深化財(cái)政改革 助推科學(xué)發(fā)展

齊守印

公共財(cái)政是公共經(jīng)濟(jì)的“心臟”和“血液”,是國(guó)家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ),是各級(jí)政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的主要政策工具。然而,公共財(cái)政有效發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展促進(jìn)作用的必要條件,不僅在于它自身機(jī)制的科學(xué)和健全,而且還依賴于與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)財(cái)政改革與創(chuàng)新。因此,各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)都應(yīng)當(dāng)高度重視、認(rèn)真謀劃、積極推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政改革,不斷破除財(cái)政體制機(jī)制障礙,為實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供助力。自1995年以來(lái),河北省財(cái)政部門(mén)堅(jiān)持不懈地在財(cái)政體制和財(cái)政管理方面進(jìn)行了一系列改革探索,許多領(lǐng)域的改革走在了全國(guó)的前列,不僅在提高財(cái)政資金配置和使用效益方面取得明顯成效(僅全省通過(guò)招標(biāo)進(jìn)行政府采購(gòu),每年就節(jié)約財(cái)政資金十多億元),而且多數(shù)財(cái)政改革都起到了從制度源頭上治理腐敗的作用。盡管如此,從全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系角度考察,我們的財(cái)政改革距離目標(biāo)還任重道遠(yuǎn),進(jìn)一步深化財(cái)政改革十分必要。

一、改革目標(biāo)

就河北省而言,我認(rèn)為,財(cái)政改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在全省率先建立健全現(xiàn)代公共財(cái)政體系,以財(cái)政體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展,以少走彎路、減少浪費(fèi)、提高效益,盡早實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省的藍(lán)圖。具體目標(biāo)如下:

1.在權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支體系的科學(xué)化。稅收體系的完善屬于中央責(zé)權(quán),中央有關(guān)部門(mén)正在研究。我們的目標(biāo)是在地方權(quán)限范圍內(nèi)使非稅收入體系合理化,體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一,盡可能優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

2.建成一整套科學(xué)合理的省內(nèi)財(cái)政體制。包括:與河北財(cái)力水平相適應(yīng)的公共財(cái)政收支范圍,適度發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)促進(jìn)作用;相對(duì)清晰合理地界定地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以及政府內(nèi)部財(cái)政管理責(zé)權(quán)分工;以清晰合理地劃分各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任為基礎(chǔ),相應(yīng)調(diào)適政府間財(cái)政收入劃分,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,有效發(fā)揮縱向財(cái)政體制的激勵(lì)發(fā)展和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的功能。

3.加快構(gòu)建制度健全、方法科學(xué)、機(jī)制嚴(yán)密、行之有效的財(cái)政管理體系,不斷提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平,實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金配置和使用效益最大化。我們要努力使河北各方面財(cái)政管理水平達(dá)到全國(guó)一流、世界先進(jìn)。目前,河北省財(cái)力水平低的窘境需要逐步改變(2008年在31個(gè)省、市、區(qū)中,河北按財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算的人均財(cái)力居第23位,按全部人口計(jì)算的人均財(cái)力居第28位),但在管理上我們應(yīng)當(dāng)有這樣的雄心壯志。因?yàn)楣芾沓鲂б?各方面財(cái)政管理的高水平,必將轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效益的提高,從而改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體落后的局面。

二、主要任務(wù)

1.按照簡(jiǎn)明、規(guī)范、公共化原則和有效發(fā)揮聚財(cái)、調(diào)節(jié)雙重作用的要求,加快推進(jìn)財(cái)政收支體系改革。

(1)完善稅制,推進(jìn)費(fèi)改稅。在國(guó)家層面,要研究開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅,將排污費(fèi)改為環(huán)境稅,將社會(huì)保險(xiǎn)基金改為社會(huì)保險(xiǎn)稅,將各種教育附加改為教育稅。這方面地方?jīng)]有權(quán)限,我們要及時(shí)貫徹落實(shí)好中央的改革決策。

(2)按照部分社會(huì)成員享用公共服務(wù)付費(fèi)原理,系統(tǒng)地調(diào)整、規(guī)范和簡(jiǎn)化非稅收入體系。

(3)按照財(cái)政公共化方向,進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的過(guò)分干預(yù),強(qiáng)化公共服務(wù)功能。

2.著眼于提高財(cái)政體制運(yùn)作效能和全面發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,全方位、多層次地推進(jìn)財(cái)政體制科學(xué)化。

(1)按照公共財(cái)政原則進(jìn)一步解決財(cái)政支出越位問(wèn)題,騰出財(cái)政資金加大對(duì)重點(diǎn)公共服務(wù)和公共物品的投入力度,最大限度地增進(jìn)居民公共福利和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

(2)優(yōu)化公共財(cái)政管理責(zé)權(quán)的橫向配置,解決好立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在公共財(cái)政管理中越位與缺位并存的問(wèn)題,強(qiáng)化各級(jí)人代會(huì)及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政配置結(jié)構(gòu)的整體科學(xué)性、各部門(mén)發(fā)展性支出項(xiàng)目的合理性、同級(jí)政府舉債規(guī)模的適度性和各部門(mén)預(yù)算資金使用績(jī)效的審查與監(jiān)督職能,強(qiáng)化各級(jí)政府常務(wù)會(huì)和全體會(huì)對(duì)預(yù)算草案的集體決策職責(zé),強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金的統(tǒng)籌配置審核、機(jī)關(guān)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)以及政府投融資事務(wù)的宏觀管理職能。

(3)上下緊密配合、共同努力,根據(jù)責(zé)任與權(quán)利相匹配和效益外溢補(bǔ)償原則,清晰合理地劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任;按照財(cái)力與責(zé)任相適應(yīng)的原則,調(diào)整政府間財(cái)力配置格局,同時(shí)著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展,合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入;與政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分相適應(yīng),并著眼于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

經(jīng)過(guò)努力,2009年河北省已實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制兩種模式對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的任務(wù),為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)資源集約配置、基本公共服務(wù)均等化和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,創(chuàng)造了有效的財(cái)政體制環(huán)境。2010年的任務(wù)是進(jìn)一步完善這項(xiàng)改革,進(jìn)一步限定實(shí)行分稅制模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例(不超過(guò)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的30%),同時(shí)取消統(tǒng)收統(tǒng)支模式中的收入“激勵(lì)”機(jī)制,以利促進(jìn)縣域非農(nóng)經(jīng)濟(jì)資源的集約配置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。各級(jí)都要深刻認(rèn)識(shí)搞好這項(xiàng)改革對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的重要意義,準(zhǔn)確而全面地貫徹省改革指導(dǎo)意見(jiàn)的各項(xiàng)要點(diǎn),并且按照兩種不同的體制模式實(shí)行相對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)財(cái)縣管?？h級(jí)要認(rèn)真落實(shí)省里的要求,設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)加大督導(dǎo)力度,省財(cái)政廳也要組織處室單位分工包片開(kāi)展督導(dǎo)工作。

3.按照科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細(xì)化方向,下大力深化各項(xiàng)財(cái)政管理改革。目前,我國(guó)財(cái)政管理距科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化、精細(xì)化要求還相差甚遠(yuǎn),深化改革的任務(wù)非常繁重而艱巨。

(1)收入管理改革。盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)稅庫(kù)銀橫向信息聯(lián)網(wǎng),通過(guò)電子手段和相關(guān)參數(shù)法強(qiáng)化稅源監(jiān)控;加快開(kāi)發(fā)運(yùn)用非稅收入管理信息系統(tǒng),提高管理效能;依據(jù)不同類(lèi)型采取不同方式征收非稅收入,對(duì)涉及企業(yè)的地方稅費(fèi)實(shí)行大廳集中征繳方式,優(yōu)化財(cái)稅服務(wù)環(huán)境。

(2)支出管理改革。完善政府采購(gòu)改革,擴(kuò)大公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)效果;推進(jìn)公共部門(mén)信息系統(tǒng)、行政審批服務(wù)中心、科技研發(fā)平臺(tái)等公共物品共建共用,提高使用效益;部分政府公共服務(wù)實(shí)行采購(gòu)式外包,借助市場(chǎng)活動(dòng)主體力量完成;財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出,要盡可能通過(guò)貸款貼息和政府投融資方式間接化,放大調(diào)節(jié)功能;對(duì)城鄉(xiāng)居民各項(xiàng)政策性財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行一折通、一號(hào)通,降低服務(wù)成本(邯鄲市2008年率先進(jìn)行此項(xiàng)改革,全市每年節(jié)省行政成本約3000萬(wàn)元),提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率;完善財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的因素公式法分配機(jī)制,增強(qiáng)科學(xué)性和透明度。

(3)預(yù)算管理改革。財(cái)政預(yù)算作為公共資源配置的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),必須追求預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大化,作為公民公共選擇的政治活動(dòng),必須逐步提高民主化程度。為此,我國(guó)深化預(yù)算管理改革的目標(biāo)至少應(yīng)當(dāng)包括:①構(gòu)建一般公共預(yù)算(歸并目前一般預(yù)算與政府基金預(yù)算)、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立又相互銜接、完整有序的預(yù)算體系;②完善縣以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審議批準(zhǔn)機(jī)制,在有條件的縣試行公眾參與式預(yù)算,進(jìn)一步發(fā)展預(yù)算民主;③繼續(xù)下大力改革財(cái)政資源配置機(jī)制,克服集中財(cái)力辦大事的機(jī)制性障礙;④全面推行績(jī)效預(yù)算管理,實(shí)行部門(mén)預(yù)算資金績(jī)效問(wèn)責(zé)制;⑤逐步擴(kuò)大推行三年滾動(dòng)預(yù)算,增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和系統(tǒng)性。

2008年河北省省級(jí)發(fā)展性專項(xiàng)資金三年滾動(dòng)預(yù)算繼續(xù)擴(kuò)大試行范圍,已囊括發(fā)展性專項(xiàng)資金的70%左右,2010年要基本實(shí)現(xiàn)所有發(fā)展性資金全覆蓋;將規(guī)范的部門(mén)綜合預(yù)算(包括作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算)管理模式貫徹推行到所有縣(市、區(qū))和實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn);有條件的市縣要積極試行績(jī)效預(yù)算管理。

(4)國(guó)庫(kù)管理改革。在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行國(guó)庫(kù)集中收付,除極個(gè)別情況經(jīng)過(guò)特許外,取消所有預(yù)算單位處于財(cái)政監(jiān)控之外的銀行賬戶;在財(cái)政專戶限度內(nèi)進(jìn)行無(wú)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)金運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)財(cái)政結(jié)存資金最大可能的增值。

(5)監(jiān)督機(jī)制改革。各級(jí)人大對(duì)財(cái)政事務(wù)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確適度的定位,依法規(guī)定政府的自由裁量權(quán)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力量,提升審計(jì)監(jiān)督層次,直接隸屬各級(jí)人大機(jī)關(guān)。強(qiáng)化政府層面的無(wú)縫隙財(cái)政監(jiān)督,通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控和不斷擴(kuò)大對(duì)預(yù)算部門(mén)派員監(jiān)察,將財(cái)政監(jiān)督貫穿財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程。

(6)財(cái)政政策管理改革。強(qiáng)化中央和省政府及其財(cái)政部門(mén)對(duì)各項(xiàng)財(cái)政政策的綜合管理職能,克服財(cái)政政策政出多門(mén)的弊端和脫離預(yù)算約束的傾向,重大財(cái)政政策要經(jīng)過(guò)同級(jí)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。在財(cái)政政策層面貫徹責(zé)權(quán)一致原則——“誰(shuí)請(qǐng)客,誰(shuí)買(mǎi)單”。建立包括出臺(tái)論證、階段性效果反饋和最終效果評(píng)價(jià)全過(guò)程的財(cái)政政策科學(xué)管理機(jī)制,抑制低效、無(wú)效和負(fù)效政策的出臺(tái)。

(7)國(guó)有資產(chǎn)管理改革。堅(jiān)持財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理相結(jié)合的原則,避免多部門(mén)分割非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)的傾向。在財(cái)政和國(guó)資部門(mén)分工管理非經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,建立更高層次的國(guó)有資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)、資源的轉(zhuǎn)換性整合和統(tǒng)籌配置,盤(pán)活整個(gè)公共資源存量,提高全部公共資源配置效益。

(8)政府投融資管理改革。政府投融資是公共財(cái)政職能的延伸,其資本金注入依賴公共財(cái)政,其投資運(yùn)作要與財(cái)政調(diào)控政策緊密配合,其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終要由公共財(cái)政買(mǎi)單。因此,明智的政府應(yīng)當(dāng)將公共投融資管理責(zé)權(quán)賦予同級(jí)財(cái)政部門(mén),讓其與公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌兼顧地實(shí)施管理,共同服務(wù)于公共物品提供和財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究,2008年12月邯鄲市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府投融資管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》,建立統(tǒng)管市級(jí)政府投融資重大事務(wù)的投資決策委員會(huì),將作為其辦事機(jī)構(gòu)的政府投融資管理中心掛靠市財(cái)政局,承擔(dān)整個(gè)政府投融資重大事項(xiàng)的日常管理工作;同時(shí),責(zé)成市財(cái)政局牽頭整合市直行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn),組建行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司,搭建經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目投融資平臺(tái)。國(guó)外如新加坡,國(guó)內(nèi)如廣東、內(nèi)蒙古、合肥等地,都采取了類(lèi)似做法,體現(xiàn)了這些地方政府高層管理者高明的政治智慧。

(9)改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政改革管理。我已多次建議中央有關(guān)部門(mén)強(qiáng)化對(duì)全國(guó)財(cái)政改革的全盤(pán)謀劃和組織推進(jìn)。就河北省省、市、縣三級(jí)而言,無(wú)論黨委、政府還是財(cái)政部門(mén),在研究謀劃財(cái)政改革方案時(shí),都要面向全轄區(qū)、各方面,通觀全局、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體推進(jìn),努力取得整體效果。

為了以典型示范方式加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革與管理的指導(dǎo),財(cái)政廳2008年決定在每個(gè)設(shè)區(qū)市重點(diǎn)建設(shè)一個(gè)財(cái)政改革與管理綜合示范縣,省財(cái)政廳和各設(shè)區(qū)市財(cái)政局共同實(shí)施指導(dǎo),確保使之在各項(xiàng)財(cái)政改革與管理方面達(dá)到一流水平,既成為省廳率先探索構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的“試驗(yàn)田”,又成為每個(gè)設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)各縣(市、區(qū))推行各項(xiàng)財(cái)政改革和現(xiàn)代財(cái)政管理模式的就近學(xué)習(xí)樣板。省市兩級(jí)財(cái)政部門(mén)要切實(shí)采取有效措施加快示范縣建設(shè)進(jìn)程,盡早發(fā)揮典型示范作用。

構(gòu)建地方現(xiàn)代公共財(cái)政體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,難以一蹴而就。我們既不能操之過(guò)急,更不能因其艱難便望而卻步,必須采取整體謀劃、先易后難、循序漸進(jìn)的策略分步實(shí)施。

總之,我們地方政府及其財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度重視財(cái)政改革創(chuàng)新,以不斷推進(jìn)科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)和高效理財(cái),有效發(fā)揮財(cái)政職能的作用,通過(guò)自身率先完善財(cái)政機(jī)制的優(yōu)勢(shì),促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在更高程度上科學(xué)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)后來(lái)者居上的先行跨越。能否做到這一點(diǎn),考驗(yàn)著我們的事業(yè)心、責(zé)任感和公共管理與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力。

作者:河北省財(cái)政廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)

(責(zé)任編輯/于亞博)