對我國增值稅轉(zhuǎn)型改革的思考

增值稅是我國所征的主要稅種之一，根據(jù)增值稅所依據(jù)的范圍來分，可分為生產(chǎn)型、收入型、消費(fèi)型三類。我國1994年推進(jìn)稅制改革時，為了配合當(dāng)時宏觀調(diào)控的需要，以及保持稅負(fù)的基本穩(wěn)定，采用了生產(chǎn)型增值稅制，這對于抑制投資過熱、增加稅收收入發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)型增值稅的弊端正在逐步顯現(xiàn)出來，所以推進(jìn)增值稅向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型是必然的。自2004年7月1日起，增值稅轉(zhuǎn)型的改革首先在東北三省制造業(yè)、石油化工等八個行業(yè)實(shí)行了改革試點(diǎn)，試點(diǎn)工作運(yùn)行順利，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。2007年7月7日起，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到中部六省26個老工業(yè)基地城市的電力業(yè)、采掘業(yè)等八大行業(yè)。2008年國務(wù)院政府工作報告提出，要研究制定全國增值稅轉(zhuǎn)型改革方案。2008年11月5日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在全國范圍實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，審議并原則通過《中華人民共和國增值稅暫行條例(修訂草案)》，明確提出2009年1月1日起在全國內(nèi)實(shí)施。

一、增值稅轉(zhuǎn)型改革的必然性

我國于1979年開始引進(jìn)增值稅，首先在襄樊等地的機(jī)械工業(yè)進(jìn)行了試點(diǎn)。1993年國務(wù)院134號令發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》，1994年全面推行了生產(chǎn)型增值稅。1994年的增值稅改革結(jié)合了中國國情，實(shí)現(xiàn)具有超前意識的最優(yōu)稅制選擇，符合國際增值稅實(shí)施初期類型選擇的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢。從2004年起，我國在東北等地區(qū)開始實(shí)行稅制改革，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)首先是被作為支持東北振興的優(yōu)惠政策而加以運(yùn)用的。2004年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，決定在東北地區(qū)“三省一市”的八個行業(yè)實(shí)行試點(diǎn)增值稅轉(zhuǎn)型。試點(diǎn)當(dāng)年。東北三省的國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅就高于全國平均水平2.8個百分點(diǎn)。2007年7月1日起，我國繼在東北地區(qū)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)之后，又在中部六省的26個老工業(yè)城市、12 000多戶企業(yè)進(jìn)行了擴(kuò)大增值稅抵扣范圍的試點(diǎn)。至2007年底，共為這些企業(yè)抵退增值稅34.5億元。在試點(diǎn)中也暴露出了些許問題。增值稅以本身的性質(zhì)和特點(diǎn)來說，并不適合進(jìn)行長期的試點(diǎn)，這樣不僅會打亂增值稅全面完整、相互連貫的征扣稅機(jī)制，而且，也會由于稅負(fù)不均而導(dǎo)致納稅人偷逃稅，增加轉(zhuǎn)型成本。經(jīng)過了多年的試點(diǎn)，對增值稅的轉(zhuǎn)型已經(jīng)積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗，為向增值稅轉(zhuǎn)型的全面推行奠定了基礎(chǔ)。

2008年11月5日，國務(wù)院常務(wù)會議決定自2009年1月1日起，在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革。改革的主要內(nèi)容是:允許企業(yè)抵扣新購入設(shè)備所含的增值稅，但與企業(yè)技術(shù)改進(jìn)、生產(chǎn)設(shè)備更新無關(guān)且容易混為個人消費(fèi)的自用消費(fèi)品(指應(yīng)征消費(fèi)稅的小汽車、摩托車、游艇等)所含的進(jìn)項稅額，不得予以抵扣。同時，取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策，對小規(guī)模納稅人不再設(shè)置工業(yè)和商業(yè)兩檔征收率，將征收率統(tǒng)一降低至3%，將礦產(chǎn)品增值稅稅率從13%恢復(fù)到17%。

自2008年以來，我國經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)步較快的發(fā)展中，但在當(dāng)前全球金融危機(jī)加劇，通貨膨脹的情況下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也面臨許多的困難。在這種形勢下，增值稅轉(zhuǎn)型改革有助于企業(yè)優(yōu)化固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)，加快設(shè)備更新改造，降低生產(chǎn)成本。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)要求各環(huán)節(jié)不重復(fù)征稅的消費(fèi)型增值稅制全面實(shí)施。由于原材料價格、勞動力價格上漲，資本市場低迷導(dǎo)致產(chǎn)品價格居高不下，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，效益下滑;人民幣升值導(dǎo)致我國出口產(chǎn)品競爭力下降，很多處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的制造業(yè)企業(yè)陷入困境，迫切需要出臺政策加以扶持。實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，允許企業(yè)抵扣其購進(jìn)設(shè)備所含的增值稅，將消除我國當(dāng)前生產(chǎn)型增值稅制產(chǎn)生的重復(fù)征稅因素，降低企業(yè)設(shè)備投資的稅收負(fù)擔(dān)，在維持現(xiàn)行稅率不變的前提下，是一項重大的減稅政策。由于它可避免企業(yè)設(shè)備購置的重復(fù)征稅，有利于鼓勵投資和擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。目前，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)已波及歐洲、亞洲、拉丁美洲，全球經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)明顯放緩勢頭，一些國家甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退的跡象，金融危機(jī)正在對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大不利影響。在這種形勢下，適時推出增值稅轉(zhuǎn)型改革，對于增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁，提高我國企業(yè)競爭力和抗風(fēng)險能力，克服國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響具有十分重要的作用，是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的客觀需要，而且是完善和規(guī)范增值稅制度的必然要求。

二、增值稅轉(zhuǎn)型改革的負(fù)面影響

1.增值稅轉(zhuǎn)型導(dǎo)致財政收入的減少

經(jīng)測算，今年實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革將減少當(dāng)年增值稅收入約1200億元、城市維護(hù)建設(shè)稅收入約60億元、教育費(fèi)附加收入約36億元，增加企業(yè)所得稅約63億元，增減相抵后將減輕企業(yè)稅負(fù)共約1233億元。中國作為發(fā)展中國家來講，三農(nóng)問題、新農(nóng)村建設(shè)、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起都急需資金，1000多億的財政減收不算一個小數(shù)目，它有更好的用處。同時，增值稅改革也會對地方財政產(chǎn)生影響，原來的生產(chǎn)型增值稅由于對固定資產(chǎn)所含稅額不予扣除，給中央和地方帶來了較高的財政收入。實(shí)行消費(fèi)型增值稅后。在短期內(nèi)必然引起稅收收入的減少，尤其是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，這種影響更為明顯。減少地方政府的財政收入，不利于地方的發(fā)展。因此，無論對于中央還是地方，增值稅轉(zhuǎn)型對財政減收的影響都不容小覷。

2.實(shí)行消費(fèi)型增值稅，可能增加勞動就業(yè)的壓力

我國許多地方的企業(yè)構(gòu)成中勞動密集型企業(yè)所占比重較大，在實(shí)行生產(chǎn)型增值稅時，勞動密集型企業(yè)因為固定資產(chǎn)投資少，不予抵扣的進(jìn)項稅額小而稅負(fù)較輕;而資本密集型企業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成高，產(chǎn)品成本中不予抵扣稅金的固定資產(chǎn)所占的比重較大，稅負(fù)相對較重。消費(fèi)型增值稅則截然相反，在實(shí)行消費(fèi)型增值稅情況下，勞動密集型企業(yè)的輕稅負(fù)優(yōu)勢將不復(fù)存在。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)資金追求的是利潤最大化，這就使得社會資金總是流向高利潤的行業(yè)，但勞動密集型的行業(yè)往往是利潤率較低的行業(yè)。增值稅轉(zhuǎn)型會引起對勞動密集型企業(yè)投資的減少，從而可能影響勞動密集型企業(yè)的發(fā)展并進(jìn)而影響到勞動就業(yè)。在這種情況下，增值稅轉(zhuǎn)型改革就面臨著一方面由于設(shè)備更新和技術(shù)進(jìn)步，會淘汰掉一部分技術(shù)水平不能滿足要求的員工;另一方面，隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障制度的不斷完善，以及對員工高水平和高素質(zhì)的要求，企業(yè)人力資源的成本在不斷升高，且實(shí)行消費(fèi)型增值稅使得機(jī)器設(shè)備的成本相對有所降低，從而導(dǎo)致人力資源成本與機(jī)器設(shè)備成本之比相對于增值稅轉(zhuǎn)型前有所上升，企業(yè)更愿意以機(jī)器代替人工。這些使得勞動就業(yè)壓力加大，稅制改革的社會成本增加。因此，在增值稅轉(zhuǎn)型過程中，地方經(jīng)濟(jì)更多的是面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步帶來勞動就業(yè)壓力的大幅度增加。

3.增值稅轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致投資規(guī)模擴(kuò)大，引發(fā)投資過熱

增值稅轉(zhuǎn)型改革客觀上能夠發(fā)揮鼓勵投資的作用。因為消費(fèi)型增值稅比生產(chǎn)型增值稅擴(kuò)大了抵扣范圍，能夠有效地降低投資成本，使企業(yè)獲得額外收益，企業(yè)設(shè)備投資的NPV和IRR值會比在生產(chǎn)型增值稅條件下有所提高，企業(yè)的投資周期會明顯縮短。從而增加了可投資性項目的范圍，有利于刺激企業(yè)加大投資的力度，提高企業(yè)的有機(jī)構(gòu)成。然而從經(jīng)濟(jì)周期的角度來看，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)蕭條時，消費(fèi)型增值稅可以起到保護(hù)投資，刺激經(jīng)濟(jì)增長的作用，在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，消費(fèi)型增值稅的實(shí)施，對投資的促進(jìn)有可能加劇通貨膨脹的趨勢。

三、對在全國范圍推廣增值稅轉(zhuǎn)型配套改革措施的建議

1.進(jìn)一步減并增值稅稅率檔次

國際慣例表明，增值稅的稅率檔次越少越好，最好采取單一稅率。而我國的增值稅屬于“多檔稅率型”。1994年的增值稅稅率設(shè)計雖然只確定了標(biāo)準(zhǔn)稅率17%、低稅率13%和適用于出口貨物的零稅率三檔稅率，但在實(shí)際操作中，稅率紛繁復(fù)雜，多檔化傾向明顯?，F(xiàn)行增值稅在實(shí)際運(yùn)作中至少存在17%、13%、10%、7%、3%和0七檔稅率和抵扣率，還不包括出口商品的不同退稅率在內(nèi)。這會使產(chǎn)品的最終稅負(fù)出現(xiàn)差別，干擾經(jīng)營者的決策，違背增值稅的中性原則和簡便原則。因此，在完成轉(zhuǎn)型的同時，應(yīng)結(jié)合征管的實(shí)際情況盡可能消除各類變通的抵扣率，簡化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，將增值稅的稅率檔次數(shù)量控制在三檔，使增值稅中性化，努力與國際上通行的規(guī)范、中性和簡便的增值稅制度接軌。

2.減少增值稅的稅收優(yōu)惠政策

在推行增值稅轉(zhuǎn)型改革的同時，應(yīng)減少增值稅的稅收優(yōu)惠政策。增值稅作為體現(xiàn)中性原則的稅種，本來就不應(yīng)該有太多的稅收優(yōu)惠。我國現(xiàn)行的增值稅制度規(guī)定了較多的稅收優(yōu)惠項目，這不但不符合增值稅道道征收、環(huán)環(huán)相扣、鏈條相連的原理，造成增值稅鏈條中斷和稅負(fù)不均，也不利于加強(qiáng)稅收管理。增值稅轉(zhuǎn)型后，對稅收優(yōu)惠要嚴(yán)格控制，并采用國際通行的規(guī)范做法，維持原有兩檔稅率以體現(xiàn)差別，對出口產(chǎn)品實(shí)行真正的零稅率，以便與國際接軌，增強(qiáng)出口產(chǎn)品在國際市場的競爭力。

3.適度擴(kuò)大增值稅的征收范圍

現(xiàn)行增值稅的征稅范圍只包括工業(yè)和商業(yè)部門，把性質(zhì)上屬于生產(chǎn)過程或生產(chǎn)過程延伸的交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和郵電通信業(yè)等部門排除在征收范圍之外，這既不符合增值稅普遍征收和中性稅的原則，也割裂了增值稅專用發(fā)票“鏈條”式管理的稅制體系。應(yīng)該借鑒歐洲國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，將增值稅征收范圍覆蓋到所有創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)增值額的領(lǐng)域。從橫向上看，應(yīng)覆蓋農(nóng)林牧業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、能源交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)和勞務(wù)等各行業(yè);從縱向上看，應(yīng)涵蓋原材料、制造、批發(fā)、零售等全部生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)?？紤]到財政承受壓力，目前可以考慮先將與銷售貨物較為緊密的建筑安裝業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、郵政通信業(yè)等納入增值稅的征收范圍，減少重復(fù)征稅。這些行業(yè)目前被作為服務(wù)業(yè)征收營業(yè)稅，但這些行業(yè)大部分企業(yè)符合增值稅納稅人條件，均是購進(jìn)服務(wù)，產(chǎn)生增值，理應(yīng)繳納增值稅。由于不少行業(yè)存在混合銷售和兼營業(yè)務(wù)，現(xiàn)實(shí)中給稅收征管也帶來了難題，確有改革的必要。把那些與貨物交易密切相連的服務(wù)業(yè)，如交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、代理業(yè)、倉儲業(yè)、租賃業(yè)等劃入增值稅征收范圍，那些與貨物交易關(guān)系不密切的服務(wù)業(yè)，如金融、保險、咨詢業(yè)等繼續(xù)征收營業(yè)稅。這樣，調(diào)整后的征收范圍，既保持了營業(yè)稅簡便易行的課征方法，又可以保證增值稅征管“鏈條”的完整性，有利于抑制利用增值稅偷逃稅款行為的發(fā)生，還可以降低增值稅轉(zhuǎn)型中因稅基減小而給財政收入造成的負(fù)面影響。

4.適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)，調(diào)整中央與地方的收入分配格局

增值稅轉(zhuǎn)型的變化帶來了各種稅收收入結(jié)構(gòu)的變化，必然會引起地方與中央財力分配關(guān)系的調(diào)整。特別是一些經(jīng)濟(jì)大省，對中央財政的貢獻(xiàn)率一直比較高，而地方財力尤其是地方可用財力相對不足，借增值稅轉(zhuǎn)型之機(jī)，可以考慮在中央與地方之間重新確定一個更為合理的財力分配辦法，適當(dāng)提高地方對增值稅的分成比例。同時，也可考慮通過稅權(quán)的調(diào)整，讓地方因地制宜地開征遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅、社會保障稅等稅種，為增值稅轉(zhuǎn)型提供財力支持。另外，雖然增值稅轉(zhuǎn)型政策對中央財政收入影響不大，但對地方財政收入，尤其是對單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市縣的財政收入影響較大。因此，建議中央在實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型政策的同時，考慮到地方特別是個別市縣的財政承受能力，結(jié)合實(shí)際情況，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，保證轉(zhuǎn)型政策得到落實(shí)。

5.加強(qiáng)稅收征管，緩解增值稅轉(zhuǎn)型的財政壓力

從理論上分析，增值稅轉(zhuǎn)型使稅基減小，增值稅收入下降，但同時也將減輕企業(yè)的稅負(fù)，增加企業(yè)利潤，從而企業(yè)所得稅會有一定的增長。因此必須加強(qiáng)稅收征管，包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅以及其他各稅的征管，堵住漏洞，通過加強(qiáng)征管。一方面可以增加財政收入，彌補(bǔ)財政短收;另一方面可以降低增值稅在整個稅收收入中的過高比重，更好地優(yōu)化稅制。

四、結(jié)論

增值稅作為一種中性稅種，其本來意義是偏向消費(fèi)型的。所以增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)型是根據(jù)稅制發(fā)展規(guī)律而產(chǎn)生的必然選擇。增值稅轉(zhuǎn)型對于企業(yè)還是國家都是有利的，它可以擴(kuò)大國內(nèi)需求，降低企業(yè)設(shè)備投資的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，消除重復(fù)征稅，最大限度地減少稅收對市場機(jī)制的扭曲，有利于稅負(fù)公平，符合國際慣例和發(fā)展趨勢。

(作者單位:江蘇無錫供電公司)