建立科學(xué)考核指標(biāo)體系 推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變——基于長沙高新區(qū)建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的實踐與思考

■ 長沙國家高新區(qū)

建立科學(xué)考核指標(biāo)體系 推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
——基于長沙高新區(qū)建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的實踐與思考

■ 長沙國家高新區(qū)

目前，長沙高新區(qū)將自身在建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)中的戰(zhàn)略定位確定為“兩區(qū)一極”，即建設(shè)中部地區(qū)自主創(chuàng)新領(lǐng)航區(qū)、“兩型社會”（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型）示范區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。近幾年，長沙高新區(qū)在國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的創(chuàng)建過程中，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了工作制度，明確要求凡涉及創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)，不管是市直單位還是高新區(qū)，都要嚴(yán)格實行考評，并將考核結(jié)果作為各單位各部門推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)的一個重要考核依據(jù)。

按照科技部制訂發(fā)布的《國家建設(shè)創(chuàng)新型科技園區(qū)指南》（以下簡稱《建設(shè)指南》）的整體導(dǎo)向和目標(biāo)要求，建設(shè)創(chuàng)新型科技園區(qū)，就是強調(diào)國家高新區(qū)要在發(fā)展路徑上實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，把國家高新區(qū)建設(shè)成為有引領(lǐng)示范作用的、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代城市功能區(qū)，使之真正成為國家創(chuàng)新體系的重要支撐和區(qū)域創(chuàng)新體系的中樞。新時期，國家高新區(qū)面臨著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)自主創(chuàng)新、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)新的要求和新的使命。因此，如何堅持深化改革、不斷強化國家高新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，建立科學(xué)的考核評價指標(biāo)體系，推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，業(yè)已成為國家、地方政府和高新區(qū)共同關(guān)注的重大課題。

一、推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必須直面現(xiàn)行考核指標(biāo)體系的問題

自國家高新區(qū)建立以來，國家科技部先后于1993年、1999年、2004年制定和修改了國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系，并于2008年出臺了新的國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系，從而不斷豐富和完善了對國家高新區(qū)的考評體系和機(jī)制。毋庸置疑，國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系對不同時期高新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，搭建了一個重要的制度平臺，起到了重要的促進(jìn)作用，推動了高新區(qū)快速發(fā)展。但也應(yīng)當(dāng)看到，目前在國家高新區(qū)的考核評價制度上還存在不足，難以適應(yīng)園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的整體要求。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.考核指標(biāo)取向上存在差異性

考核指標(biāo)取向上的差異主要是國家科技部與地方政府在設(shè)計考核主要指標(biāo)和相關(guān)權(quán)重的取向上有所不同。從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度看，國家高新區(qū)是體現(xiàn)國家意志、承擔(dān)國家使命、實現(xiàn)國家目標(biāo)、“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的主力軍，其發(fā)展必須著眼于國家整體戰(zhàn)略。因此，國家科技部的考核取向確定為引導(dǎo)國家高新區(qū)堅持走自主創(chuàng)新發(fā)展道路，為建設(shè)創(chuàng)新型國家、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)和示范帶動作用。國家制定高新區(qū)評價指標(biāo)體系的原則是將國家高新區(qū)作為國家的政策工具，評價指標(biāo)體系定位于“政策評價”，從“四位一體”和“五個轉(zhuǎn)變”出發(fā)建立指標(biāo)體系；從支撐性、投入性和產(chǎn)出性等不同角度選取指標(biāo)，盡可能使同一層次各指標(biāo)具有獨立性；用效率等比值型指標(biāo)，不用總量等規(guī)模型指標(biāo)，消除總量或規(guī)模等政策覆蓋面的差異性影響。

而地方政府從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求出發(fā)，加之受傳統(tǒng)政績觀的影響，對所轄國家高新區(qū)的考核主要指標(biāo)設(shè)置往往與國家科技部的考核不同。一是重經(jīng)濟(jì)規(guī)模，輕發(fā)展質(zhì)量。在一些地方，考核評價過于追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，片面追求GDP的規(guī)模與增長速度，忽略經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量、效益，特別是不重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。二是重有形顯績，輕無形潛績。從各地發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于有形的顯績見效快，因而重招商引資、重經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，熱衷于做表面文章、“面子工程”、“數(shù)字工程”，不愿做時效長、打基礎(chǔ)的工作，如技術(shù)研發(fā)、項目孵化和科技創(chuàng)新，忽視高新區(qū)所肩負(fù)的國家使命。三是重當(dāng)前利益，輕長遠(yuǎn)發(fā)展。有些地方往往關(guān)注一些當(dāng)前量化的經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)完成情況，對那些周期長、見效慢但關(guān)系國家和地區(qū)發(fā)展大計的事業(yè)，卻不愿多去考慮和投入，挫傷高新區(qū)推動自主創(chuàng)新的積極性。

2.考核評價主體上造成多重性

依據(jù)“國家目標(biāo)、地方組織、市場導(dǎo)向”原則而建立起來的國家高新區(qū)，是改革開放的示范區(qū)，從誕生之日起，就面臨著國家科技部和地方政府的雙重考核評價體系。以長沙高新區(qū)為例，近年來面臨的考核評價主要來自“兩個層面四大體系”。從國家層面上，長沙高新區(qū)要接受新的國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系的評估，而長沙高新區(qū)作為國家創(chuàng)新型科技園區(qū)，又必須接受《建設(shè)指南》的考核，兩個體系大小指標(biāo)有近80項；從地方層面上，長沙高新區(qū)是湖南省長株潭“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)和長沙大河西先導(dǎo)區(qū)的核心區(qū)，要接受省、市政府關(guān)于“兩型社會”建設(shè)的考核，而長沙高新區(qū)黨工委、管委會作為長沙市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，還要接受市委、市政府的年度目標(biāo)績效考核，這兩大體系各類指標(biāo)有上百項。無論哪種考核評價，其出發(fā)點和落腳點都是好的，都是為了促進(jìn)工作、促進(jìn)發(fā)展，但由于考核主體和體系的多重性，在實踐中容易導(dǎo)致高新區(qū)疲于應(yīng)付、無所適從。在此情形下，國家高新區(qū)如完全按照國家要求圍繞自主創(chuàng)新進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展，則難以滿足地方政府的現(xiàn)實需求；如完全按照地方政府以GDP、招商引資、財政稅收等主要目標(biāo)來開展工作，則難以勝任“體現(xiàn)國家意志，承擔(dān)國家使命，實現(xiàn)國家目標(biāo)”的職責(zé)?！翱h官不如現(xiàn)管”，“計劃不如現(xiàn)得”，在現(xiàn)有體制機(jī)制下，國家高新區(qū)只能在滿足地方政府指令、保住“帽子”的同時，盡量接受科技部的指導(dǎo)?！笆直矶伞备嬖V我們：一個人只有一只表時，可能知道現(xiàn)在是幾點鐘，而當(dāng)他同時擁有兩只表時卻無法確定時間，這表明兩只表并不能告訴一個人更準(zhǔn)確的時間，反而會使看表的人失去對準(zhǔn)確時間的信心。這給我們很直觀的啟發(fā)：對同一個人或同一個組織不能同時采用兩種不同的方法，不能同時設(shè)置兩個不同的目標(biāo)，甚至每一個人不能由兩個人來同時指揮，否則將使組織或個人無所適從，對高新區(qū)的考核更是如此。

3.考核內(nèi)容設(shè)置上缺乏約束性

科技部對國家高新區(qū)的考核評價體系，從早期的1993年版、1999年版、2004年版到2008年版，圍繞園區(qū)發(fā)展方向、區(qū)域協(xié)調(diào)推進(jìn)、強化自主創(chuàng)新、不斷優(yōu)化環(huán)境和便于評價操作等方面，內(nèi)容逐步健全和完善。新的指標(biāo)體系由國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系和區(qū)域環(huán)境測度指標(biāo)兩大部分組成，共有7個一級指標(biāo)和57個二級指標(biāo)，其中，高新區(qū)評價指標(biāo)體系設(shè)置了4個一級指標(biāo)和44個二級指標(biāo)；區(qū)域環(huán)境測度指標(biāo)設(shè)置了3個一級指標(biāo)和13個二級指標(biāo)。應(yīng)該說總體上是適應(yīng)新形勢對國家高新區(qū)發(fā)展新要求的，是與時俱進(jìn)的。但其中最大的缺陷在于，沒有將地方政府這個促進(jìn)國家高新區(qū)發(fā)展主體的應(yīng)盡職責(zé)納入考核體系，對地方政府從哪些方面支持高新區(qū)發(fā)展，以及支持的力度有多大、效果如何，沒有明確的定性定量的要求。由于對地方政府考核缺乏約束，致使整體指標(biāo)的實現(xiàn)得不到地方政府有力支持，達(dá)不到預(yù)期效果，最終導(dǎo)致整個指標(biāo)體系缺乏執(zhí)行力、沒有權(quán)威性。同樣，新的指標(biāo)體系也沒有對省級科技主管部門進(jìn)行考核，高新區(qū)在一定程度上難以得到省級科技主管部門從重大科技項目、公共技術(shù)平臺建設(shè)、重大園區(qū)政策等方面的傾斜和支持。

4.考核結(jié)果運用上沒有激勵性

考核評價工作的生命力在于考評結(jié)果的運用，而在實際操作中，往往是認(rèn)認(rèn)真真抓考評，考評獎罰無結(jié)果。主要表現(xiàn)在三個方面：一是未對外公布。通?？萍疾繉τ诳己私Y(jié)果只作內(nèi)部排名參考，既沒有向國家高新區(qū)所在地黨政部門通報，也沒有對社會進(jìn)行公開發(fā)布。二是未落實兌現(xiàn)。沒有按照考核結(jié)果對相關(guān)園區(qū)進(jìn)行升級、淘汰，沒有與領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用緊密掛鉤。由于考核結(jié)果的不兌現(xiàn)，從而使考核指標(biāo)體系得不到地方政府和高新區(qū)管委會的高度重視。高新區(qū)發(fā)展得好與壞、快與慢一個樣，嚴(yán)重影響了考核的公信度和實際效果。三是未實行分類。目前對高新區(qū)的考核基本上是一個模式，沒有根據(jù)高新區(qū)所在地域（如發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)）、層次（一線城市與二線城市）、基礎(chǔ)、功能定位進(jìn)行區(qū)分，實行不同的考核指標(biāo)和考核辦法。由于考核未能很好地體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則，導(dǎo)致考核排名結(jié)果排在前面的總是那些“老面孔”，排在后面的也不因擔(dān)心淘汰而無所謂，長此以往，不能形成有效的激勵。

二、推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必須創(chuàng)新考核機(jī)制優(yōu)化指標(biāo)體系

建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系是加快園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，是充分調(diào)動地方各級政府和園區(qū)積極性、做好各項工作的重要環(huán)節(jié)和重要措施，我們必須積極探索、切實推進(jìn)、完善考核激勵機(jī)制?？茖W(xué)合理地確立考核指標(biāo)體系，對于指導(dǎo)國家高新區(qū)發(fā)展，處理好中央和地方的關(guān)系，具有十分重要的積極作用，從這些年實踐的情況來看，我們認(rèn)為，必須堅持“四個結(jié)合”。

1.國家考核與地方考核相結(jié)合

國家考核是導(dǎo)向，是標(biāo)桿，但只有與地方考核相銜接，才能發(fā)揮其重要的導(dǎo)向功能。建立新的科學(xué)的考核指標(biāo)體系既要堅持國家標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)、全面的原則，又要結(jié)合區(qū)域指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，要充分考慮不同地區(qū)在發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、工作條件上的差異，綜合把握客觀條件與主觀努力等因素。另一方面，要在指標(biāo)總量的基礎(chǔ)上，將有關(guān)指標(biāo)向各高新區(qū)及其所在地方政府進(jìn)行分配和界定，確定各影響因素的權(quán)重。通過指標(biāo)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和二者的相互融合，引導(dǎo)地方政府把貫徹國家標(biāo)準(zhǔn)作為地方考核的前提，突出對高新區(qū)自主創(chuàng)新能力、新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展、服務(wù)于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的考核，真正使國家高新區(qū)按照國家標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)建設(shè)，按照地方政府要求推動發(fā)展。

2.自主創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，根本出路在自主創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)增長的速度和規(guī)模不重視不行，片面追求也不行。自主創(chuàng)新真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力不能一蹴而就，需要一個過程。建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，既要強調(diào)以自主創(chuàng)新推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段和經(jīng)濟(jì)生活中的深層次問題，在重視發(fā)展速度和規(guī)模的同時，更加注重質(zhì)量效益，更加重視提高自主創(chuàng)新能力。國家高新區(qū)要堅持“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的方針，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與科技緊密結(jié)合，在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的同時，使園區(qū)發(fā)展從主要依靠物質(zhì)資源消耗逐步走上創(chuàng)新驅(qū)動的軌道。

3.定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合

新的國家高新區(qū)評價指標(biāo)體系的44個二級指標(biāo)中，定量指標(biāo)就有39個，而定性指標(biāo)僅有5個?！督ㄔO(shè)指南》中的12大指標(biāo)全都是量化目標(biāo)。眾所周知，影響高新區(qū)發(fā)展的因素是多方面的，定量的指標(biāo)能客觀、精確地說明問題，但有些非常重要而又不宜量化的因素，如園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、文化建設(shè)、企業(yè)家精神、政策法規(guī)和政府支持等，不把這些因素引入指標(biāo)體系，將會影響到評價的效度和信度，并且某些定性的因素更能揭示出事實的根源。因此，綜合運用定量和定性相結(jié)合的方法，可使考核結(jié)果更加全面、準(zhǔn)確、可信，體現(xiàn)可操作性。定性與定量相結(jié)合建議采取定性為主、定量為輔，定量前置、發(fā)現(xiàn)問題，針對問題、定性考核的方式。

4.規(guī)定動作與自選動作相結(jié)合

現(xiàn)行的考核體系只有規(guī)定動作，沒有自選動作，通過剛性指標(biāo)和措施強調(diào)自上而下的指標(biāo)控制，缺乏彈性和應(yīng)變能力，不能達(dá)到上下互動的理想效果。因此，建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，既要有剛性的指標(biāo)要求，又要給予各高新區(qū)結(jié)合自身實際發(fā)展的主動權(quán)，在考核指標(biāo)體系中適當(dāng)加入特色分值。只有實行“規(guī)定動作”與“自選動作”相結(jié)合，制定內(nèi)容豐富詳實的、操作性強的考核指標(biāo)體系，才能讓考核評價真正成為推動地方政府和高新區(qū)指標(biāo)任務(wù)完成，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)高新區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的“助推器”。如國家批準(zhǔn)的長株潭城市群綜合改革實驗區(qū)，其主要目標(biāo)是建設(shè)“兩型社會”，長沙高新區(qū)作為這個試驗區(qū)的核心區(qū)，可以在國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)和“兩型社會”建設(shè)的實踐中，創(chuàng)造、總結(jié)具有長沙特色的經(jīng)驗，并以此進(jìn)一步充實考核內(nèi)容。

通過建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，把科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求貫穿和體現(xiàn)其中，定期對國家高新區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的工作績效進(jìn)行全面考評，一方面有利于全面了解國家高新區(qū)是否堅持按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，切實推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實情；另一方面有利于從根本上影響國家高新區(qū)發(fā)展的理念和路徑，使之增強推動科學(xué)發(fā)展的自覺性，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，從而引領(lǐng)國家高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著健康、可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)。