我國農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換中的政府職責(zé)分析

摘要 我國現(xiàn)已基本具備農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換的條件，迫切需要政府能積極履行職責(zé)?，F(xiàn)階段，政府在轉(zhuǎn)換農(nóng)村社會救助范式中的職責(zé)主要表現(xiàn)為有效組織、實際支持和宣傳教育三個方面，唯有政府履責(zé)到位，才能實現(xiàn)農(nóng)村救助范式的快速健康轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞 政策范式；轉(zhuǎn)換；條件；政府職責(zé)

中圖分類號 F323.89 文獻標識碼 A 文章編號 1007－1962(2009)13－0019－02

長期以來，我國農(nóng)村社會救助政策主要采用扶貧范式，這一政策范式在實踐中已取得了巨大成就，但由于其針對性較差，已越來越不適應(yīng)我國進一步關(guān)注民生的社會要求。全面實現(xiàn)農(nóng)村小康需要對每一個生活困難的農(nóng)村居民都實施有針對性的社會救助，唯有如此，農(nóng)村救助工作才能更貼近現(xiàn)實。因此，加快農(nóng)村社會救助政策由扶貧范式向低保范式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，已成為當(dāng)前一項重要的社會基礎(chǔ)性工作。借鑒發(fā)達國家在低保制度建設(shè)進程中的政府行為，把握住扶貧范式向低保范式轉(zhuǎn)換中的困難，探討政府在政策范式轉(zhuǎn)換中的職責(zé)，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國實現(xiàn)農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換的條件已基本具備

由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，城鄉(xiāng)社會救助供給極不均衡。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，實現(xiàn)我國農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換的時機總體上已經(jīng)成熟，轉(zhuǎn)換的實際條件已基本具備。

1、農(nóng)村貧困的性質(zhì)已發(fā)生變化。

當(dāng)前我國農(nóng)村貧困的性質(zhì)與20世紀相比已發(fā)生根本性變化，現(xiàn)階段農(nóng)村貧困總體上屬于長期貧困，其根源在于農(nóng)村政治、經(jīng)濟、公共產(chǎn)品供給等方面長期遭受多維的政策排斥，因此，僅以“不救不能活”的絕對貧困人口為目標的扶貧政策范式已經(jīng)不適用于社會邊緣化的農(nóng)村貧困人口，貧困邊緣人群無法得到有效保障和支持；與此同時，現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困分布已由區(qū)域性、整體性貧困過渡到個體性貧困，區(qū)域性扶貧開發(fā)政策效果正日益減弱，據(jù)計算，進入新世紀后我國扶貧投入的減貧效果已不到20世紀80年代的三分之一。因此，針對目前個體性貧困為主要特征的農(nóng)村貧困人口。我國迫切需要一種比區(qū)域性扶貧政策范式更加精確的瞄準機制，由以前的瞄準區(qū)域轉(zhuǎn)變到瞄準個體，去救助那些真正需要救助的貧困人口。

2、農(nóng)村救助的理念已得到提升。

長期以來，我國農(nóng)村社會救助的思想觀念一直存在著誤區(qū)，如有人認為，農(nóng)民以前在沒有社會保障的情況下也能生存，政府不必急于去解決這方面的問題；也有人認為，實施低保政策范式是政府的一項德政工程，可有可無，可多可少，帶有很大的隨意性。近年來，在“科學(xué)發(fā)展觀”和“以人為本”思想的指導(dǎo)下，人們越來越深刻地認識到科學(xué)發(fā)展觀不僅包括物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展，而且包括人力資源的科學(xué)發(fā)展，人們相比較于以往，能更多地站在社會公平、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的高度看待農(nóng)村社會救助問題，認識到社會救助是公民的一項基本權(quán)利，也是國家的責(zé)任，救助理念更趨理性和人道，這種日益現(xiàn)代化的救助理念為農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了良好的思想條件。

3、救助范式轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟承受力已基本形成。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，綜合國力不斷增強，財政收入不斷增加，目前政府已基本具備轉(zhuǎn)換救助政策范式的財力支撐。據(jù)北京師范大學(xué)社會發(fā)展和公共政策研究所測算，我國農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換后所需救助資金約為8100——10500億元左右，而2008年我國財政收入已突破6萬億元，救助資金與財政收入的占比并不太高，我國政府對于農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換后的經(jīng)濟承受力已基本形成。

4、救助范式轉(zhuǎn)換的方法已基本掌握。

我國農(nóng)村社會救助工作堅持從農(nóng)村實際出發(fā)，摸索出了一套行之有效的辦法，尤其自2007年以來，我國農(nóng)村低保制度開始全面建立，實踐中形成了國家救助、集體補助和生產(chǎn)自救相結(jié)合的農(nóng)村救助體制，注重整合多元化社會資源和能力扶助，等等，這些實踐中摸索出的有益做法為整個救助政策范式的轉(zhuǎn)換積累了寶貴的經(jīng)驗，并提供了借鑒和啟示。

5、技術(shù)支持的能力已得到保障。

農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換及轉(zhuǎn)換后的檔案管理、基金管理等都是非常棘手的事情，當(dāng)代科技發(fā)展尤其是計算機的普遍應(yīng)用為之提供了堅實的技術(shù)支撐。諸如：根據(jù)信息科學(xué)和管理科學(xué)的方法，可以對救助信息、數(shù)據(jù)的復(fù)雜性及分布結(jié)構(gòu)進行分析、計算和模擬，采用分級管理的方法，可以形成全國統(tǒng)一的社會救助管理網(wǎng)絡(luò)，運用計算機建立個人社會救助號碼，人號對應(yīng)，可以方便貧困者隨時查詢和監(jiān)督等。

二、農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換中的政府職責(zé)

在農(nóng)村社會救助制度變遷過程中，政府可以發(fā)揮主導(dǎo)性作用，成為制度供給的主體。只有當(dāng)政府確立主體地位、承擔(dān)其應(yīng)有責(zé)任后，農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換才能步入健康發(fā)展的軌道，才會由經(jīng)濟社會發(fā)展的阻力變?yōu)閯恿Α?/p>

1、政府的有效組織是加快農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換的前提和基礎(chǔ)。

農(nóng)村救助范式的轉(zhuǎn)換是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到中央政府和地方政府的多個職能部門，因此，政府的組織對農(nóng)村救助范式的轉(zhuǎn)換可以起到非常重要的作用。目前。政府的組織主要是進行相關(guān)政策設(shè)計和組織引導(dǎo)。

(1)政策設(shè)計責(zé)任。

政府的政策設(shè)計責(zé)任首先是體現(xiàn)在政策的定位責(zé)任。農(nóng)村社會救助政策的科學(xué)設(shè)定應(yīng)不斷滿足發(fā)展中的動態(tài)需求，適應(yīng)再分配手段和最低生活保障雙重功能，考慮到醫(yī)療、教育等各方面的救助需求，能逐漸擴大救助項目的支出保障范圍，在全面建設(shè)小康社會的時代背景下，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展才是政府對農(nóng)村救助政策的準確定位。其次，政府的政策設(shè)計責(zé)任體現(xiàn)在政策提供方式的選擇責(zé)任。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會救助政策范式的選擇應(yīng)由分配型走向發(fā)展型，必須通過制度化的方式為救助對象提供可持續(xù)生計以謀求未來的長遠發(fā)展。最后，政府的政策設(shè)計責(zé)任還體現(xiàn)在政策體系的安排責(zé)任。一個有效的農(nóng)村救助政策范式必須建立在對農(nóng)村社會不同分類和對農(nóng)村社會中不同生活風(fēng)險分類的基礎(chǔ)之上，不同類型的農(nóng)村貧困具有不同的特征，擁有不同的資源，貧困人口面對不同的生活風(fēng)險，政府政策設(shè)計可根據(jù)其各自需求和資源條件選擇不同的社會救助類型，實施不同的優(yōu)先事項。

為保證政策的科學(xué)性，政府在設(shè)計低保政策范式時，還應(yīng)傾聽和吸納農(nóng)民的政策要求和建議，不閉門造車，而是以討論、協(xié)商的方式進行政策制定，增強政策的規(guī)范性、程序性，以制定出具有民主性質(zhì)的政策，并開辟出農(nóng)民政策監(jiān)督的多種途徑以有利于農(nóng)民監(jiān)督。

(2)組織引導(dǎo)責(zé)任。

農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換是一項社會系統(tǒng)工程，涉及千家萬戶。要求政府牽頭，統(tǒng)一政令，協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系，進行有效的組織和領(lǐng)導(dǎo)。

一是要組建一個權(quán)威性的組織管理機構(gòu)，根據(jù)適應(yīng)、精簡、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機構(gòu)改革，建立農(nóng)村社會救助改革機構(gòu)，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)農(nóng)村社會救助政策范式的轉(zhuǎn)換。同時，以“政事分離”為指導(dǎo)思想，建立一家或多家獨立的農(nóng)村新型救助事業(yè)機構(gòu)，雇傭受過專業(yè)訓(xùn)練的社會工作者從事農(nóng)村救助工作，政府則轉(zhuǎn)而充當(dāng)政策的制定者、出資者和監(jiān)督、管理者的角色。

二是各級政府要根據(jù)人口分布、經(jīng)濟和自然條件、工業(yè)化程度、人群流動等情況，制定符合本地區(qū)特點的農(nóng)村社會救助事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)項目的具體規(guī)劃，并將其納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之中。使各相關(guān)部門組織實施農(nóng)村救助項目有據(jù)可依，并為考核其工作績效提供依據(jù)。

2、政府的強力支持是實現(xiàn)農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換成功的關(guān)鍵。

目前，政府對農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換進行政策支持的核心是資源的配置要向農(nóng)村傾斜。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間收入水平的巨大差距是相關(guān)政策長期以來向城市傾斜的結(jié)果。因此，要縮小城鄉(xiāng)之間收入水平的巨大差距，就必須通過惠農(nóng)強農(nóng)政策來逐步實現(xiàn)。

(1)財政支付責(zé)任。

在社會轉(zhuǎn)型期，不確定性因素較多，為此，政府應(yīng)建立穩(wěn)定的農(nóng)村救助財政保障機制，以保證其財政責(zé)任得以充分履行。穩(wěn)定的財政保障機制是指包含穩(wěn)定的財政來源，確定的支出比例，明確的供款項目等的體制制度。政府在農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換中承擔(dān)著較多的財政責(zé)任，主要是轉(zhuǎn)換過程中的運行經(jīng)費和困難群體的救助經(jīng)費。

(2)管理監(jiān)督責(zé)任。

政府在農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換中的監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該不斷得到強化，一是因為目前我國政府對農(nóng)村社會救助監(jiān)管不足，二是因為政府監(jiān)管對農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展具有極其重要的作用。承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的政府部門。只有監(jiān)管到位，才能具有權(quán)威性和獨立性，才能保證監(jiān)管的效力。

(3)具體操作責(zé)任。

在我國農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換沒有完成以前，政府既承擔(dān)推動的責(zé)任，還承擔(dān)著具體的社會救助事務(wù)的實施責(zé)任，在缺位的地方補位，如為貧困人口舉辦技術(shù)培訓(xùn)班以幫助其就業(yè)、提供法律援助等。隨著社會救助機制的健全和市場經(jīng)濟的成熟，農(nóng)村社會救助的具體實施只有在逐漸地走向社會化后，政府為提高社會救助的運行效率。才可以淡化實施責(zé)任而改由相關(guān)社會組織和個人擔(dān)當(dāng)。

3、宣傳教育是加快農(nóng)村社會救助范式轉(zhuǎn)換的必要手段。

一種制度的確立必須得到民眾的認同，而民眾認同的內(nèi)在基礎(chǔ)是意識的接受或心理的認同。在救助范式轉(zhuǎn)換的輿論宣傳方面，政府可以發(fā)揮出巨大作用，相對于其他社會組織，我國政府擁有多渠道、廣覆蓋的宣傳途徑和手段，而且政府輿論很容易在民眾當(dāng)中產(chǎn)生巨大的導(dǎo)向作用，影響他們的日常行為。有鑒于此，政府必須利用這些資源做好輿論宣傳工作，宣傳社會救助以人為本、資產(chǎn)建設(shè)的現(xiàn)代理念，引導(dǎo)民眾樹立正確的社會救助觀念，讓更多的人了解這一制度，為我國農(nóng)村社會救助制度的良性發(fā)展奠定群眾基礎(chǔ)。

(本文作者：湖南行政學(xué)院副教授、湖南大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院博士生)

責(zé)任編輯 余巖