我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究

楊雁斌

提要2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕了很多，農(nóng)民的收入也增加了不少，但隨之也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問(wèn)題。本文從取消農(nóng)業(yè)稅后我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政的現(xiàn)狀入手，分析完善縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意義、作用和縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中仍然存在的問(wèn)題，并提出一些改革建議。

關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅；縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；公共服務(wù)水平

中圖分類號(hào)：F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)民收入增加，農(nóng)民種田、種糧、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性也提高了。但目前農(nóng)村仍面臨著一些困難和問(wèn)題，其中最突出的是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少了，縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)困境，財(cái)政收支缺口問(wèn)題嚴(yán)重影響到縣鄉(xiāng)政府行使其職能。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政現(xiàn)狀

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，財(cái)政收入規(guī)模減小。取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政減收，尤其是一些以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來(lái)源的縣鄉(xiāng)，財(cái)政減收幅度較大。這一政策使一些糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部主要以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)趨于單一化，收入主要來(lái)源于國(guó)家轉(zhuǎn)移支付、支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)“三補(bǔ)”。這種單一化的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)降低了縣鄉(xiāng)財(cái)政的穩(wěn)定性，不利于縣鄉(xiāng)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)難以化解，并有加重的趨勢(shì)。巨額的債務(wù)使縣鄉(xiāng)政府每年財(cái)政收入的相當(dāng)一部分用于償還債務(wù)的本息，甚至借新債還舊債。取消農(nóng)業(yè)稅使原本就負(fù)債的縣鄉(xiāng)財(cái)政更加困難，龐大的財(cái)政赤字嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，危及基層政權(quán)的穩(wěn)定。

(三)我國(guó)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困境導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺，嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)政府的公共服務(wù)水平。取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的地方公共收入的減少導(dǎo)致了有關(guān)農(nóng)民福利的公共產(chǎn)品供給不足，這表現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立受到較大沖擊，農(nóng)村科技文化、衛(wèi)生醫(yī)療等其他農(nóng)村公益事業(yè)的支出無(wú)保障，不利于農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。

針對(duì)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困境，迫切需要采取一系列改革縣鄉(xiāng)財(cái)政收支體制和提高財(cái)政收入的有效措施，其中完善的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)解決縣鄉(xiāng)的收支矛盾尤為重要。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后完善縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要意義

(一)解決縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收支缺口問(wèn)題，從而保證對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入。在取消農(nóng)業(yè)稅后，通過(guò)加大對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以補(bǔ)足縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政缺口，并在一定程度上增加對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入，尤其是如果能確保這部分資金投入到農(nóng)民需求最為迫切的領(lǐng)域，用該資金解決“三農(nóng)”中最突出的問(wèn)題，則能更好地促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)。

(二)提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，并逐步解決縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。各縣鄉(xiāng)政府可以通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕縣鄉(xiāng)將其部分富余財(cái)力直接轉(zhuǎn)移給貧困縣鄉(xiāng)，實(shí)行地區(qū)間互助，來(lái)平衡各縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政收支缺口，調(diào)節(jié)財(cái)政收支的橫向不均衡，再加上中央對(duì)貧困縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度的加大，這樣就保證了各地財(cái)政能力的大體均等。由此，一些貧困縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增加，政府的償債能力提高，縣鄉(xiāng)財(cái)政可以走出債務(wù)困境。

(三)保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需要。取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入渠道變窄，興修鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施、村級(jí)衛(wèi)生防疫保健等公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施因沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)投入而陷入停滯狀態(tài)，而且目前在農(nóng)村義務(wù)教育免去學(xué)雜費(fèi)后需要縣鄉(xiāng)政府對(duì)義務(wù)教育投入更多經(jīng)費(fèi)，這使得縣鄉(xiāng)財(cái)政，特別是中西部地區(qū)那些主要以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾加劇。而國(guó)家只有加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身，縣鄉(xiāng)政府才能有足夠的資金行使其職能，才能保障縣鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共福利措施的落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

由以上分析不難看出，建立完善的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口的一個(gè)重要辦法，但我國(guó)現(xiàn)在的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多缺陷，無(wú)法適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展。

三、目前我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的不合理處

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)不明確，影響資金的有效利用。我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)應(yīng)是保證廣大農(nóng)民收入和生活水平提高，保證他們都享有與城市居民大致相同的公共服務(wù)水平。現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)財(cái)政缺口，并沒(méi)有把注意力放在提高農(nóng)民的公共福利上來(lái)。轉(zhuǎn)移資金大部分用于維持縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是投入到能促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，如農(nóng)村教育、農(nóng)田水利等。

(二)各級(jí)政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清，二者不統(tǒng)一，也使得縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有有效地發(fā)揮其作用。目前，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。這種財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分的模糊會(huì)導(dǎo)致政府間在提供某些公共服務(wù)時(shí)相互推卸責(zé)任，而大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府，尤其是中、西部地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)力很難滿足其承擔(dān)的提供公共服務(wù)的需要，造成對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財(cái)政支出資金的缺乏和使用的不合理，也難保證轉(zhuǎn)移的資金能流入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的領(lǐng)域，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性、合理性。

(三)由于我國(guó)整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性，轉(zhuǎn)移支付體系不健全，所以縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在資金使用和管理上缺乏規(guī)范性。我國(guó)目前還沒(méi)有《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是僅有的一些政府規(guī)章，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺少規(guī)范的法律依據(jù)。因此，一些縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付政策在具體執(zhí)行時(shí)很隨意、不規(guī)范，沒(méi)有受到法律的約束，造成轉(zhuǎn)移的資金被擠占和挪用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目被擱置、農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展停滯等諸多問(wèn)題，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

(四)規(guī)范的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有建立，使得轉(zhuǎn)移資金的使用管理低效，且缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督。目前，我國(guó)沒(méi)有一套完整的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，缺乏促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，不利于農(nóng)民公共福利水平的提高，不利于發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，中央逐年加大了對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革跟不上，轉(zhuǎn)移支付的資金在下放到農(nóng)村的過(guò)程中會(huì)被各上級(jí)政府截留挪于他用，而且縣鄉(xiāng)之間橫向轉(zhuǎn)移支付形式、程序繁瑣，隨意性大，透明度低，不利于節(jié)省支出。

四、完善我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

為了解決縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)在鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支的情況下，加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，同時(shí)要建立一套規(guī)范的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

(一)明確縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、方向、范圍?？茖W(xué)確定縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，應(yīng)該是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的縣鄉(xiāng)以及不同收入階層都能享受到基本的公共服務(wù)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支缺口，增加農(nóng)民收入?？h鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方向、范圍應(yīng)符合國(guó)家的政策導(dǎo)向，資金應(yīng)主要用于農(nóng)村能源、交通、水利、通訊、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村義務(wù)教育、科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等方面，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)規(guī)范政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，確?？h鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金切實(shí)到位。國(guó)家要用法律形式合理界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并兼顧公平與效率原則劃分財(cái)權(quán)，為建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。明確縣鄉(xiāng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯(cuò)位的現(xiàn)象，對(duì)不宜由上級(jí)政府包攬的事權(quán)逐步下放，對(duì)適宜于上級(jí)財(cái)政的事權(quán)果斷上收?？h鄉(xiāng)政府應(yīng)將主要職能放在提供農(nóng)村的公共服務(wù)上來(lái)，根據(jù)本級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)范圍，明確自己的收支責(zé)任和收支權(quán)益，將資金用到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的領(lǐng)域。

(三)確立縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和政策的法律權(quán)威性，保證各項(xiàng)制度和政策的落實(shí)。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政立法工作，盡快建立和健全有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律，并輔之以相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和制度，把縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入法制化、規(guī)范化、程序化和透明化的軌道，使縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。

(四)建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理制定縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，加強(qiáng)資金的有效使用和管理?？h鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)建立一種以一般均衡補(bǔ)助為重點(diǎn)，以專項(xiàng)補(bǔ)助相配合，以特殊補(bǔ)助為補(bǔ)充的復(fù)合形式，同時(shí)實(shí)行以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式；建立一套對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制，把財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的撥付過(guò)程納入有效的審計(jì)程序，對(duì)其運(yùn)行效率與所取得的效益進(jìn)行監(jiān)督；為確保轉(zhuǎn)移支付資金?？顚Ｓ茫霞?jí)財(cái)政部門要專門設(shè)立各縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付賬戶，將轉(zhuǎn)移支付資金直接劃入賬戶，以有效避免截留現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）