淺析中國農(nóng)村土地征收糾紛解決機制

摘要：根據(jù)中國農(nóng)村土地征收糾紛的特點，完善中國農(nóng)村土地征收解決機制，已經(jīng)成為中國制度建設(shè)的重點。相關(guān)的制度建設(shè)應該包括：建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)；政府只能在“公共利益”需要情況下征收土地；完善征地補償制度，推行補償標準聽證；建立和健全農(nóng)村社會保障機制，采取多項措施解決農(nóng)民生活和生存問題；建立公平、公正、可行的征地糾紛裁決制度；完善訴訟等救濟途徑等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地征收；公共利益；社會保障

中圖分類號：F323.24 文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0033－02

一、中國農(nóng)村土地征收糾紛的基本特點

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔補償責任的法律制度。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！苯陙?，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動的核心內(nèi)容。在城市化進程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會糾紛中極其突出的熱點問題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費改革推行，農(nóng)民負擔開始逐步減輕，并使稅費矛盾趨向緩和。長期依靠稅費收入的地方財政被迫進行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒有得到保護。（5）征收補償安置制度不合理，拖欠情況嚴重。（6）征地裁決機制不健全，糾紛解決機制不暢通，行政復議、行政訴訟、信訪等救濟途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這實際上意味著供應土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機制的建議

完善中國農(nóng)村土地征收糾紛解決機制，必須從源頭、過程、結(jié)果三個方面，同時著手，方能力求標本兼治。首先，要堅持“政府僅能在公共利益需要情況下征收土地”這一基本原則，對于非公益性用地，應盡快完善農(nóng)地入市的有關(guān)制度，以農(nóng)民自主出讓土地為核心要素。在目前所有制情況下，政府將集體土地變更權(quán)屬關(guān)系改為國有，只能也應當是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也應當按照農(nóng)地入市的規(guī)則進行。關(guān)于公共利益如何界定有多種主張，為避免政府以各種各樣的辦法“演繹”公共利益，“包裝”公共利益，比較多的是主張立法予以明確，先給出概括定義，然后明確列舉。筆者主張，即便是公用事業(yè)用地亦不當然優(yōu)先于農(nóng)業(yè)用地，學校、醫(yī)院等用地依然需要進入市場機制。對公共利益的目的認定需要在征地程序中構(gòu)成單獨的環(huán)節(jié)，并且需要經(jīng)過聽證，若有爭議，應以法院的認定為最終裁決。其次，建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。征地前，有關(guān)部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民。有關(guān)部門應對擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認，并且賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對擬征土地的補償標準、安置途徑申請聽證的權(quán)利。任何征地項目和拆遷項目都要與被征地農(nóng)民集體、被征地農(nóng)戶和被拆遷居民充分協(xié)商，補償安置工作沒有落實的，征地和拆遷不得進行。再次，完善征地補償制度，建立公平、公正、可行的土地征收糾紛裁決制度。農(nóng)民失去土地使用權(quán)所遭受的損失和預期的利益都應當?shù)玫焦膹浹a，從結(jié)果上看，補償是充分的、合理的、及時的。征地補償必須考慮對失地農(nóng)民的安置，在幫助農(nóng)民維持簡單生計的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、改善生活條件等基本需要，使之獲取良好的居住、就業(yè)和生存保障(包括教育、就醫(yī)、養(yǎng)老)。補償還要“遵循控制耕地非農(nóng)化趨勢的原則，以確保工業(yè)化和城市化對農(nóng)地的占用納入合理利用和保護有限的土地資源，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展?！睉敻鶕?jù)土地的區(qū)位和相應的使用權(quán)市場轉(zhuǎn)讓價格制定的補償數(shù)額。土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格，實行公平補償。除了上述補償外，還應適當增加補償費用，具體包括：（1）殘地損失，主要是被征地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作所遭受的損害；（2）土地區(qū)位價差；（3）其他間接損失，如個人營業(yè)損失及適當?shù)木駬p失等；（4）當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和居民最低生活保障水平。

在具體確定土地補償標準的程序上，既可以推行價格聽證制度，也可以由法院在具體個案裁決中決定。應該設(shè)立專門的機構(gòu)對土地征收糾紛予以裁決，該裁決機構(gòu)獨立于批準和實施征地的政府機構(gòu)，裁決人員既可以是專職的、具有充分任職保障的、中立的官員，也可以仿效商業(yè)仲裁采取委員會制，組成人員可以由官員和專家組成。對裁決的申請時效、程序、裁決期限等都應當有詳細的規(guī)定，更為重要的是應當將裁決的受理范圍擴大，不僅僅是補償和安置問題，對聽證、公告、征地實施等程序的異議都可以提請裁決機構(gòu)解決。對裁決機構(gòu)做出的裁決不服，可以針對原征地決定提起行政訴訟。

必須指出的是，農(nóng)村土地征收，必須遵循和諧社會理念，建立和健全農(nóng)村社會保障機制，采取多項措施解決農(nóng)民生活和生存問題。目前中國社會保障機制尚沒有覆蓋農(nóng)村，對失地農(nóng)民的安置也僅側(cè)重于金錢補償，如果缺乏計劃和理財?shù)哪芰?，有限的補償款將很快花光，農(nóng)民將陷入赤貧狀態(tài)，對生活和生存都將構(gòu)成嚴重威脅，同時對社會秩序和安定局面也將造成重大影響。因此，必須建立和健全農(nóng)村社會保障機制，建立養(yǎng)老保障制度和失地生活保障制度，并將失地農(nóng)民納入最低生活保障制度，對養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險進行推廣。此外，還需要采取各項有效措施解決被征地農(nóng)民的生存問題，比如采取留地安置、社會養(yǎng)老保險安置、土地入股安置和生產(chǎn)資料置換安置等多種形式，解決被征地農(nóng)民的長遠生計。筆者以為失地農(nóng)民的保障，將最終通過調(diào)整和優(yōu)化社會保障政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的對接來解決，政府可以通過對土地轉(zhuǎn)讓征收特別稅來加速這一變革的進程。

Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition

ZHENG Yu1，CHU Yin2

（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）

Abstract：acording to the characteristerics of Chinese rural land acquistion， rebuilding the regime to solve the problem about rural land acquistion is very important to China. The series points include how to build system to restrict the government only can acquist the land for public interest;how to build system to protect farmers rights; how to build the reasonable compensation system for the famers. And how to build the law systems to give the right sentence

key words：rural； land acquistion； public interest； social security

[責任編輯吳高君]