經(jīng)濟危機下日本的勞動和社會保障＊

[日]阿部誠

一、經(jīng)濟危機下日本的就業(yè)和貧困問題

2008年9月美國雷曼兄弟公司破產(chǎn)事件發(fā)生后,世界經(jīng)濟快速惡化,日本經(jīng)濟也很快陷入危機。尤其是出口依賴程度較高的制造業(yè)受到重大影響,企業(yè)不得不縮小生產(chǎn)規(guī)模。生產(chǎn)規(guī)模的縮小導(dǎo)致以制造業(yè)為中心的各行業(yè)減員和失業(yè)增加。從2008年11月起,日本的就業(yè)開始受到影響,中止雇用派遣工人、解雇、失業(yè)等問題成為媒體的熱門話題。這一期間,在失業(yè)人數(shù)增加的同時,用人需求持續(xù)下降。2009年6月,日本的失業(yè)人數(shù)為348萬人,比上年同期增加了83萬人,失業(yè)率達5.4%。日本的失業(yè)率直到20世紀80年代都維持在很低的水平,進入90年代后有所上升。在2002—2003年達到最高點5.5%以后,隨著經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)失業(yè)率有些下降,這次再次回到高水平。2009年6月,經(jīng)濟下滑被普遍認為有所緩和,但失業(yè)人數(shù)仍在增加。

在這次就業(yè)形勢的惡化中,最突出的是派遣工人、期限工人等非正規(guī)人員的雇用中止或解除合同。尤其是派遣勞動者問題,雖然在此之前已因為Goodw ill等事件的發(fā)生成為一個社會問題,但在這次危機中,中止雇用派遣勞動者等引發(fā)的就業(yè)不穩(wěn)定仍然成為全社會關(guān)注的焦點。根據(jù)日本厚生勞動省的調(diào)查[1],從2008年10月到2009年6月,3 536家企業(yè)中止了對非正規(guī)勞動者的雇用,216 408人失去工作。其中,62.4%為派遣勞動者,21.8%為期限合同工人。通過這一調(diào)查我們可以發(fā)現(xiàn),這次就業(yè)形勢惡化的主要問題就是派遣勞動者的雇用中止和合同工的解除合同。按不同行業(yè)看,制造業(yè)的失業(yè)人數(shù)為199 684人,占92.3%。也就是說,這次人員調(diào)整主要出現(xiàn)在出口依賴度較高的制造業(yè)。

在就業(yè)形勢惡化的環(huán)境下,失去工作的人很難再就業(yè),失業(yè)呈現(xiàn)出長期化的傾向。眾多報道顯示,派遣工或期限工、時間工等人員的工資水平本來就低,少有儲蓄,因此失業(yè)立即導(dǎo)致該人群生活困難[2][3],甚至連住的地方也沒有。

當然,受到經(jīng)濟危機影響的并不只是非正規(guī)人員。就正規(guī)就業(yè)人員而言,隨著生產(chǎn)規(guī)模的縮小和人員調(diào)整,利用雇用調(diào)整給付金制度實行緊急下崗的現(xiàn)象增加,還有因為工廠倒閉或削減而發(fā)生的調(diào)動或人員裁減。根據(jù)日本“休業(yè)實施計劃報告”①參見日本厚生勞動省職業(yè)安定局雇用開發(fā)科“有關(guān)就業(yè)調(diào)整給付金等的休業(yè)實施計劃報告及支付決定情況;有關(guān)減少加班維持就業(yè)獎勵金的計劃報告申請情況及大量雇用變動報告提出情況”,參見http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/06/h0629-1.html。,從2008年4月到2009年5月,共有219 050家企業(yè)實施了休業(yè)等雇用調(diào)整,人數(shù)達到10 163 275人。僅厚生勞動省掌握的數(shù)據(jù),其規(guī)模已經(jīng)相當大。除此之外,以服務(wù)行業(yè)為中心,“徒有虛名的管理職位”以及雖然是正式職工但其就業(yè)相對不穩(wěn)定且工資水平也低的“周邊”正規(guī)就業(yè)者也普遍存在。同時,正規(guī)就業(yè)人員的工資和勞動條件也在下降。在2009年的“春斗”(譯者注:每年春天工會要求提高工資水平的運動)中,焦點不是基本工資的上調(diào),而是下降,因此,確保每年定額上漲成為事實上的斗爭目標。而實際上,2009年已經(jīng)發(fā)生了工資下降的現(xiàn)象。②“每月勞動統(tǒng)計”中2008年的現(xiàn)金報酬總額比上一年減少了1.1%。根據(jù)最新數(shù)據(jù),2009年6月的現(xiàn)金報酬比2007年同期年減少了7.1%。

在經(jīng)濟危機的過程中,社會對貧困問題的關(guān)注度日益提高,這是此次危機的特點。在日本,除了戰(zhàn)后那幾年,經(jīng)濟一直持續(xù)增長,因此,貧困問題往往被認為是歷史上的問題,或與生活保護制度聯(lián)系起來而被認為是老年人、殘疾人等少數(shù)群體的特殊案例。但是,隨著20世紀90年代末期有關(guān)收入差距的討論開始增多,在放松管制政策下非正規(guī)勞動者增加,使得那些有工作但因工資低而不能維持正常生活的“工作貧民”開始引人注目。尤其是在2006年媒體相繼報道“偽裝承包”、“網(wǎng)吧難民”、“工作貧民”等現(xiàn)象后,有關(guān)非正規(guī)就業(yè)、派遣勞動以及貧困問題的書籍陸續(xù)出版[4][5],加上以年輕人為主的體力勞動者工會和派遣勞動者的工人運動,以及反貧困社會運動的高漲,人們對貧困問題的關(guān)注度大為提高。特別是,以“反貧困網(wǎng)絡(luò)”為首的、與以往的工會或生活保護支援團體不同的新型社會運動團體,通過嶄新的活動方式展開了將勞務(wù)派遣和非正規(guī)就業(yè)人員問題與貧困問題聯(lián)系起來的運動,并積極向社會宣傳。

把勞務(wù)派遣、期限工、時間工等非正規(guī)就業(yè)和貧困問題聯(lián)系在一起的議論,不但改變了對貧困問題的認識,而且影響了有關(guān)非正規(guī)就業(yè)的議論。以前,人們一般把非正規(guī)就業(yè)和就業(yè)意識以及就業(yè)需求的多樣化結(jié)合起來討論(其典型是時間工)。這一想法至今也頗有影響力。③《平成18年版勞動經(jīng)濟白皮書》以JIL的調(diào)查報告為據(jù)指出,“因自身的理由而選擇非正規(guī)社員的人也不少”。而在經(jīng)濟危機條件下,非正規(guī)就業(yè)的不穩(wěn)定性和不規(guī)則性、低工資被看做是引發(fā)貧困問題的主要原因,認為雖有工作也無法過正常生活的貧困,即工作貧民是重要的社會問題。其中,對派遣勞動者不透明的工資扣除、無權(quán)利狀態(tài)以及擅自中止雇用的狀況被廣泛報道,要求改變現(xiàn)狀的呼聲日益提高。事實上,非正規(guī)人員中低收入者比率很高,這與貧困問題密不可分。

而且,隨著將非正規(guī)就業(yè)問題與貧困問題相聯(lián)系,日本社會安全網(wǎng)的漏洞也顯露出來。④湯淺誠就三層安全網(wǎng)問題進行了分析。參見湯淺誠:《反貧困》,19～38頁,東京,巖波書店,2008。非正規(guī)工人一旦失去工作,就會失去收入和居住地,很多時候他們甚至?xí)ヅc社會的所有聯(lián)系,但是用來支撐他們的社會安全網(wǎng)并沒有有效地發(fā)揮作用。人們發(fā)現(xiàn),不僅就業(yè)安全網(wǎng),連社會保障也是空有制度,并不能有效地支撐日益增加的非正規(guī)就業(yè)人員的生活。

這次經(jīng)濟危機表明,在曾經(jīng)被譽為“一億人全部中產(chǎn)化”的日本,經(jīng)濟危機的影響因社會集團而異,而對非正規(guī)勞動者等弱勢群體的影響是最大的。

隨著人們對非正規(guī)勞動者就業(yè)和生活狀態(tài)關(guān)心程度的提高,以及反貧困運動的發(fā)展,政府不得不修正放松管制的路線,重審勞務(wù)派遣法,改善生活保護制度。非正規(guī)就業(yè)人員的問題集中反映了勞動政策及貧困、社會和社會福利政策存在的問題,對相應(yīng)的社會政策而言,綜合考慮這兩者也變得越來越重要。[6]

二、20世紀90年代以后日本就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化

經(jīng)濟危機導(dǎo)致就業(yè)形勢惡化,尤其是非正規(guī)人員被中止雇用、解雇的現(xiàn)象增多,其原因是20世紀90年代日本就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。長期以來,日本的就業(yè)體系被稱為“終身雇用”,解雇的情況很少發(fā)生,并具有長期雇用的傾向。但是,僅把日本的就業(yè)體系視為長期雇用是不全面的。與長期雇用一道,50年代的臨時工、60～70年代的社外工、80～90年代的時間工等非正式就業(yè)形態(tài)也不斷擴大。日本就業(yè)體系的基本結(jié)構(gòu)是由長期雇用的正式員工和非正規(guī)就業(yè)人員共同組成的。因此,可以認為,日本就業(yè)體系的支柱是作為標準就業(yè)的長期雇用,而對就業(yè)變動起緩沖作用的是多種就業(yè)形態(tài)的非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)有時是短期就業(yè),有時是短時間就業(yè),其工作方式不同于正式員工,由此產(chǎn)生了他們之間在就業(yè)條件、工資和勞動條件、身份等方面的種種差異。而且,低工資、惡劣的勞動條件、就業(yè)的不穩(wěn)定性等一直受到社會各界的批判。

90年代后,隨著經(jīng)濟增長的停滯和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化,解雇和失業(yè)人員增加,長期保持低失業(yè)率的日本也進入了高失業(yè)時代。同時值得注意的是,在此期間正規(guī)就業(yè)人員減少,非正規(guī)就業(yè)增加,達到就業(yè)人員的三分之一。尤其是女性,非正規(guī)就業(yè)比率更是高達55%。而且,非正規(guī)就業(yè)人員中約60%為女性。

90年代正規(guī)就業(yè)者不斷減少、非正規(guī)就業(yè)不斷增加,是因為在經(jīng)濟增長停滯、全球化導(dǎo)致國際競爭日益激化的經(jīng)濟背景下,企業(yè)竭力降低成本,尤其是裁減固定人員。同時,因為經(jīng)濟前景不明朗,企業(yè)采取能夠迅速應(yīng)對變化的彈性勞務(wù)管理,增加了非正規(guī)的就業(yè)方式。

非正規(guī)就業(yè)包含多種形態(tài)。其中,時間工最多,占非正規(guī)就業(yè)人數(shù)的46.8%。同時,期限工、年輕人的半工半讀等有期限的就業(yè)人數(shù)均在增加。另外,1986年以后,政府進一步放松了對勞務(wù)派遣的管制,1999年勞務(wù)派遣原則上自由化,2004年進一步擴大到對生產(chǎn)過程的派遣①自2004年生產(chǎn)工序中也可以雇用派遣勞動者以來,制造業(yè)中的勞務(wù)派遣人員顯著增加。這是目前制造業(yè)不景氣下出現(xiàn)派遣雇用中止等問題的背景之一。,但勞務(wù)派遣在整個非正規(guī)就業(yè)中所占的比重停留在8.3%左右。除了勞務(wù)派遣,還有一些采用承包形式的違法派遣,如果把他們都加上去,派遣勞動的比重會高于8.3%。

有些人認為上述非正規(guī)就業(yè)的增加導(dǎo)致了“終身雇用”制的解體,但日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會主張要堅持對核心職工的長期雇用,而且支撐終身雇用的基本制度(統(tǒng)一招聘應(yīng)屆畢業(yè)生和企業(yè)內(nèi)部的人才培育等)沒有發(fā)生大的變化,因此不能說終身雇用這一日本式就業(yè)體系已經(jīng)解體。那么,在90年代,日本的就業(yè)結(jié)構(gòu)真的沒有發(fā)生任何變化嗎?

依就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而言②森建資認為雇用形態(tài)的多樣化是雇用關(guān)系的原理發(fā)生變化的結(jié)果。參見森建資:《雇用関係の変貌をどのようにとらえるか》,載《社會政策學(xué)會雑誌》,2003(9)。,第一,從量上看,非正規(guī)就業(yè)增加到占就業(yè)總量的三分之一。與正規(guī)就業(yè)者的長期雇用合同、有規(guī)律的勞動相比,非正規(guī)就業(yè)的特點是勞動時間和日數(shù)短且不規(guī)則,或者雇用合同有期限,且期限較短?？梢哉f,與正規(guī)就業(yè)相比,非正規(guī)就業(yè)是“零碎的就業(yè)”。隨著就業(yè)需求的多樣化,有些人可能會偏好這種零碎的工作方式,但其結(jié)果是正規(guī)就業(yè)正在逐漸喪失其規(guī)范意義。第二,“零碎的勞動”還導(dǎo)致了“零碎的工資”。即正規(guī)就業(yè)者一般靠工資維持生活,因而會出現(xiàn)對“生活工資”的要求。而在零碎的就業(yè)里,工資規(guī)范難以成立,就業(yè)和生活往往會被分開來考慮。在這種環(huán)境下就出現(xiàn)了依靠零碎的勞動無法維持正常生活的工作貧民人數(shù)增加。第三,包括時間工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)人員開始承擔主干業(yè)務(wù)。隨著正規(guī)就業(yè)人員逐漸減少,非正規(guī)人員逐漸增加,如何有效使用非正規(guī)人員成為重要問題。第四,90年代以后,勞務(wù)派遣、承包勞動等人員顯著增加,雇用的“外部化”現(xiàn)象日益顯著。以前,指揮、命令關(guān)系和勞動關(guān)系相一致的直接雇用是就業(yè)的核心,而現(xiàn)在在派遣勞動、生產(chǎn)工序的承包中,直接指揮、命令的人和實際雇主相分離的形式越來越多。結(jié)果,雇主不必負責勞動力調(diào)整,而是將其“外部化”,這使得有效進行彈性勞務(wù)管理變?yōu)榭赡?。第?派遣勞動、短期雇用合同等非正規(guī)就業(yè)的擴大與放松管制政策密不可分。在這一點上,可以說,非正規(guī)就業(yè)的擴大是政策推進的結(jié)果。

總之,20世紀90年代,在彈性勞務(wù)管理擴大的過程中非正規(guī)就業(yè)增加,導(dǎo)致了不穩(wěn)定就業(yè)的擴大。這一現(xiàn)象在這次金融危機下以失業(yè)問題的形式暴露出來。

與此同時,被直接雇用的正規(guī)就業(yè)者的工作時間也發(fā)生了重大變化,尤其是因裁量工作制的普及,以往由雇主管理的勞動時間現(xiàn)在被移交到職工本人,與工作成果掛鉤的薪酬制度也在擴大。這一趨勢改變了以前由管理人員根據(jù)工作時間支付工資的雇用關(guān)系,職工的工作方式更接近于由工作內(nèi)容和成果而決定的“承包合同”。這種工作方式使勞動管制的難度越來越大,勞資關(guān)系也變得越來越個性化。

三、年輕人的就業(yè)環(huán)境和生活問題

20世紀90年代以后,圍繞勞動和就業(yè)的另一個焦點是年輕人的就業(yè)問題。在日本,經(jīng)濟增長對年輕人的勞動需求很高,所以以往年輕人失業(yè)并沒有成為社會問題。而進入90年代后半期后,年輕人失業(yè)率開始上升,逐漸被認為是嚴重的社會問題。

有關(guān)年輕人的就業(yè),較早以前,被稱為f reeter(譯者注:指15～34歲的非正規(guī)就業(yè)人員以及沒有工作但有工作欲望的人,學(xué)生和家庭主婦不包括在內(nèi))的不規(guī)則、不穩(wěn)定就業(yè)已開始引人注目。而從90年代末開始,年輕人的就業(yè)問題逐漸被社會廣泛認知,年輕人的高失業(yè)率、就業(yè)難等問題也被提出。尤其是隨著非正規(guī)就業(yè)的增加,年輕人中非正規(guī)就業(yè)比率高成為議論的焦點。對freeter問題的認識也從年輕人問題轉(zhuǎn)為就業(yè)問題。近年來,通過“網(wǎng)吧難民”、“工作貧民”等問題的出現(xiàn),年輕人貧困、成家和生活自立困難受到了廣泛關(guān)注。

在日本,由于生活保護制度的對象因“適正化政策”(譯者注:指以減少浪費為由的嚴格管理政策)事實上局限于不能工作的老年人階層,以及由于人們普遍認為流浪街頭的人大多為中老年人,所以貧困被認為主要是老年人階層的問題。但是此次經(jīng)濟危機以來,年輕人的貧困成為社會焦點,部分地區(qū)出現(xiàn)了找不到工作的年輕人申請生活保護的現(xiàn)象。

年輕人的就業(yè)問題是整個就業(yè)問題的一部分。進入90年代,隨著就業(yè)增速放緩,正規(guī)就業(yè)日益減少,非正規(guī)就業(yè)增加。就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致對應(yīng)屆畢業(yè)生的需求減少,也導(dǎo)致了正規(guī)就業(yè)等良好的就業(yè)機會變得越來越少。從事f reeter等非正規(guī)就業(yè)的年輕人增加了?？梢哉f,就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和不穩(wěn)定、低工資崗位的增加等現(xiàn)代就業(yè)問題,集中反映在剛剛進入勞動力市場的年輕人身上。

尤其是在就業(yè)形勢異常嚴峻的21世紀初,從學(xué)校畢業(yè)的人中有不少成為freeter,他們即使希望成為正規(guī)就業(yè)者,實際上也很難找到這樣的職位,很多人不得不長期處在非穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)。隨著年齡的增長,成為正規(guī)就業(yè)者變得越來越難,而在此次經(jīng)濟危機中被中止雇用或失去工作,面臨再就業(yè)困境的也正是他們。

這些人因工資難以隨著工作經(jīng)驗的積累而增長,因此男性難以成家,很多人與父母同住,以維持基本生活。一旦離開父母,就只能住進公司宿舍。但是,正如諸多勞務(wù)派遣案例所示,宿舍費用相當高,扣除各種費用后每個月的收入所剩無幾。因此,他們很難自己租房住或自立生活,如果遇到中止雇用而失去工作,就只能流浪街頭。這次經(jīng)濟危機暴露了年輕人的貧困和居住問題。當前的就業(yè)和貧困問題集中體現(xiàn)在年輕人的身上。①有關(guān)年輕人的就業(yè)、生活狀態(tài),請參見日本內(nèi)閣府編:《平成15年版國民生活白皮書》,東京,國立印刷局,2003。

當然,并不是所有的年輕人都陷入了貧困。統(tǒng)一招聘應(yīng)屆畢業(yè)生依然是企業(yè)聘用中的核心部分,在此制度下有不少年輕人獲得了穩(wěn)定的職位。而且,一旦成為正式員工,大多數(shù)人會成為企業(yè)的核心職工而享受長期雇用,其工資也會隨著工作經(jīng)驗的增多而上升。雖然他們也存在長時間工作等問題,但其就業(yè)還是穩(wěn)定的。

總的來說,年輕人中成為正式員工的人和從事非正規(guī)就業(yè)的人之間的差距正在拉大,而且這種差距被逐漸固化。尤其是受學(xué)歷、出身地區(qū)、出身階層和家庭的影響,特定的社會集團容易陷入不穩(wěn)定就業(yè)和貧困中。[7][8]這一事實正在形成被稱為“希望差距”的社會。

四、非正規(guī)就業(yè)增加與社會保障的“空洞化”

在經(jīng)濟危機下社會安全網(wǎng)的功能不健全也成為社會問題,而20世紀90年代就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化正在從根本上動搖著日本的社會保障制度。第二次世界大戰(zhàn)后,日本社會保障制度建設(shè)的里程碑是1961年全民醫(yī)保和全民年金體系的確立。由此,以醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等社會保險為主,以生活保護和社會福利服務(wù)為輔的日本社會保障制度框架形成。

作為核心的社會保險分為按工作單位參加的職工保險和主要以自營人員為對象、按居住地參加的社會保險。這樣的社會保險體系因經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)、職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,面臨著重大挑戰(zhàn)。1955年,以第一產(chǎn)業(yè)為中心,自營人員占56.5%,國民年金、國民健康保險的參保對象也比較明確。而隨著經(jīng)濟的增長,自營人員大大減少,到2007年被雇人員比率上升到86.1%,國民年金、國民健康保險的參保人也隨之發(fā)生變化。國民健康保險因接受了從職工保險中排出的退休人員,較早變?yōu)橐岳夏耆藶橹行牡纳鐣ｋU,所以面臨財政問題。國民年金(第一號被保險人)中沒有參加厚生年金的被雇人員,尤其是臨時工、時間工、無業(yè)人員等的人數(shù)比自營業(yè)的參保人還要多,占到多數(shù)。

同時,日本的職工保險基本上以正規(guī)勞動者為主,形成了基于男性養(yǎng)家模型的家庭生活結(jié)構(gòu)。如健康保險中強制參保對象以穩(wěn)定雇用關(guān)系為前提,局限于工作時間或一個月的工作日數(shù)超過一般職工四分之三以上的人員,而時間工等非正規(guī)人員被排除在外。又如日雇人員(譯者注:指按天打工的人)、四個月以內(nèi)的季節(jié)性雇用人員、半年以內(nèi)的臨時雇用人員等,被當做第三條第二號被保險人而特殊對待。結(jié)果,非正規(guī)就業(yè)人員除非成為他人的被撫養(yǎng)人,多數(shù)只能參加國民健康保險。但是國民健康保險的被保險人大多收入較低,無法支付保費的人越來越多。保費的繳納率亦呈下降趨勢,2005年為91.26%。雖然設(shè)有減輕保費的制度,但如果不能繳納保費,就得使用資格證明書(而不是保險證)就診,并支付所有費用。

至于養(yǎng)老保險,雖然于1986年進行了一些修改,但日雇人員、四個月以內(nèi)的季節(jié)性雇用人員、六個月以內(nèi)的臨時雇用人員等不能成為厚生年金的參保對象,因此很多非正規(guī)就業(yè)人員雖是“被雇人員”,但與正規(guī)就業(yè)人員不同,不能享受被雇人員養(yǎng)老保險。而且,大約40%的國民年金第一號被保險人沒有按期繳納保費,很多人有可能因未繳納保費或未參加保險而在將來成為無年金人員。①2007年國民年金第一號被保險人的保費繳納率為66.3%。社會保險廳推測同年沒有參加公共年金的人數(shù)為118萬人(包括老年人以外的人群),參見日本《社會保障年鑒2008年版》。事實上,非正規(guī)人員沒有參加公共年金的比率較高,全民養(yǎng)老保險出現(xiàn)了“空洞化”現(xiàn)象。尤其是年輕人中的freeter,很可能因為沒有參加養(yǎng)老保險而難以預(yù)測未來的生活。與此同時,配偶為厚生年金被保險人的時間工雖然能成為國民年金的第三號被保險人,但不少人調(diào)整工作時間使年收入不超過130萬日元(譯注:超過130萬日元就不能成為被撫養(yǎng)人)。

雇用保險的問題更為嚴重。雇用保險規(guī)定,一周工作時間未滿20小時的短時間勞動者②每周的工作時間為20～30小時的人為短時間被保險人。、日雇人員、四個月以內(nèi)的季節(jié)性勞動者、未滿一年的短期雇用人員不在適用范圍之內(nèi),因此,很多非正規(guī)就業(yè)人員沒有參保資格。也就是說,失業(yè)概率最高的非正規(guī)人員不能受到雇用保險的保護。雖有日雇人員或短期雇用特例制度,前者采用往被保險人手冊上貼印花的方式,2006年被保險人為3萬人,但實際領(lǐng)取津貼的人每月平均只有15 000人。而后一制度的領(lǐng)取人數(shù)為22萬人。歷史上形成的這些制度不能有效應(yīng)對目前非正規(guī)就業(yè)人員增加的情況。

2008年秋天以來,隨著非正規(guī)就業(yè)人員的失業(yè)成為社會問題,雇用保險法被修改,時間工、派遣勞動者等短期雇用勞動者的雇用期間超過半年就能參加雇用保險,但還沒有把所有的非正規(guī)就業(yè)者都納入適用范圍。在該法被修改以前,失業(yè)者中只有20%的人有資格領(lǐng)取失業(yè)津貼。[9](P51)特別是對剛剛畢業(yè)的新勞動者、長期失業(yè)人員等,日本的雇用保險制度不能有效應(yīng)對,最容易失業(yè)、最需要失業(yè)津貼的人被雇用保險排除在外。對于這一問題,要求支付雇用保險之外的失業(yè)津貼的呼聲越來越高,因此在緊急就業(yè)對策中新設(shè)了以職業(yè)培訓(xùn)為前提的支付制度。雖然不能解決根本問題,但考慮到以往只能在雇用保險的范圍之內(nèi)給失業(yè)人員支付生活津貼,這也算是一個進步。

如上所述,在構(gòu)成日本社會保障主干的社會保險中,職工保險主要針對終身雇用的正式員工,不能應(yīng)對流動性較強的非正規(guī)就業(yè)的增加,從而無法充分發(fā)揮作為社會安全網(wǎng)的作用。

另外,作為最后安全網(wǎng)的生活保護制度自經(jīng)濟高速增長以來受惠人數(shù)逐漸減少。尤其是受1981年“適正化政策”的影響,其對象實際上局限于老年人或有疾病的家庭,支付水平也被抑制。因此,生活保護制度的安全網(wǎng)功能是有限的。而從90年代后半期開始,隨著收入差距不斷拉大,生活保護的受惠人員也開始增加,受惠率上升。受惠率從1995年的6.82‰上升到2007年的11.76‰,而長期以來受助對象瞄準機制的問題依然沒有得到明顯改善。隨著網(wǎng)吧難民、中止或停止雇用派遣,以及失業(yè)、貧困等問題受人矚目,對生活保護制度的關(guān)心度也在提高,有人批評因失業(yè)而不能維持生計,連住房都不能租到的人也不能受到制度保護等情況。在北九州市相繼發(fā)生餓死人事件和不當?shù)闹贫冗\用等問題,促使北九州市生活保護制度在實施過程中有所改善。而在“派遣勞動者過年村”,失去工作而不能維持生計的人們集體申請了生活保護。

在這次經(jīng)濟危機中,以年輕人為中心的住宅問題被暴露出來。日本的社會保障和福利政策被指責有依賴企業(yè)福利或家庭福利的傾向,但企業(yè)福利主要以正式員工為對象,非正規(guī)就業(yè)者不在范圍之內(nèi)。這一問題使非正規(guī)就業(yè)人員的生活更加不穩(wěn)定。尤其在住宅方面,對公司住房、宿舍的依賴程度較高,公共住宅政策比較薄弱。因此,非正規(guī)人員中不少人住在公司宿舍,一旦離開公司就會失去住處。2008年秋天以來這一問題暴露無疑。隨著非正規(guī)就業(yè)的擴大,住宅政策變得越來越重要。尤其是對那些與父母同住的年輕人來說,公共住宅政策對他們的生活自立具有重要意義。

五、就業(yè)流動化和相關(guān)社會政策

如上所述,當前的經(jīng)濟危機導(dǎo)致就業(yè)形勢惡化暴露了日本社會安全網(wǎng)的缺陷,凸顯了生活問題和貧困問題。作為其背景的非正規(guī)就業(yè)規(guī)模的擴大是20世紀90年代以放松管制為核心的結(jié)構(gòu)改革路線的結(jié)果。政府現(xiàn)在也被迫修改放松管制路線,2009年6月,日本內(nèi)閣制定的《2009年經(jīng)濟財政改革基本方針》認為目前日本“正處于歷史性的關(guān)鍵時刻”,并把實現(xiàn)“安心、有活力、責任”視為基本目標。[10]但對于“經(jīng)濟危機”和“社會危機”,該文件只表明目標是“安心和活力的同時實現(xiàn)”,而政策路線的轉(zhuǎn)變依然不夠明確。為了實現(xiàn)“安心社會”,在就業(yè)、生活安全網(wǎng)、職業(yè)培訓(xùn)、教育等領(lǐng)域制定了新的政策,但面對不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)的增加以及由此導(dǎo)致的差距和貧困,該基本方針并沒有提出根本性的方案。作為“緊急就業(yè)對策”的一環(huán),雇用保險法已被修改,雇用保險的參保對象擴大到一部分非正規(guī)人員,并新設(shè)了職業(yè)培訓(xùn)期間的生活費支付制度,緊急生活資金貸款制度等,但這些都不過是對當前失業(yè)問題的緊急反應(yīng)。

與非正規(guī)就業(yè)的擴大相關(guān),被放松管制的勞務(wù)派遣法的修改也成為焦點之一。這次因派遣勞動的不穩(wěn)定性、Goodw ill等違法派遣問題,以及不透明的工資扣除等問題被曝光,對勞務(wù)派遣的重新管制成為新的話題。圍繞勞務(wù)派遣的管制,有禁止日雇派遣、對制造業(yè)派遣加強管制以及從消極方式向積極方式轉(zhuǎn)變(譯者注:消極方式指哪些行業(yè)不能夠派遣,積極方式指哪些行業(yè)可以派遣)等議論;圍繞管制程度也有不同的意見①圍繞派遣勞動法修改問題的基本論點,參見長井偉訓(xùn):《労働者派遣(法)の構(gòu)造と機能》,載《大原社會問題研究所雑誌》,2009(5)。。在這樣的背景下,禁止日雇派遣的法律被提交到國會。但對于生產(chǎn)過程中勞務(wù)派遣的管制,還沒有達成共識。

的確,對存在眾多問題的勞務(wù)派遣進行適當?shù)墓苤剖潜匾?但并非只要管制勞務(wù)派遣,問題就可以得到解決。最近,隨著對勞務(wù)派遣批評之聲日益高漲,有些大的制造企業(yè)辭掉派遣人員轉(zhuǎn)而使用承包工或期限工。承包工的工作形態(tài)與勞務(wù)派遣基本相同,但它不受勞務(wù)派遣法的約束,因此,從派遣工向承包工的轉(zhuǎn)換反而掩蓋了勞務(wù)派遣的問題。期限工雖然是直接雇用,企業(yè)的雇主責任也比較明確,但其雇用并不穩(wěn)定,在工資、勞動條件等方面與勞務(wù)派遣一樣惡劣。目前在就業(yè)市場上,非正規(guī)就業(yè)整體擴大,從這一點看,僅有管制勞務(wù)派遣并不能抑制其他形態(tài)非正規(guī)就業(yè)的擴大,因此不能說是治本之策。

對就業(yè)來說,政府通過政策進行控制的余地比較小。勞動力市場政策的核心是職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等,而勞動力市場管制政策介入的余地有限。國外勞動力市場政策也大多是職業(yè)培訓(xùn)的擴充,在日本也有人強調(diào)職業(yè)培訓(xùn)的重要性。但是,日本的教育培訓(xùn)體系以企業(yè)的在職培訓(xùn)為主,而且社會上沒有形成對技能評價的客觀標準,因此,企業(yè)外職業(yè)培訓(xùn)的成果并不能直接帶來就業(yè)機會。尤其是在整個國家勞動力需求減少的情況下,欲通過職業(yè)培訓(xùn)來擴大就業(yè)是困難的。

就業(yè)的供求矛盾也是個問題。一方面,制造業(yè)發(fā)生了派遣雇用中止等現(xiàn)象,而同時,在福利服務(wù)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)則勞動力不足,因此,有人主張政策誘導(dǎo)的重要性。事實上,有一些失業(yè)人員的確到這些行業(yè)謀職,但其中也有不少人因工作內(nèi)容的差異而感到難以適應(yīng)。雖然還可以從事農(nóng)業(yè),但每個人有選擇職業(yè)的自由,而且如果一個工作不能發(fā)揮個人的經(jīng)驗、技能和能力,光有就業(yè)機會并不能馬上增加就業(yè)。福利服務(wù)等領(lǐng)域雖然人手不足,但離職率高,工作條件也尚需改善。要消除就業(yè)的供求矛盾需要長時間的調(diào)整,有必要從長遠的視角通過職業(yè)培訓(xùn)來促進職業(yè)轉(zhuǎn)換。

另一方面,關(guān)于非正規(guī)就業(yè),存在與正式員工工作條件的差距、工資水平低、勞動者的權(quán)利沒有充分保障等問題。在對非正規(guī)就業(yè)的管制方面,勞動標準、最低工資制等可以發(fā)揮重要作用。但是,現(xiàn)在這些政策并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。隨著就業(yè)差距、工作貧民等問題的出現(xiàn),最低工資低于生活保護水平的現(xiàn)象成為議論的對象,提高最低工資水平也隨之成為政策焦點之一。然而,即使稍微提高最低工資水平也并不能改變貧困的狀態(tài),而且因經(jīng)濟危機下企業(yè)經(jīng)營環(huán)境非常艱難,預(yù)計2009年最低工資將不會上調(diào)。要縮小正規(guī)就業(yè)人員和非正規(guī)就業(yè)人員工作條件的差距,需要制定“均等待遇”政策。2008年被修改的時間工勞動法引進了一部分“均等待遇”思路。但是,如要解決非正規(guī)就業(yè)人員的問題,其范圍還遠遠不夠,實際效果也不明顯。

在社會保障方面,要想應(yīng)對非正規(guī)就業(yè)規(guī)模的擴大,就不能把以往以終身雇用的正式員工為前提的社會保險制度視為主干制度。新時代的社會保障有必要給以各種形態(tài)參加工作的女性應(yīng)有的地位,而且還應(yīng)當能應(yīng)對細分化和流動化的就業(yè)市場。至于年金問題,現(xiàn)在有最低保障年金等各種議論,已經(jīng)成為重要的政治焦點。醫(yī)療方面,需要應(yīng)對沒有醫(yī)療保險的低收入階層的問題。在2009年6月頒布的《2009年經(jīng)濟財政改革基本方針》中只提到擴大社會保險的適用范圍、對有小孩低收入戶的支援方案,如帶支付的稅額扣除(譯者注:一種負所得稅,即如果扣除規(guī)定數(shù)額后的金額為正,負擔正的所得稅;如果扣除規(guī)定數(shù)額后的金額為負,政府對其支付負的所得稅)等,改革的方向并不明確。2008年日本政府制定的《強化社會保障緊急對策》中雖然也提出了要建設(shè)“派遣工、時間工等勞動者也能對未來抱有希望的社會”,但具體方案只限于將非正規(guī)勞動者納入社會保險。至于雇用保險,現(xiàn)在的制度不能保障最容易失業(yè)的非正規(guī)人員在失業(yè)期間的生活。對于這一問題,在擴大制度對非正規(guī)就業(yè)人員適用性的同時,還需構(gòu)筑對長期失業(yè)人員、剛剛畢業(yè)人員的生活保障制度。作為緊急就業(yè)對策的一環(huán),政府采取了職業(yè)培訓(xùn)期間的生活費支付、生活資金貸款等措施,但還沒有有效地發(fā)揮作用。

與此同時,工作貧民問題正在要求改變以社會保險為中心的社會保障制度。一方面要擴充生活保護制度,尤其要改善其運用方法;另一方面,在工作貧民持續(xù)增加的情況下,還應(yīng)考慮擴充(不帶恥辱感的)社會津貼,而不是僅靠帶有恥辱感的生活保護制度來應(yīng)對。

一些年輕人由于沒有機會找到穩(wěn)定的工作,所以很難提高職業(yè)技能,積累工作經(jīng)驗。為了解決這一問題,職業(yè)培訓(xùn)非常重要。當然,重視職業(yè)培訓(xùn),并不說明它能夠解決所有問題?，F(xiàn)在的問題是沒有就業(yè)機會,或只能從事斷斷續(xù)續(xù)的工作,結(jié)果成家和生活自立都成問題。日本的年輕人政策現(xiàn)在才剛剛起步。對年輕人的就業(yè)、教育、生活等方面開始采用綜合性的政策,但主要還是以教育培訓(xùn)為中心的職業(yè)技能培訓(xùn),經(jīng)濟方面的支援幾乎不在考慮范圍之內(nèi)。要想使年輕人擺脫對家庭的依賴,過上自立的生活,在提高職業(yè)技能的同時,還需要給他們提供能夠開始自立生活的啟動資金[11],而且,住房政策也必不可少。

以上所述的日本現(xiàn)代就業(yè)問題與生活困難、貧困密切相關(guān),因此,目前的任務(wù)是要建立起完整的保障就業(yè)的安全網(wǎng)和保障生活的安全網(wǎng)。

[1]厚生勞動省職業(yè)安定局雇用政策科:《關(guān)于非正規(guī)勞動者的中止雇用等情況》,2009,http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/05/h0529-3.html。

[2][4]湯淺誠:《反貧困》,東京,巖波新書,2008。

[3][5]NH Kスペシヤル「ワーキングフア」取材班編:『ワーキングフア』ポフラ社(NHK特集“工作貧民”采訪團,《工作貧民》),2007。

[6][9]遠藤公嗣、川添誠、木下武男、後藤道夫、今野晴貴、田端博邦、布川日佐史、本田由紀:《労働·社會保障政策の転換を》,東京,巖波ブツクレツト,2009。

[7][11]宮本みち子:《若者の貧困を見る視點》,貧困研究第2號(《分析年輕人貧困的視角》),2009。

[8]小杉禮子編:《フリーターとニート》,東京,剄草書房,2005。

[10]《経済財政改革の基本方針2009》,http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizai/kakugi/090623kettei.pdf。