對排污權(quán)視同商品進行買賣，調(diào)劑余缺，實現(xiàn)污染物排放總量控制。

“排污權(quán)交易”概念最早由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯（Dales）于1968年提出，并首先被美國聯(lián)邦環(huán)境保護局（EPA）用于大氣污染及水污染治理，特別是自1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，獲得了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。排污權(quán)交易是利用經(jīng)濟激勵手段解決環(huán)境污染的制度，是當(dāng)前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟政策之一。

一、我國排污權(quán)交易現(xiàn)狀分析

1.國家層面的立法問題

目前我國排污權(quán)交易尚處于試點階段，關(guān)于排污權(quán)交易的現(xiàn)有依據(jù)僅僅是一些地方性法規(guī)和規(guī)定，而在國家層面上，從審批到交易尚沒有全國性的關(guān)于排污權(quán)交易的專門性高位階立法，缺乏統(tǒng)一的標準。另外，現(xiàn)行的排污收費、排污許可證、脫硫電價政策、排放總量控制等政策和措施與排污權(quán)交易制度之間必然存在一定的矛盾和沖突，亟須理順這一環(huán)境經(jīng)濟政策與其他環(huán)境法律法規(guī)的關(guān)系。

2.排污總量的確定問題

構(gòu)建排污權(quán)交易體系必須以實現(xiàn)污染總量控制為前提，如何科學(xué)、準確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放允許量，是進行整個排污權(quán)交易的首要問題，而這一問題的研究在我國尚處于初始階段。

3.初始排污權(quán)的分配問題

排污總量確定后，如何公平公正地分配給企業(yè)？目前存在新建污染企業(yè)和已建污染企業(yè)之間在排污權(quán)初始分配方面的不公平問題。作為一種市場手段，如何合理地將初始排污權(quán)分配給數(shù)個污染源，無疑是建立排污權(quán)交易制度的關(guān)鍵。

4.排污權(quán)交易的運行問題

其一，交易的形成問題。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南教授指出，現(xiàn)有排放指標轉(zhuǎn)讓，多是政府部門“拉郎配”。這樣，排污權(quán)交易所具有的經(jīng)濟杠桿作用便無法得到真正的體現(xiàn)，其二，交易的數(shù)量問題。排污權(quán)交易是一項基于市場手段的環(huán)境經(jīng)濟政策，排污權(quán)交易需要在成熟的市場經(jīng)濟機制下實施才能取得較好的效果。但是，由于監(jiān)控體系的不完善、供求關(guān)系的非常態(tài)以及制度的不完善，在我國的排污權(quán)交易實踐中，就曾經(jīng)出現(xiàn)過“零”尷尬的局面。另外，由于普遍技術(shù)水平較低和缺乏環(huán)保資金，大部分企業(yè)排污實際上都處于超標運行狀態(tài)，從而導(dǎo)致排污權(quán)的供應(yīng)方嚴重不足。其三，交易的價格問題?，F(xiàn)有的排污權(quán)交易中行政干預(yù)和政府指導(dǎo)價格色彩濃厚，排污權(quán)價格的市場形成機制尚未形成。另外，還存在嚴重的地方保護主義問題。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生產(chǎn)，出于對本地經(jīng)濟利益的考慮，往往默許企業(yè)偷偷增加排污量，使得排污權(quán)交易受到限制，排污權(quán)交易市場不能有效運作。

5.排污權(quán)交易平臺問題

就目前的排污權(quán)交易平臺而言，有環(huán)保部門授權(quán)成立的交易所（如2007年11月10日浙江省嘉興市建立的國內(nèi)首家排污權(quán)交易機構(gòu)——排污指標儲備交易中心），原有的產(chǎn)權(quán)交易所主導(dǎo)的交易所（如武漢光谷產(chǎn)權(quán)交易所和北京環(huán)境交易所），當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾式⒌慕灰姿ㄈ缟虾－h(huán)境能源交易所），以及環(huán)保部門以外的其他機構(gòu)成立的交易所（如中國石油集團資產(chǎn)管理有限公司、天津產(chǎn)權(quán)交易中心與芝加哥氣候交易所共同設(shè)立的天津排污權(quán)交易所）等。交易的瓶頸和面臨的困境，主要在于沒有統(tǒng)一的交易平臺，不能實現(xiàn)真正的市場化。

6.排污權(quán)交易配套機制問題

其一，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力不足。環(huán)境容量交易的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，而環(huán)境容量的界定離不開環(huán)境監(jiān)測。準確的排污監(jiān)測是有效實行排污交易的關(guān)鍵。但是，中國現(xiàn)有的在線監(jiān)控平臺的建設(shè)遠未能滿足對重點污染源進行在線自動監(jiān)控的要求。其二，缺乏排污權(quán)交易與排污總量控制的平衡機制，即在排污總量控制的前提下，如何建立平衡機制，使排污權(quán)交易不僅不會引起排污總量增加，相反還能使排污總量不斷減少。其三，缺乏排污權(quán)交易與環(huán)保行政處罰的銜接機制，即對超標排放的企業(yè)進行行政處罰之后，如何與排污權(quán)交易相銜接的問題，否則環(huán)境污染未能得到真正解決。

二、排污權(quán)交易制度和機制的基本構(gòu)建

1.完善排污權(quán)交易法律制度，引導(dǎo)交易規(guī)范化發(fā)展

其內(nèi)容包括：排污權(quán)的確認；環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)的取得和確定；環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)交易主體及交易范圍；當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)；市場交易程序及操作手段；法律責(zé)任；政府的作用和職責(zé)等。

2.合理確定排放總量控制目標，合理分配初始排污權(quán)

排污權(quán)交易以總量控制為出發(fā)點和歸宿，區(qū)域排污總量控制目標是制定企業(yè)排污權(quán)分配額度的基礎(chǔ)。從環(huán)境理論上看，排污總量要依據(jù)區(qū)域環(huán)境容量、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃等因素綜合考慮，環(huán)境容量的確定過程極其復(fù)雜而艱巨，政府相關(guān)環(huán)境行政部門和科研機構(gòu)應(yīng)做大量具體、細致的調(diào)研及準備工作。公正合理分配初始排污權(quán)，是完善排污權(quán)制度的一個關(guān)鍵要素。政府作為整個排污權(quán)交易制度的推進者，如果行使權(quán)力不當(dāng)，就可能影響排污權(quán)初始分配的公平。

3.規(guī)范建立排污權(quán)交易所，出臺排污權(quán)交易國家標準

據(jù)悉，環(huán)保部可能將在總結(jié)首批試點省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，兩年內(nèi)建立全國統(tǒng)一的大市場，形成國內(nèi)公平的投資環(huán)境。為避免各自為政，人為分割市場，同時為了提高效率，節(jié)約交易費用，筆者建議采用“1+3”模式設(shè)立一個國家性的、三個區(qū)域性的交易平臺，或者僅設(shè)立2～3個全國性的交易平臺，交易雙方通過簡易核準程序，可以在交易平臺掛牌或者競拍交易。就交易標準而言，排污權(quán)交易既可采用國際上認可的減排標準，也可以制訂符合中國國情的自主標準，國家監(jiān)管部門可出臺非強制性的國家標準指南，供企業(yè)和投資者參考。

4.建立和完善排污權(quán)交易的相關(guān)配套制度

其一，主體資格審查制度。排污者的最低限制是主體的治污技術(shù)和設(shè)備要求達到法定要求，對不能達到這一要求的新排放源，則沒有購買資格，其排污權(quán)交易行為和結(jié)果則應(yīng)確定為無效。環(huán)保部門要加強對出售指標者的環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督。其二，登記制度。建立登記機關(guān)的目的在于，為排污權(quán)交易參與者開設(shè)賬戶并且記錄相關(guān)交易活動。登記制度可以使排污權(quán)的準入獲得權(quán)利公示，使社會公眾從登記資料中獲得相關(guān)信息，另外還可以衍生出監(jiān)督管理的功能以及權(quán)屬變動和交割結(jié)算等功能。其三，報告制度。按照總量控制計劃的設(shè)計，所有排污指標持有者都應(yīng)提交一份年度報告，詳細、準確地報告其排污指標的變化情況。其四，改善污染物排放監(jiān)測系統(tǒng)，加強環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)。環(huán)境監(jiān)測要為產(chǎn)權(quán)交易提供公正、科學(xué)的數(shù)據(jù)。

（作者單位：皖北煤電集團有限公司）

（責(zé)任編輯：龐永厚）