東莞：市鎮(zhèn)權力新格局

文｜本刊記者 劉建華 東莞報道

東莞：市鎮(zhèn)權力新格局

文｜本刊記者 劉建華 東莞報道

東莞擴權強鎮(zhèn)的試點進行了將近三個月，市鎮(zhèn)權力的分配與博弈仍在進行，未來的權利行使格局將深深影響東莞的發(fā)展之路

東莞困局 廣東東莞市政府大樓夜景，2009年東莞遭遇了前所未有的經(jīng)濟困局。

2010年的東莞市“兩會”上，擴權強鎮(zhèn)成為關注的焦點之一。

這個擁有32個鎮(zhèn)街的地級市，在2009年的GDP增長“保十”失敗后，曾一度倍受質疑。2010年1月2日，東莞市政府高調宣布在石龍和塘廈兩鎮(zhèn)實施擴權強鎮(zhèn)，27個部門將下放248項行政管理事項，隨后權力下放與博弈開始漸漸深入。

一直在“擴權”

東莞市的政府架構相當獨特，與其他地級市不同，東莞是直接由地級市直轄區(qū)內的32個街鎮(zhèn)，沒有區(qū)，也不設縣。2009年，東莞32個鎮(zhèn)街的GDP排名中，虎門、長安以243.76億元和208.3億元位居前兩位。位于排名末尾的幾個鎮(zhèn)，其一年的GDP也接近20億元。繁榮的鎮(zhèn)街經(jīng)濟，向來被認為是東莞的經(jīng)濟活力所在。東莞的戶籍人口170萬左右，但其常住人口達到700萬。東莞一些發(fā)達鎮(zhèn)的情況也是如此。以虎門鎮(zhèn)為例，其戶籍人口在11萬左右，但常住人口卻達到65萬。

不管是從經(jīng)濟規(guī)模還是人口規(guī)模上看，這些鎮(zhèn)都是很多市級城市難于達到的水平，更別說縣鎮(zhèn)了。東莞實行鎮(zhèn)的建制顯然有些“小牛拉大車”了。

東莞的鎮(zhèn)級機構，事實上一直在“擴權”。為解決鎮(zhèn)級政府級別低、權利少、責任多的問題，東莞曾將鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長普遍高配到副處級以上，并調高市鎮(zhèn)財稅分成比例，將投資500萬元以下的工程交由鎮(zhèn)街組織招投標等措施，以支持各鎮(zhèn)發(fā)展。2002年左右，各鎮(zhèn)的稅務所、財政所等市局外派機構都升格為局，完成了最初的“擴權”，隨著各鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力加強，東莞市政府向各鎮(zhèn)提出了要求，地方的公共設施、居民的醫(yī)療、教育等公共服務也由鎮(zhèn)里來負責，但如望牛墩等經(jīng)濟不發(fā)達的鎮(zhèn)，顯然不同意承擔這些需要大筆財政投入的責任，于是出現(xiàn)了后來的“轉移支付”，由東莞市財政對部分鎮(zhèn)財政的不足進行補充。經(jīng)濟實力強的長平、虎門等鎮(zhèn)沒有理由地額外承擔了這些原本是東莞市政府的責任。

然而，由鎮(zhèn)來承擔需要大量財政投入的眾多公共服務責任，是建立在各鎮(zhèn)經(jīng)濟形勢大好的前提下，這明顯存在著一定的后遺癥。

過去的三十年，東莞的經(jīng)濟基本上是依靠加工出口等外向型經(jīng)濟，外來企業(yè)，臺灣、香港的大老板要來東莞投資，只需要在東莞借一塊地方，建一個廠房，供其生產加工產品而已，然后出口外銷創(chuàng)造利潤。建廠房所用的土地并不需要真正意義上的審批和規(guī)劃，外來企業(yè)通過各鎮(zhèn)政府的協(xié)調作用，向村租用一塊地，建起的這些廠房也是臨時建筑物，不需經(jīng)過審批，也沒有房產證，嚴格意義上來說還是違規(guī)建筑。

“這實際是就打了國家土地法的擦邊球”，中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任林江教授說，村民把土地出租之后有了合理的收益，政府有了一定的稅收，達到三贏的目的，誰也不會去追究這是否是合法。也正是因為有大量的臺港企業(yè)來莞設置工廠，產品大量出口，令東莞在過去的多年以來一直保持著較高的GDP增長率。

2008年底世界金融危機一爆發(fā)，整個金融體系都受到挑戰(zhàn)，即使之前經(jīng)濟發(fā)展很好的鎮(zhèn)此時也覺得公共服務成為了一種負擔。

當鎮(zhèn)級政府提出責任回歸市政府時，東莞市政府正式考慮讓“擴權強鎮(zhèn)”以紅頭文件向社會公布，以此使鎮(zhèn)級政府擔當起相應的責任。即使早幾年就有“擴權”的行為，但卻“名不正言不順”。

“廣東省體制改革和東莞的擴權強鎮(zhèn)沒有必然的聯(lián)系，真正促使擴權強鎮(zhèn)的實施是因為金融危機”，受訪的一位專家如是對記者說。

新莞人 東莞市委書記劉志庚為新莞人服務管理局揭牌，該局為國內首個為外來人口而設的專職行政機構。

權利下放后的考核

“根據(jù)不完全統(tǒng)計，政府代建工程招投標前，要經(jīng)過28個環(huán)節(jié)，要蓋幾十個公章，這還僅僅是政府代建工程，如果是非政府代建的，報批的手續(xù)就更繁雜了?！睎|莞市委書記劉志庚表示，盡管在規(guī)劃、國土、建設和環(huán)保等部門開辟了“綠色通道”，部分項目實行“并聯(lián)審批”，大大簡化了審批流程，但起到的效果并不理想。

審批程序繁瑣，被認為是在東莞市直管鎮(zhèn)的行政架構下的必然結果。鎮(zhèn)級政府缺乏行政審批權、執(zhí)法權等導致投資工程的進展緩慢?！?009年7月14日，廣東省省委書記汪洋作了批示，要求東莞在第三季度拿出擴權強鎮(zhèn)的具體方案，第四季度爭取在珠三角實施。”劉志庚說，根據(jù)汪洋的批示精神，東莞決定將事權、人權以及財權進行“權力下放”，石龍、塘廈將具備縣級管理功能。

“權力大了，責任也大了”新任城市管理綜合執(zhí)法局局長黃可慰說，該局涉及放權84項，被認為是放權力度最大的一個機構。除了查處違法建筑事項外，基本將職能范圍內的全部行政處罰事項下放到了兩試點鎮(zhèn)分局。行政處罰事項包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理，城市綠化管理，市政管理，工商、衛(wèi)生、質量技術監(jiān)督、經(jīng)貿行政管理，工商行政管理，環(huán)境保護，醫(yī)療機構管理7大方面，共計84個小項。

權限下放采取委托授權、全權下放形式，立案、查處、證據(jù)保存、聽證、處罰權，均由石龍、塘廈分局負責。權力下放后，按權責統(tǒng)一的原則，試點鎮(zhèn)要承擔相應的責任，凡分局在辦案過程中發(fā)生行政復議、行政訴訟，案件應訴工作由市局和試點鎮(zhèn)共同負責，責任費用由試點鎮(zhèn)政府承擔。

為體現(xiàn)最大程度的放權，正副局長由以前的市局任免，報鎮(zhèn)領導征求意見，現(xiàn)改成由試點鎮(zhèn)任免，報市局征求意見。給予了鎮(zhèn)一級最自由的人事權。市一級的局將組成督查考核組，每半年進行一次綜合督查，重點檢查試點鎮(zhèn)分局委托授權事項落實情況、職責履行情況和公共權力運行情況。同時強化對試點鎮(zhèn)分局的工作考核，將“擴權強鎮(zhèn)”建設情況、委托授權事項執(zhí)行情況等列入考核范圍，考核結果與年度考核、提拔任用相掛鉤。

公共服務 東莞南城中心廣場，市民在湖邊上閑聊。由市還是鎮(zhèn)來提供公共服務，將是東莞放權后的變化之一。

權力的博弈

“人權、事權基本上都已經(jīng)下放了，我們其實最想要的，是關于土地和規(guī)劃權限的下放，但這次擴權強鎮(zhèn)中沒有。”石龍鎮(zhèn)委書記冼周恩說。

冼周恩認為，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的道路、公共設施以及鎮(zhèn)界一百米之間的建設規(guī)劃還是應該由市里面來統(tǒng)籌，不能各自為政。另外，比如說哪一個鎮(zhèn)建了一個戲劇院，而各鎮(zhèn)如果都依葫蘆畫瓢，花費了大量的人力財力，但實際上每個戲劇院的都沒能充分地發(fā)揮它的實際作用，這就等于是浪費資源。還有如垃圾處理廠，廢水處理廠等這些公共設施都應該由市政府來做。這些都有可能隨著未來的發(fā)展而改變，因此必須由市政府站在全市的高度來統(tǒng)一規(guī)劃，這樣才是更科學的。但鎮(zhèn)內的發(fā)展規(guī)劃，舊城改造的規(guī)劃，建設用地的土地，它的使有權、規(guī)劃權的審批，鎮(zhèn)政府更適合做這部分工作。

除此之外，戶口證的發(fā)放權也是鎮(zhèn)希望能擁有的權力之一。冼周恩認為，人在這個鎮(zhèn)里面生活，占用的是鎮(zhèn)里的公共資源，讀書、就業(yè)、生老病死都是在鎮(zhèn)里，市里面都沒有管，也不會清楚下面的具體情況。還有房產證的發(fā)放也是一樣。只要由市里制定統(tǒng)一的發(fā)證標準，把這個審批過程下放到鎮(zhèn)里，這將有益于提高政府的行政效率。

“土地使用權，規(guī)劃權和戶口的支配權，這才是真正影響一個地區(qū)發(fā)展的關鍵因素。但目前都沒有下放。”冼周恩說。

東莞市委常委、副市長江凌稱“擴權強鎮(zhèn)實行的原則是‘有所為，有所不為’。土地、規(guī)劃權，不會下放，但不下放并不等于就不去解決由此帶來的問題?！彼睦斫馐?，很多鎮(zhèn)并不是非得要土地、規(guī)劃等這些權限，而是想要更好地解決提高效率的問題。此外，土地權限是屬于省里的，并非東莞完全能操控的，但土地使用權不下放，也可很好地解決問題。

東莞市副市長李小梅認為東莞在擴權強鎮(zhèn)中，既要強化市級層面的操控和統(tǒng)籌能力，又要做到放活、提升鎮(zhèn)街政府效率的目的，最終使政府的服務，處于高效運作中。

“擴權被‘縮水’了”，有人這樣認為。最早的方案是下放309項權力，后來又追加67項，合計是376項，最后被確定下放248項事權。

“其實，市政府要下放什么權力，鎮(zhèn)政府需要什么權力，或許他們自己都還沒有考慮清楚，這次擴權強鎮(zhèn)搞得太倉促了，沒有經(jīng)過嚴密的論證，在實施的過程中必定會遇到很多困難”，一位不愿意透露姓名的學者說。從東莞市政府宣布“擴權強鎮(zhèn)”至今已近百日，下放248項權力給鎮(zhèn)里，除了兩試點鎮(zhèn)的領導清楚之外，外界并不清楚，按常理來說，這樣一項重大的體制改革，東莞當?shù)孛襟w應有詳細的報道，但即使在東莞的兩會上也僅有只言片語，并沒有對此事進行討論。很顯然，東莞市政府對擴權強鎮(zhèn)感到很迷茫。到目前為止，連執(zhí)政者自己都不清楚這些被下放的權力是否應該向社會公布，他們也擔心公布之后備受質疑，引起爭論。受訪官員大多是“猶抱琵琶半遮面”。

另一方面，擴權強鎮(zhèn)如果試點成功，直管鎮(zhèn)如果提升為縣，縣的一把手的任免權歸省里管，東莞市對所轄的32個鎮(zhèn)街的管理權顯然會大幅縮水，這也是市鎮(zhèn)權力分配博弈的難點所在。該學者擔憂，東莞的擴權強鎮(zhèn)體制改革如果沒有前瞻性和進行可行性分析、論證，必將會在今后的實施過程中會遇到很多困難，甚至最終導致如“2008年當時所鼓吹的每人發(fā)1000元紅包”一樣，結果是雷聲大雨點小而最終收場。

責編 張凡 xk_g2009@126.com