淺談動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體

陳云崗，林世武

（山西省太原市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，山西太原 030027）

隨著人民生活水平的不斷提高，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品安全的要求也越來越高，特別是一些動(dòng)物產(chǎn)品安全事件的發(fā)生，已引起黨和國家的高度重視，為此，國家出臺(tái)了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》、《獸藥管理?xiàng)l例》以及《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營行為加以規(guī)范，但每一部法律、法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體都不同，不能混

1 動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的執(zhí)法主體

淆，有些部門不分青紅皂白，只要發(fā)生動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，就將責(zé)任歸咎于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為此，筆者就動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體作一簡要闡述，以供廣大讀者與同行參考。

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第3條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作。而第2條又規(guī)定，本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。因而，動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法定執(zhí)法主體是縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門。

2003年以來，全國許多省、市根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號(hào)）和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā) [2002]56號(hào)）的要求，相繼在省、市、縣三級(jí)分別成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，農(nóng)業(yè)和畜牧分設(shè)的，同時(shí)在市、縣級(jí)成立了畜牧綜合執(zhí)法支隊(duì)和畜牧綜合執(zhí)法大隊(duì)，這些新成立的綜合執(zhí)法隊(duì)，多數(shù)是事業(yè)單位，是受農(nóng)業(yè)局或畜牧局的委托，分別以農(nóng)業(yè)局或畜牧局的名義從事行政綜合執(zhí)法工作。

2006年《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布實(shí)施以后，各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)受農(nóng)業(yè)局的委托，就成為《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條規(guī)定，有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：（一）含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的；（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的；（三）含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的；（四）使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關(guān)強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范的；（五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的。其中，第（一）、（二）項(xiàng)與《獸藥管理?xiàng)l例》、第（三）項(xiàng)與《動(dòng)物防疫法》、第（四）項(xiàng)與《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》在職能上出現(xiàn)了交叉。

2 《獸藥管理?xiàng)l例》的執(zhí)法主體

根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第3條第2款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)行政管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的獸藥監(jiān)督管理工作。而《獸藥管理?xiàng)l例》頒布以后，許多農(nóng)業(yè)局或畜牧局都相繼成立了獸藥監(jiān)督所，受農(nóng)業(yè)局或畜牧獸醫(yī)局的委托，成為《獸藥管理?xiàng)l例》的執(zhí)法主體。但農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)成立以后，農(nóng)業(yè)局或畜牧獸醫(yī)既沒有將獸藥監(jiān)督管理的執(zhí)法工作委托給農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)，又沒有撤銷獸藥監(jiān)督所，就將獸藥監(jiān)督管理的執(zhí)法工作劃歸于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)，這顯然執(zhí)法主體不合法。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)獸藥監(jiān)督管理執(zhí)法工作，只有獸醫(yī)行政管理部門的委托，才能成為合法的執(zhí)法主體。

3 《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》的執(zhí)法主體

根據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第3條第2款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的飼料、飼料添加劑的管理工作。而《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》頒布以后，許多農(nóng)業(yè)局或畜牧局在原飼料工作站的基礎(chǔ)上加掛了飼料工作辦公室的牌子，具體負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑的監(jiān)督管理工作。同樣在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)成立以后，既沒有農(nóng)業(yè)局或畜牧獸醫(yī)局的委托，又沒有撤銷飼料工作辦公室，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)或畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)飼料和飼料添加劑的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，其執(zhí)法主體同樣也是不合法的，必須有縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的行政主管部門委托，但負(fù)責(zé)飼料、飼料添加劑管理的部門是事業(yè)單位的，則不能委托。

4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體

根據(jù)《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》第8條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。

但隨著獸醫(yī)體制的改革，有的畜牧獸醫(yī)行政管理部門將動(dòng)物產(chǎn)品的安全監(jiān)管、獸藥的監(jiān)督管理以及飼料和飼料添加劑的監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)，委托于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代行畜牧獸醫(yī)行政管理部門的執(zhí)法權(quán)，這樣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為被委托的事業(yè)組織，在執(zhí)法主體上是合法的，但必須以委托單位的名義行使執(zhí)法權(quán)。而有的畜牧獸醫(yī)行政管理部門是在成立畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)的同時(shí)，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)消減，只保留動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫權(quán)，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)劃歸于畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)，有的甚至將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤銷，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能權(quán)劃歸于畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)，這樣畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)作為《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法主體就不合法。因?yàn)椤秳?dòng)物防疫法》授權(quán)的執(zhí)法主體是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而畜牧獸醫(yī)行政管理部門不具有動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法權(quán)，所以畜牧獸醫(yī)行政管理部門將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法權(quán)劃歸于畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)，是不合法的，導(dǎo)致了執(zhí)法主體的錯(cuò)位。加之，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是《動(dòng)物防疫法》授權(quán)的事業(yè)組織，而事業(yè)組織又不能將行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行委托，只有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才能將行政執(zhí)法權(quán)委托于具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作只能由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來行使，如果畜牧綜合執(zhí)法隊(duì)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所合署辦公或者加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的牌子，以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的名義從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，其執(zhí)法主體就合法了。

5 討論和建議

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為《動(dòng)物防疫法》授權(quán)的執(zhí)法主體，具體負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，其檢疫對(duì)象主要是動(dòng)物傳染病和寄生蟲病。比如在動(dòng)物飼養(yǎng)過程中添加瘦肉精或三聚氰胺等化學(xué)物質(zhì)，在動(dòng)物屠宰過程中注水或注入其他物質(zhì)，在垃圾場飼養(yǎng)動(dòng)物等行為，不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范疇。許多部門認(rèn)為只要是動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的問題，就是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題，尤其是一些新聞媒體在不知情的情況下，將一些不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管轄的違法事件誤認(rèn)為是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)行片面報(bào)道，嚴(yán)重?fù)p壞了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法形象。如：2001年中央焦點(diǎn)訪談欄目報(bào)道了河北省衡水市某屠宰廠生產(chǎn)加工注水豬肉事件，認(rèn)為“檢疫員對(duì)生產(chǎn)注水豬肉熟視無睹，不管豬肉是否注水都加蓋檢疫印章，出具檢疫合格證明”；2009年12月3日中央焦點(diǎn)訪談欄目又報(bào)道了黑龍江省綏化市的蘭西、肇東等地在肉牛飼養(yǎng)過程中添加瘦肉精事件，并對(duì)動(dòng)物檢疫人員進(jìn)行了暗訪，認(rèn)為“動(dòng)物檢疫人員對(duì)喂藥的肉牛出售不管不問，采取了漠視態(tài)度，這樣又怎么能夠履行職責(zé)，維護(hù)公眾利益，讓百姓放心呢？”；一些地方新聞媒體，更是經(jīng)常將經(jīng)營注水肉、私屠亂宰肉、假冒偽劣肉、腐敗變質(zhì)肉等不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法范疇的違法行為，誤認(rèn)為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不履行職責(zé)或監(jiān)管不到位而屢屢被暴光。

因而，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在履行好檢疫、監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)，熟練掌握動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，依法行政，嚴(yán)格把關(guān)，明確了解有關(guān)法律、法規(guī)的職責(zé)分工，做到不越權(quán)，不錯(cuò)位，各司其職，各負(fù)其責(zé)，以維護(hù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法形象。