肅南縣深化牧區(qū)改革帶來的啟示

○甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所 顧自福

甘肅省肅南裕固族自治縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所 郭金梅

甘肅省肅南裕固族自治縣（以下簡稱肅南縣）有史以來就是一個以牧業(yè)為主的純牧業(yè)縣，境內(nèi)居住著裕固、藏、回、蒙古等9個少數(shù)民族，是全國唯一的裕固族自治縣。由于特殊的地理位置和自然條件，涵蓋了河西走廊其特有的生態(tài)環(huán)境。既是一個草地生態(tài)大縣，也是一個水源涵養(yǎng)大縣，同時又是一個動植物繁多的生態(tài)大縣，境內(nèi)豐富的生態(tài)資源，不僅是肅南人民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和生命線，也是整個河西地區(qū)賴以生存和永續(xù)發(fā)展的命脈。這些資源的生存，對肅南乃至整個河西地區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。特別在水源涵養(yǎng)、改善生態(tài)環(huán)境、保護水土、維護生態(tài)平衡等方面具有十分重要的意義。

自治縣成立以后，特別是改革開放以來，全縣的畜牧業(yè)由解放初期的8萬頭（只）增加到現(xiàn)在的100多萬頭（只），自治縣面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，廣大農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活水平已達到初始新農(nóng)村建設(shè)水平。這些成就的取得，主要源自肅南縣始終堅持把草地畜牧業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，放在全縣經(jīng)濟工作的首位所取得的，沒有草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，就沒有全縣經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、主要做法

進一步深化牧區(qū)改革，加大草原的保護和建設(shè)力度，已成為肅南縣當前和今后牧區(qū)工作的一項十分重要而緊迫的任務(wù)。這不僅是進一步貫徹黨的十七大和今年中央一號文件精神，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進全縣經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的需要，而且對于改善草原生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展，再造秀美山川，造福子孫后代，維系祁連山生態(tài)環(huán)境具有十分重要的意義。

建立完善科學(xué)的草地畜牧業(yè)管理運行機制，實踐和探索在維護草原生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，有效提高畜牧業(yè)經(jīng)濟效益。肅南縣認真總結(jié)農(nóng)牧村家庭承包以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，經(jīng)過多年的實踐探索和積累的試點經(jīng)驗，2000年，果斷作出全縣推行四季草場以草定畜和草原有償承包工作的決定，這是一個歷史性的抉擇。這項工作在全縣推行，明確了草原承包經(jīng)營戶的責、權(quán)、利，進一步落實“雙權(quán)一制”，徹底改變了過去重畜輕草、重使用輕建設(shè)的不良習(xí)慣，調(diào)動農(nóng)牧民保護草原的自覺性和建設(shè)養(yǎng)畜的積極性，合理核定適宜載畜量，引導(dǎo)農(nóng)牧民實行以草定畜，逐步實現(xiàn)草畜平衡，保證了草原生態(tài)良性循環(huán)和永續(xù)利用。這不僅有利于建立草原投入的新機制，而且還有利于科學(xué)養(yǎng)畜和商品畜牧業(yè)的發(fā)展。實行以草定畜后，對維護草畜平衡，加快對草原的深度開發(fā)和利用，推動畜牧業(yè)走集約化、產(chǎn)業(yè)化、商品化的路子，將起到積極的作用。

草原是有價值的自然資源，也是發(fā)展畜牧業(yè)最主要的生產(chǎn)資料?？h委、縣政府從深化牧區(qū)改革入手，確立了“畜牧富縣，草業(yè)先行，增草增畜，以草促畜，以草促牧，建設(shè)養(yǎng)畜，永續(xù)利用”和“草原有價，使用有償，建設(shè)有責”的指導(dǎo)思想，利用近2年的時間，完成了全縣的四季草場承包到戶、以草定畜和草原有償承包工作。

這項工作的圓滿完成，有利于促進責權(quán)利和建管用的有機結(jié)合，調(diào)動農(nóng)牧民群眾保護利用草原的自覺性和建設(shè)養(yǎng)畜的積極性，使農(nóng)牧民經(jīng)營畜牧業(yè)的主觀意識更加符合自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的要求。同時，也標志著肅南縣“雙權(quán)一制”得到了進一步的落實，并通過有償使用制度的完善和推進草原使用的檔案式管理，為各級黨政組織運用行政、法律和經(jīng)濟手段從宏觀上做好協(xié)調(diào)管理提供了有效保證。

在完成以草定畜、草畜平衡、草原有償承包工作后的8年多時間，實踐證明這一做法是符合牧區(qū)實際的，有利于牧區(qū)經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展。為了探索新形勢下的草原保護建設(shè)工作，肅南縣于2007年啟動了基本草原劃定試點工作，經(jīng)過3年的努力全面完成了此項工作，縣政府發(fā)布了公告，明確了基本草原的范圍、面積、類型、界線和保護措施，正在進一步全面落實基本草原保護制度，推行草畜平衡制度和實行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度，為促進新形勢下的草原生態(tài)良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)向“生態(tài)優(yōu)先”上來。

二、存在問題

近年來，由于全球氣候變暖、連續(xù)多年的干旱等自然災(zāi)害和部分農(nóng)牧民對保護建設(shè)草原的重要性認識不足，意識淡漠，存在畜群結(jié)構(gòu)不盡合理、草地資源利用過度、畜牧業(yè)粗放經(jīng)營和對草原基本建設(shè)投入不足等問題，致使草地退化、沙化、鹽堿化日益嚴重，草畜矛盾日益突出，掠奪性的經(jīng)營方式使草地畜牧業(yè)付出了極高的成本，使廣大農(nóng)牧民的利益受到損失，特別是生態(tài)環(huán)境付出了巨大代價，嚴重影響和制約了肅南縣畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，也不同程度地影響著河西綠洲農(nóng)業(yè)的灌溉和河西走廊乃至祁連山的生態(tài)平衡。

三、發(fā)展建議

一是在以草定畜、草畜平衡、草原有償承包工作中，重點要解決減少牲畜頭數(shù)，達到草畜平衡與農(nóng)牧民增收的矛盾。解決這一矛盾，主要是調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)，推行舍飼喂養(yǎng)，更重要的是國家要啟動生態(tài)補償機制。

二是基本草原劃定后，國家盡快完善出臺相關(guān)的政策和法規(guī)。

三是加強縣級草原執(zhí)法體系建設(shè)，隨著縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向著多元化方向的發(fā)展，礦產(chǎn)業(yè)、水電和旅游業(yè)的興起，草原防火工作的需要，加強草原執(zhí)法體系建設(shè)，加快草原執(zhí)法監(jiān)督尤為重要，建議國家盡快成立縣級草原監(jiān)督管理局。

四是縣級草原監(jiān)理機構(gòu)內(nèi)應(yīng)成立草原調(diào)查監(jiān)測隊，專門從事草原調(diào)查監(jiān)測工作，為執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)。

總之，推行以草定畜、草原有償承包和基本草原劃定工作是一項政策性、科學(xué)性、技術(shù)性很強，群眾參與程度很高的創(chuàng)新工程，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，只有在探索中創(chuàng)新，探索中前進，最終達到預(yù)期的目標?；A(chǔ)性工作的圓滿結(jié)束，只是完成了以責權(quán)利和建管用為主要內(nèi)容的前期工作，為草原資源的永續(xù)利用，畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而對今后草原生態(tài)建設(shè)，基層各級黨政組織和執(zhí)法監(jiān)督部門還要從保護和建設(shè)自治縣各族人民賴以生存的生命線這個角度出發(fā)，對草原植被的生態(tài)變化、產(chǎn)草量、適宜載畜量、牲畜存欄頭數(shù)以及超載等方面進行嚴格監(jiān)測。要從健全完善各項管理制度入手，把生態(tài)建設(shè)擺在經(jīng)濟工作的重中之重，抓好以草定畜、草原有償承包和基本草原劃定工作的落實，結(jié)合“五大行動計劃”的實施，加速推進產(chǎn)業(yè)化進程，確保自治縣草地畜牧業(yè)的持續(xù)科學(xué)發(fā)展。