“確權(quán)勘界”之專家獻(xiàn)策

■本刊記者 周 江

“確權(quán)勘界”之專家獻(xiàn)策

■本刊記者 周 江

特邀嘉賓

“改革最大的困難不在技術(shù)，而在觀念”

《決策》：對(duì)縣委權(quán)力進(jìn)行“勘界”，制作縣委權(quán)力流程圖，會(huì)不會(huì)削弱縣委權(quán)力，進(jìn)而削弱黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力？會(huì)不會(huì)有阻力？阻力來自哪里？

陳家剛：我認(rèn)為不會(huì)削弱縣委權(quán)力，不會(huì)削弱黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力，反而可以使縣級(jí)黨委的權(quán)力更加規(guī)范化、法制化、正當(dāng)化，使權(quán)力的運(yùn)行具有合法性，運(yùn)行得更為順利。

縣委權(quán)力中重大決策、推薦干部、監(jiān)督等都是黨和人民所賦予的，這是一個(gè)正常的權(quán)力。但是很長時(shí)間以來很多地方無限擴(kuò)大了這種權(quán)力，這次的試點(diǎn)改革使權(quán)力回歸到了正常的范疇之內(nèi)，是權(quán)力正當(dāng)化的一種復(fù)歸。如果是削弱的話，也是削弱了不正當(dāng)?shù)臋?quán)力，同時(shí)民眾對(duì)基層執(zhí)政能力的認(rèn)可程度也得到了提高。

阻力肯定是有的，主要體現(xiàn)三個(gè)方面：首先是長期以來不斷擴(kuò)大權(quán)力所產(chǎn)生的一種思維慣性，很多縣委的權(quán)力甚至超出了黨紀(jì)規(guī)定，當(dāng)要限制這種擴(kuò)張的思維慣性就會(huì)變得很不習(xí)慣，也就會(huì)出現(xiàn)阻力。

其次是既得利益者，他們不愿意放棄。他們會(huì)贊同改革，會(huì)在會(huì)議上、書面上堅(jiān)定地表示推進(jìn)改革，但是在實(shí)際操作中不愿意放棄已經(jīng)獲得的利益。

最后是來自上一級(jí)部門的壓力。當(dāng)縣一層級(jí)的權(quán)力公開透明了，上一層級(jí)從縣級(jí)獲得資源的渠道就會(huì)變小，上一層級(jí)也會(huì)感覺很不適應(yīng)。

我們?cè)谕七M(jìn)改革的時(shí)候，要注意這三個(gè)方面的阻力，在選擇政策、實(shí)施政策、調(diào)整政策的時(shí)候都應(yīng)該更有針對(duì)性。

蔡霞：阻力肯定有。這次“確權(quán)勘界”給試點(diǎn)三地提出一道很好的問題，怎么理解黨的領(lǐng)導(dǎo)？怎么理解執(zhí)政？

阻力應(yīng)該來自于三個(gè)方面：首先是觀念，如果執(zhí)政者觀念沒有改變肯定是改革的最大阻力。其次是利益，如果真正理清權(quán)力關(guān)系，按照民主政治方式進(jìn)行執(zhí)政，必然會(huì)使過去在高度集權(quán)中獲利者的權(quán)力削弱。最后是顧慮，如果按照民主政治的方向行進(jìn)，會(huì)不會(huì)失控？當(dāng)手中沒有硬性權(quán)力之后會(huì)不會(huì)失控？會(huì)不會(huì)架空？這些問號(hào)都是顧慮，會(huì)讓改革者叫停改革。

改革最大的困難不在于技術(shù)性問題，而在于觀念。一個(gè)是既得利益不愿意放棄，一個(gè)是思想觀念不解放，不用民主政治的眼光來看待改革。

林喆：這次改革的方向要把權(quán)力限制在一個(gè)框架里，縣委的權(quán)力不能隨意擴(kuò)大，在權(quán)力運(yùn)行的過程中設(shè)立一系列制約機(jī)制。我們要建立法治政府，法治政府一個(gè)很重要的特點(diǎn)是有限政府，有限政府的權(quán)力是有限的，他必須依法進(jìn)行，不是由人的意志所決定的。唯有這樣才可以避免權(quán)力的任意擴(kuò)大化，最后變異為長官意志的工具。

“用制度管人、制度管事、制度管權(quán)”

《決策》：在現(xiàn)有的人事決策程序中，缺少一種防止一把手將個(gè)人意圖轉(zhuǎn)化為集體意見的制度性安排。您認(rèn)為這次試點(diǎn)改革如何破解這一頑癥？

蔡霞：提名怎么提非常重要。初始提名權(quán)應(yīng)該與群眾推薦權(quán)結(jié)合起來，與黨政職位空缺和社會(huì)公開招考招錄聯(lián)系起來。這樣就形成一個(gè)多方位的提名權(quán)，不會(huì)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象。

提名之后的考察非常重要，有些組織部門考察會(huì)揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖，領(lǐng)導(dǎo)想用的人，組織部門考察后就說他的好話，不想用就另當(dāng)別論。

考察應(yīng)該不受提名的干擾和影響，應(yīng)該給組織部門和人事部門一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境?？疾旒纫獙?duì)上負(fù)責(zé)，最后的結(jié)論也要向被考察者、黨員及群眾公開，以此證明考察結(jié)果站得住腳，只有這樣才能限制領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人意圖的介入。

應(yīng)該把黨管干部的原則變成黨管干部的制度和程序，在這個(gè)程序中恪守公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)。“三公一競(jìng)”做到了，才能保障防止“一把手”用人腐敗。

我們要達(dá)成一個(gè)基本的共識(shí)：黨管干部的原則要堅(jiān)持、黨管干部的方式要改變。從管“人頭”到用“制度”，用制度管人、制度管事、制度管權(quán)。

林喆：我們一定要堅(jiān)持“一把手”也只有一票，但現(xiàn)實(shí)的情況是“一把手”能帶動(dòng)整個(gè)班子形成某種共識(shí)，“一把手”的一票實(shí)際是整票。

為了防止這種情況一定要加強(qiáng)黨內(nèi)民主，要讓普通黨員和領(lǐng)導(dǎo)班子中的每個(gè)成員發(fā)出聲音。在選拔干部的過程中應(yīng)該有黨代表來參會(huì)旁聽，這種“旁聽”本身就是一種監(jiān)督。上級(jí)機(jī)關(guān)也應(yīng)該派人來旁聽，旁聽者不應(yīng)該發(fā)言，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽時(shí)不應(yīng)該作誘導(dǎo)性發(fā)言，出現(xiàn)保駕護(hù)航的行為。

除此之外，在用人制度上，我認(rèn)為當(dāng)推薦了某位干部，不僅要公示被提名者，還要公示提名他的人有誰，這樣會(huì)產(chǎn)生群眾的監(jiān)督力量，一些隱性的關(guān)系會(huì)暴露出來。公示是將最后的決定權(quán)與否決權(quán)交到群眾手上，如果群眾有意見，就不能使用這個(gè)干部，這就是一種制約機(jī)制。個(gè)人的意志應(yīng)該由集體來制約，領(lǐng)導(dǎo)班子集體的決議應(yīng)該由群眾來制約，只有這樣決策才可以體現(xiàn)出科學(xué)，嚴(yán)密和可操作性。

任建明：我們現(xiàn)在的體制造成了伯樂相馬的情況，黨管干部是一個(gè)大原則，但是最后操作下來就是黨委決定干部的任命，甚至是書記一個(gè)人決定。

我認(rèn)為破解這一頑癥的辦法是需要一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的規(guī)則，例如仇和當(dāng)年在宿遷的公推公選。公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方式應(yīng)該無論系統(tǒng)內(nèi)外都可以參與，變成一種更大范圍的競(jìng)爭(zhēng)。

在我的研究中曾經(jīng)做過從“醞釀制”到“票決制”用人腐敗風(fēng)險(xiǎn)的比較。經(jīng)過數(shù)據(jù)分析從“醞釀制”到“票決制”風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大的降低，但不會(huì)得到根本的解決，還是需要一個(gè)完善競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。即便“票決制”已經(jīng)是中央精神的要求，但是在縣一級(jí)黨委的執(zhí)行情況并不樂觀，我認(rèn)為中紀(jì)委、中組部應(yīng)該成立調(diào)查組對(duì)全國2800多個(gè)縣的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查。

雙管齊下，上下聯(lián)動(dòng)

《決策》：成安縣、睢寧縣、武侯區(qū)的改革是否具有普適性？在推廣過程中需要注意什么？對(duì)中國未來的改革將起到什么作用？

蔡霞：改革的方向值得肯定，改革的具體做法可以根據(jù)各地實(shí)際情況探索，而不是采用一種規(guī)定模式。

但是自選動(dòng)作一定要注意推廣過程中的科學(xué)性和制度權(quán)威，以制度規(guī)范權(quán)力，以制度權(quán)威規(guī)范民主權(quán)利。要注重改革的整體性，相關(guān)環(huán)節(jié)的配套，不易推得過急、過快、過大，而在于選擇試點(diǎn)扎扎實(shí)實(shí)深入去做，將學(xué)術(shù)理論的成果，和實(shí)踐的改革緊密結(jié)合。

陳家剛：“公開透明”的改革原則具有普適性，但是改革的具體措施應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況來設(shè)置機(jī)制和程序。中國疆域遼闊，行政機(jī)構(gòu)多樣化，地區(qū)的差異化比較大，復(fù)雜性比較多，每個(gè)地區(qū)面對(duì)的情況都不一樣。

一個(gè)地區(qū)的改革無論大和小都非常有意義，盡管學(xué)界會(huì)批評(píng)地方政府，但是他們的工作非常辛苦，能做一點(diǎn)改革非常不容易。

在推廣過程中，如果每一個(gè)縣都能進(jìn)行一些改革，進(jìn)行一些創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，這樣的舉動(dòng)將對(duì)中國整體的民主進(jìn)程、法制進(jìn)程起到深遠(yuǎn)的意義。

任建明：在推廣過程中方向是對(duì)的，但是改革需要漸進(jìn)。在決策權(quán)公開上可以先向黨代表公開，再向全體黨員公開，最后向社會(huì)公開，不需要一步到位，這樣雙方都有一個(gè)適應(yīng)的過程。

我們需要注意的是，不僅僅要針對(duì)“一把手”進(jìn)行嚴(yán)格的“確權(quán)勘界”，副職腐敗問題也非常嚴(yán)重，北京市副市長劉志華、蘇州市副市長姜人杰都是很好的典型。

副職腐敗現(xiàn)象是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在形成的體制是：副職分管的領(lǐng)域他說了算，形成了一種小壟斷。副職可以擁有決策的建議權(quán)，但要將建議拿到縣委的會(huì)議上去決定，這樣的機(jī)制才能避免壟斷與腐敗。

三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在“邊界的清晰與運(yùn)作的公開”方面哪怕很小的一點(diǎn)進(jìn)步，都是積極的探索，都應(yīng)該值得肯定。

《決策》：改革者往往是孤獨(dú)的，有時(shí)甚至需要付出代價(jià)。當(dāng)年風(fēng)靡一時(shí)的10大改革明星，如今近半賦閑。您如何看待這種現(xiàn)象？

蔡霞：從高層來說，有責(zé)任對(duì)改革者寬容、支持、引導(dǎo)。從社會(huì)來說，要給改革者一個(gè)時(shí)間，不要急于去評(píng)論他。社會(huì)應(yīng)該給改革者一個(gè)寬松環(huán)境，一個(gè)充分的時(shí)間過程，默默支持，而不要大張旗鼓去關(guān)注。

改革要有緊迫感，改革的進(jìn)度與社會(huì)矛盾激化在進(jìn)行賽跑。改革如果走在矛盾前面，就處在主動(dòng)地位，給解決矛盾提供了空間。如果矛盾激化走在前面，改革環(huán)境會(huì)越來越不輕松，改革的回旋余地會(huì)非常小。

陳家剛：經(jīng)常在外調(diào)研，我的感受很深刻，改革對(duì)社會(huì)和國家都是有益的，但是對(duì)于個(gè)人也許要付出代價(jià)。

改革者首先要冒政治風(fēng)險(xiǎn)，這種政治風(fēng)險(xiǎn)是有區(qū)別的。改革是自主創(chuàng)新，還是按照上級(jí)的意圖改革創(chuàng)新？是落實(shí)上級(jí)的試點(diǎn)決策，還是在沒有上級(jí)的支持下自己改革？這兩種改革不一樣，按照上級(jí)意圖去改革風(fēng)險(xiǎn)要小，自己搞改革風(fēng)險(xiǎn)要大。

改革成功了，但出現(xiàn)的情況也許是改革者要一直留在原地，沒有升遷的機(jī)會(huì)。如果改革者被提拔，但他曾經(jīng)所在地方的改革也許要半途而廢。

《決策》：您曾說過“基層民主向上發(fā)展，已經(jīng)并且仍將遭遇制度上的瓶頸，下動(dòng)上不動(dòng)，越改越被動(dòng)。這就需要更高層的改革，需要自上而下的推動(dòng)力量，需要實(shí)現(xiàn)由核心向外圍推進(jìn)民主。”對(duì)于這次的試點(diǎn)，您的觀點(diǎn)是什么？

陳家剛：“上動(dòng)下不動(dòng)，不動(dòng)也得動(dòng)；下動(dòng)上不動(dòng)，越改越被動(dòng)”是我在地方調(diào)研時(shí)聽到的一句話，也可視為基層改革者的心聲。

我們不能光強(qiáng)調(diào)從下而上，還要強(qiáng)調(diào)從上而下。我認(rèn)為中國的民主建設(shè)不是從上到下，或者是從下而上，肯定是雙管齊下，在同一個(gè)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，互相配合。自下而上的改革會(huì)遇到很大的困難，需要上一級(jí)的支持。

這次的試點(diǎn)改革可以讓我們看到希望，因?yàn)橐坏┑胤降某晒?jīng)驗(yàn)上升為黨的決策的時(shí)候，對(duì)于推動(dòng)整體的改革是非常有意義的。

改革需要的是雙管齊下，雙管齊下的前提是試點(diǎn)成功之后總結(jié)和提煉出一些基本的經(jīng)驗(yàn)。如果這三個(gè)地方取得了成功的經(jīng)驗(yàn)并被很好的歸納、總結(jié)和提煉，就會(huì)有可能上升為黨和國家的重要決策，在全國各地推廣開來。

如果不上升到國家制度層面，別的地區(qū)模仿和學(xué)習(xí)是有限的，有些甚至不愿意學(xué)習(xí)，畢竟改革是“革自己的命”。

試點(diǎn)不是一個(gè)短期行為，試點(diǎn)有可能需要一年、兩年、三年甚至更長，試點(diǎn)一年觀察到的情況與試點(diǎn)兩年、三年都是不一樣的。改革需要形成一種常態(tài)化的工作的制度、機(jī)制和程序，只有這樣才能可以被提煉為國家層面的制度。