動物防疫行政執(zhí)法為何難以有效開展

顧 曦，駱志強(qiáng)，托建東，艾尼完，王 軍

（農(nóng)三師圖木舒克市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆圖木舒克 843901）

在深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動過程中，如何緊緊圍繞動物防疫工作更好地服務(wù)于我?guī)熜竽翗I(yè)科學(xué)發(fā)展這一主題，把解放思想、改革創(chuàng)新貫穿于活動的全過程，突出部門、行業(yè)特點和實踐特色，進(jìn)一步理清我?guī)焺游锓酪吖ぷ鞯陌l(fā)展思路和措施，使我?guī)煹膭游锓酪吖ぷ髟诳茖W(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，規(guī)范有序、充滿活力的開展，并真正發(fā)揮出為畜牧業(yè)保駕護(hù)航的積極作用，這是我?guī)熃粋€時期動物防疫工作必須認(rèn)真思考的重大問題。為此，我站組織有關(guān)人員對我?guī)熁鶎訄F(tuán)場動物防疫工作，尤其是動物防疫行政執(zhí)法工作情況進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查研究，通過對我?guī)熁鶎訄F(tuán)場動物防疫行政執(zhí)法工作的調(diào)研，深入分析查找動物防疫行政執(zhí)法工作中不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀的突出問題，認(rèn)真總結(jié)動物防疫行政執(zhí)法工作中好的經(jīng)驗與產(chǎn)生問題的原因，提出了進(jìn)一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的思路和措施。對今后一個時期我?guī)焺游锓酪咝姓?zhí)法工作貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀具有一定的啟示作用。

1 基本情況

1.1 我?guī)煬F(xiàn)有十五個農(nóng)牧團(tuán)場，2008年末，各類牲畜存欄45.83萬頭、只，家禽200余萬羽。

1.2 全師現(xiàn)有一個師級動物防疫機(jī)構(gòu)（含師動物衛(wèi)生監(jiān)督所），十五個團(tuán)（營）級動物防疫機(jī)構(gòu)（含團(tuán)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）。師、團(tuán)兩級動物防疫機(jī)構(gòu)共有動物防疫專業(yè)技術(shù)人員124名。其中：動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員70人，另有160余人的連級動物防疫員隊伍。師、團(tuán)、連三級動物防疫機(jī)構(gòu)健全，完善的動物防疫網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。

1.3 動物防疫機(jī)構(gòu)（師、團(tuán)兩級畜牧獸醫(yī)工作站）的主要工作職能包括以下幾方面。

一是師市轄區(qū)內(nèi)的動物疫病防治工作。重點是重大動物疫病的預(yù)防、控制與撲滅，包括強(qiáng)制免疫、畜禽標(biāo)志加掛、免疫檔案建立、動物疫情報告等。

二是師市轄區(qū)內(nèi)的動物疫情監(jiān)測與預(yù)警預(yù)報。包括疫病監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學(xué)調(diào)查及其它預(yù)防、控制等技術(shù)工作。

三是師市轄區(qū)內(nèi)畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣與技術(shù)服務(wù)工作。重點是畜牧業(yè)“十大主體技術(shù)”的推廣應(yīng)用。

四是依照《中華人民共和國動物防疫法》開展師市轄區(qū)內(nèi)的動物防疫行政執(zhí)法工作。重點是動物防疫監(jiān)督管理、屠宰檢疫、產(chǎn)地檢疫、違法案件的查處等。

五是依照《中華人民共和國獸藥管理條例》和國務(wù)院《飼料與飼料添加劑管理條例》開展師市轄區(qū)內(nèi)的獸藥、飼料質(zhì)量安全與獸藥殘留的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作。

六是依照《中華人民共和國種畜禽管理條例》開展師市轄區(qū)內(nèi)的種畜禽監(jiān)督管理工作和行政執(zhí)法工作。

2 動物防疫行政執(zhí)法開展情況

2.1 組織機(jī)構(gòu)

我?guī)焺游镄l(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成立于1994年，單位全稱：“農(nóng)三師獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理所”。該機(jī)構(gòu)與師動物防疫機(jī)構(gòu)（師畜牧獸醫(yī)工作站）合署辦公，“一個機(jī)構(gòu)，兩個牌子”。在工作關(guān)系上，對上受師畜牧獸醫(yī)行政主管部門（師農(nóng)業(yè)局）領(lǐng)導(dǎo)；對下派駐各團(tuán)動物防疫行政執(zhí)法人員，即“動物衛(wèi)生監(jiān)督員”、“動物衛(wèi)生檢驗員”，派駐的執(zhí)法人員僅在動物防疫行政執(zhí)法業(yè)務(wù)技術(shù)上受師動物防疫衛(wèi)生監(jiān)督所的指導(dǎo)，其編制、工資仍屬團(tuán)動物防疫機(jī)構(gòu)管理。自2009年起，在獸醫(yī)管理體制改革中，師團(tuán)兩級均成立了動物防疫衛(wèi)生監(jiān)督管理所，并按規(guī)定核定了編制人數(shù)，但依然采用“一個機(jī)構(gòu)，兩個牌子”的運(yùn)行模式，兩個機(jī)構(gòu)未分設(shè)運(yùn)行。

2.2 開展的主要工作

我?guī)焺游锓酪咝姓?zhí)法工作，主要依據(jù)《動物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》、《獸藥管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，在本師、團(tuán)轄區(qū)內(nèi)開展動物產(chǎn)地檢疫、畜禽屠宰檢疫和動物防疫監(jiān)督管理工作。

一是對全師一線動物防疫行政執(zhí)法人員進(jìn)行全員培訓(xùn)，以增設(shè)執(zhí)法人員的行政執(zhí)法素質(zhì)和行政執(zhí)法水平。所有行政執(zhí)法人員必須取得行政執(zhí)法資格證（行政執(zhí)法證），并持證上崗。

二是十五個農(nóng)牧團(tuán)場依照《動物防疫法》的有關(guān)規(guī)定，全面開展畜禽定點屠宰檢疫。

三是部分團(tuán)場開展動物產(chǎn)地檢疫工作。

四是動物防疫行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對各自轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作加強(qiáng)防疫監(jiān)管。對違反《動物防疫法》的經(jīng)營行為進(jìn)行行政處罰，逐步規(guī)范動物流通領(lǐng)域內(nèi)的防疫秩序和經(jīng)營秩序，確保動物和動物產(chǎn)品安全。

五是廣泛深入地宣傳《動物防疫法》，提高農(nóng)牧職工的法律意識，自覺遵守動物防疫工作秩序，積極配合動物防疫機(jī)構(gòu)的防疫工作。

六是主動為轄區(qū)養(yǎng)殖企業(yè)和廣大養(yǎng)殖戶提供相關(guān)法律和防疫、養(yǎng)殖等技術(shù)服務(wù)。

3 動物防疫行政執(zhí)法工作中存在的主要問題

我?guī)焺游镄l(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)自成立以來，雖然我們能夠依照相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)真履行職責(zé)，逐步規(guī)范了我?guī)焺游锓酪吖ぷ髦刃蚝蛣游锪魍I(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營秩序，動物防疫行政執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法水平有了一定的提高，并取得了一定的成績和經(jīng)驗，對促進(jìn)我?guī)熜竽翗I(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。但也不可否認(rèn)，我們的動物防疫行政執(zhí)法工作還存在著不符合、不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的突出問題?；蛘哒f，我?guī)焺游锓酪咝姓?zhí)法工作還存在著難以有效開展的突出問題，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 管理相對人存在的問題

3.1.1 管理相對人的法律意識不強(qiáng)，對動物防疫監(jiān)管存有抵觸情緒。

3.1.2 在養(yǎng)殖生產(chǎn)過程中

少數(shù)養(yǎng)殖場（戶）對重大動物疫病防疫工作不配合，拒絕免疫，拒絕監(jiān)測抽樣。

不按無害化處理規(guī)程要求，隨意處置病死畜禽尸體。

不按規(guī)定主動申請辦理《動物防疫條件審核合格證》。

部分規(guī)模養(yǎng)殖場（包括一些養(yǎng)殖大戶）不按要求建立免疫檔案。

少數(shù)養(yǎng)殖戶隨意將動物防疫機(jī)構(gòu)加掛于免疫畜的免疫耳標(biāo)摘除。

3.1.3 在畜禽流通領(lǐng)域過程中

不履行產(chǎn)地檢疫義務(wù)，活畜禽離開產(chǎn)地進(jìn)入流通領(lǐng)域前不主動報檢。購買畜禽不查驗檢疫證明，不按要求對購入畜禽實行隔離措施。

運(yùn)輸畜禽不憑檢疫證明承運(yùn)。

3.1.4 在屠宰銷售過程中

個別屠宰經(jīng)營戶有經(jīng)營病死畜禽的違法行為。

逃避檢疫，拒絕檢疫，私屠亂宰的違法行為時有發(fā)生。

偽造變造檢疫證明。

不按規(guī)定交納檢疫費。

3.2 管理者存在的問題

3.2.1 屠宰檢疫流于形式。只蓋章、填單、收費，不施檢。

3.2.2 在定點屠宰場（點）實施屠宰檢疫時，部分檢疫員不按規(guī)定的檢疫程序、檢疫步驟、檢驗部位施檢，無害化防疫措施不到位。

3.2.3 屠宰畜禽不查驗畜禽產(chǎn)地檢疫證明，畜禽來源。

3.2.4 檢疫后出證不規(guī)范。

3.2.5 產(chǎn)地檢疫開展面狹窄，不能到場到點檢疫，產(chǎn)地檢疫工作不到位。

3.2.6 個別團(tuán)場在行政執(zhí)法人員的管理上存在嚴(yán)重問題。使用不具有行政執(zhí)法資格的獸醫(yī)技術(shù)人員從事動物檢疫工作。

3.2.7 執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。防疫監(jiān)管相對滯后。

4 產(chǎn)生問題的原因

我?guī)焺游锓酪咝姓?zhí)法過程中存在的問題由來已久，分析其原因主要有以下幾個方面。

4.1 體制性因素

長期以來，我?guī)煹膭游锓酪邫C(jī)構(gòu)與動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)合二為一，職能交叉。一方面，兩個機(jī)構(gòu)的工作人員同時肩負(fù)兩種性質(zhì)不同的工作職責(zé)。既是動物防疫工作人員又是動物檢疫監(jiān)督工作人員，很難做到公正執(zhí)法。另一方面，由于兩個機(jī)構(gòu)合二為一，受編制數(shù)量的限制和約束，兩個機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能由一套人馬完成，就顯得力不從心。既是動物防疫工作人員又是動物檢疫監(jiān)督工作人員，那是不得已而為之。同時，兩個機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能所需經(jīng)費只有一筆，短缺的經(jīng)費，同樣是制約動物防疫機(jī)構(gòu)與動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常開展工作的重要因素。

4.2 執(zhí)法人員自身素質(zhì)因素

受執(zhí)法人員自身知識水平和執(zhí)法實踐活動能力不同的制約。在日常的動物防疫行政執(zhí)法過程中，限制了行政執(zhí)法人員具體的行政執(zhí)法行為。如在處理違法案件時，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，不敢執(zhí)法或執(zhí)法軟弱無力等，起不到震懾違法行為的作用，體現(xiàn)不了法律的權(quán)威性和公正性。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施因素

我?guī)煻鄶?shù)團(tuán)師因受經(jīng)濟(jì)條件的限制，沒有建設(shè)規(guī)范的畜禽定點屠宰場（點）和活畜禽交易市場。有些團(tuán)場既沒有畜禽定點屠宰場（點），也沒有活畜禽交易市場。導(dǎo)致私屠亂宰、馬路交易的違法經(jīng)營行為時有發(fā)生，并且難以監(jiān)管。

4.4 防疫監(jiān)管方面的因素

防疫監(jiān)管不到位或監(jiān)管不力，是動物防疫行政執(zhí)法難以有效開展的主要原因之一。從我?guī)煵煌瑘F(tuán)場多年的行政執(zhí)法實踐經(jīng)驗來看，監(jiān)管力度大，監(jiān)管范圍廣，監(jiān)管規(guī)范，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法的團(tuán)場，其動物防疫工作秩序和動物及動物產(chǎn)品經(jīng)營秩序以及畜產(chǎn)品安全狀況就好，反之則差。這是管理者方面的因素。

4.5 救助機(jī)制方面的因素

在動物防疫工作與動物防疫行政執(zhí)法工作中，一個不可回避的問題是：救助補(bǔ)償機(jī)制的不健全、不完善或缺失。往往導(dǎo)致養(yǎng)殖戶、動物及動物產(chǎn)品經(jīng)營者對動物防疫機(jī)構(gòu)依法防疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒。這主要表現(xiàn)在管理相對人在對其所飼養(yǎng)的畜禽執(zhí)法強(qiáng)制免疫、檢疫監(jiān)測等義務(wù)過程中，畜禽出現(xiàn)的應(yīng)激死亡以及對畜禽生產(chǎn)性能所造成的負(fù)面影響而得不到合理的補(bǔ)償，致使其對依法防疫不熱心、不積極、不主動、甚至強(qiáng)烈抵觸。這是管理相對人方面的因素。

4.6 宣傳教育與激勵機(jī)制方面因素

一是對《動物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》、《獸藥管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育的不到位、不深入（包括管理者與管理相對人），極易導(dǎo)致兩者依法防疫意識的淡漠。二是對動物防疫關(guān)系主體（管理者與管理相對人）缺乏一整套有效的評價、考核、激勵、約束機(jī)制，這對充分調(diào)動動物防疫關(guān)系主體依法防疫的積極性、主動性、責(zé)任性會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

5 對策

我?guī)焺游锓酪吆蛣游锓酪咝姓?zhí)法工作中存在的問題，必須以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度，以創(chuàng)新的理念、創(chuàng)新的工作思路和創(chuàng)新的工作方法加以解決，堅持以人為本，努力構(gòu)建和諧健康的動物防疫關(guān)系，積極維護(hù)良好的動物防疫工作秩序，從根本上扭轉(zhuǎn)我?guī)焺游锓酪咝姓?zhí)法難以有效開展的被動局面，促進(jìn)我?guī)焺游锓酪吖ぷ饔幸粋€質(zhì)的飛躍。為此，提出以下建議和對策。

5.1 以獸醫(yī)管理體制改革為契機(jī)，健全機(jī)構(gòu)、明確職能、理順關(guān)系、穩(wěn)定和強(qiáng)化基層動物防疫體系，提高獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)依法行政的能力和水平。在此，著重強(qiáng)調(diào)的是：要建立完整獨立的動物防疫機(jī)構(gòu)、動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和動物技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，各司其職，推動我?guī)熜竽翗I(yè)健康發(fā)展。

5.2 強(qiáng)化監(jiān)督管理，規(guī)范動物防疫工作秩序和動物及動物產(chǎn)品流通領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營秩序。

5.3 加大動物防疫行政執(zhí)法工作力度，重拳出擊，嚴(yán)厲打擊違法行為和違法經(jīng)營者的囂張氣焰。必要時，可由師市辦協(xié)調(diào)畜牧獸醫(yī)、衛(wèi)生、商務(wù)、工商、稅務(wù)、公安、司法等相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法，凈化我?guī)熜竽翗I(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)境。

5.4 加強(qiáng)宣傳教育和培訓(xùn)，提高全民素質(zhì)。一是提高全民的法律意識，做到學(xué)法、懂法、用法，自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)，以法律法規(guī)規(guī)范自己的社會行為。二是提高動物防疫行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，確保嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高辦案水平和辦案質(zhì)量。三是提高從業(yè)人員的科技素質(zhì)。四是提高服務(wù)指導(dǎo)水平。

5.5 建立健全對動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員的考核評價體系和激勵約束機(jī)制，以及淘汰制度。調(diào)動動物防疫行政執(zhí)法人員的工作積極性、主動性、責(zé)任性。