解決鄉(xiāng)村債務問題要有新思路

摘要 分析了鄉(xiāng)村債務產(chǎn)生的原因并提出化解思路，要通過對鄉(xiāng)村債務的重組、清理、防范使鄉(xiāng)村良性債務維持在一個適度規(guī)模和水平上。

關鍵詞 鄉(xiāng)村債務；化解；良性債務；不良債務

中圖分類號 D302.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007－1962(2009)13－0042－02

近年來，為了化解鄉(xiāng)村債務，政府有關部門出臺了不少相關政策和措施，許多專家和學者也進行了大量的調(diào)查研究并提出了不少建議。然而，綜觀近年來解決鄉(xiāng)村債務問題的一些政策、措施和建議，不僅沒有收到十分理想的效果，在一些地方，鄉(xiāng)村債務問題反而更加嚴重和突出。導致這一結果的原因。主要是人們此前對鄉(xiāng)村債務的認識及看法出現(xiàn)了偏差。筆者認為，解決鄉(xiāng)村債務問題不僅需要我們重新審視鄉(xiāng)村債務自身的性質(zhì)和特點，更要樹立新的化債思路。

一、要正確認識鄉(xiāng)村債務的性質(zhì)、特點和作用

解決鄉(xiāng)村債務問題首先必須正確地認識鄉(xiāng)村債務的性質(zhì)、特點及其正反兩方面的作用。縱觀近年來一些解決鄉(xiāng)村債務問題的政策和措施，不少都是建立在“鄉(xiāng)村負債都是不良債務”的假設前提之上的。許多人把鄉(xiāng)村負債看成了一種導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境惡化而必須加以禁止的事情。事實上，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)化資源配置、推動經(jīng)濟發(fā)展需要采取多種措施，而適度的負債則是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、促進經(jīng)濟發(fā)展的一個必要手段。鄉(xiāng)村債務也是如此，它在推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設中的作用是不可替代的。當然，鄉(xiāng)村債務也有良性和不良之分。但目前鄉(xiāng)村存量債務中不良債務的出現(xiàn)和發(fā)生，并不能完全否認良性債務在農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展中對資源優(yōu)化和配置所起的作用。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟并不是完全不能舉債。過度借債當然不好，但完全不借債也不一定合適。關鍵是要看所舉借債務的用途是否合理，規(guī)模是否適度。

二、要認真分析鄉(xiāng)村債務產(chǎn)生的原因

現(xiàn)階段之所以會出現(xiàn)鄉(xiāng)村存量債務難以化解、新增債務難以避免的問題，關鍵是由于許多導致鄉(xiāng)村債務的根源沒有被徹底消除。

首先，鄉(xiāng)村兩級政府和組織的財政狀況沒有好轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村債務產(chǎn)生最主要的原因在于鄉(xiāng)村兩級財政財務的收支缺口。農(nóng)村稅費改革以后，盡管從中央到省、市都加大了對基層政府和組織的轉(zhuǎn)移支付力度，但這種轉(zhuǎn)移支付只能一定程度上緩解鄉(xiāng)村兩級資金緊張的狀況，并不能從根本上解決問題。因為轉(zhuǎn)移支付是固定的，鄉(xiāng)村資金的需求是動態(tài)的。從目前各地的實際情況來看，稅改后鄉(xiāng)村兩級財政的收支缺口大多都非但沒能被彌補，反而有繼續(xù)擴大之勢。為了滿足鄉(xiāng)村日常開支所需的資金，就必須靠舉債支撐運轉(zhuǎn)。顯然，鄉(xiāng)村兩級政府和組織的財政收支不平衡狀況就得不到改變。新的債務就必然會不斷地產(chǎn)生。

其次，有關“惠農(nóng)”政策不完善、不配套。例如，目前的一些“專項資金要求地方配套”的政策，就不可避免地會導致鄉(xiāng)村新增債務的發(fā)生。這在目前各地進行的“村村通”公路建設方面表現(xiàn)得最為突出。調(diào)查表明，許多地方對公路建設資金補助偏低、要求安排配套資金過多是“村村通”工程建設中存在的普遍問題。由于現(xiàn)實中大多數(shù)鄉(xiāng)村根本無力安排配套資金，最終，這部分費用要么用負債資金彌補，要么就只能轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上增加農(nóng)民負擔。

再次，現(xiàn)行的干部管理和考核制度不合理。干部管理和考核制度不合理是產(chǎn)生鄉(xiāng)村債務的主要原因之一。目前，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村干部仍舊是按屆來進行調(diào)配的。每一屆鄉(xiāng)村負責人，都知道“為官一任、造福一方”的道理以及政績對自身利益的重要性。這使得“新官不理舊賬”不僅只是一句口頭禪，更成為為官者的潛規(guī)則。不僅如此，傳統(tǒng)干部考核制度有一種促使債務內(nèi)生增長的機制。在許多地方，上級對基層的考核標準往往只有一個，即“發(fā)展”是硬道理。不管采取什么方式，任期內(nèi)能夠把GDP搞上去就是成績。借債有好處，借債出政績，從實際出發(fā)則要挨批評。在這種導向下，鄉(xiāng)村干部當然會選擇借債完成任務，借債保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運轉(zhuǎn)。

最后，新農(nóng)村建設已成為鄉(xiāng)村新增債務的誘因。從目前形勢來看，借助于新農(nóng)村建設的強勁東風，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)基礎設施建設的勢頭很猛，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政府和組織為提高招商引資的競爭力，也在進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設。這必然會導致在相當長一個時期內(nèi)鄉(xiāng)村債務規(guī)模的剛性增長趨勢。而且，由于鄉(xiāng)村干部畸形的政績觀短期內(nèi)難以改變，為了在新農(nóng)村建設中做出一些“看得見，摸得著”的所謂政績，在財政資金有限的情況下，一些鄉(xiāng)村干部必然會不惜一切地為創(chuàng)政績舉借更多的債務。

三、理清化解鄉(xiāng)村債務的正確思路

有了對鄉(xiāng)村債務問題的科學認識，還必須有好的化債思路。鄉(xiāng)村債務包括存量債務和增量債務兩個部分，解決鄉(xiāng)村債務問題也要從存量和增量兩個方面人手。首先，從鄉(xiāng)村存量債務方面來看，當前必須做到兩點：

一是要嚴格區(qū)分現(xiàn)有鄉(xiāng)村存量債務中的良性債務與不良債務。毫無疑問，對于現(xiàn)存的規(guī)模巨大的鄉(xiāng)村不良債務，必須千方百計地盡快予以化解。否則，不僅有損政府的信用和形象，而且還有可能影響一些地區(qū)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是，對于其中的一些良性債務，則有必要而且應該讓鄉(xiāng)村繼續(xù)持有，以便讓這部分債務在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮其應有的作用。

需要注意的是，化解鄉(xiāng)村不良債務決不能忽視隱性債務。在實際工作中，許多人不大重視鄉(xiāng)村隱性債務問題。事實上，不僅原來以行政方式辦起來的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)倒閉后，其債務承擔者自然屬于鄉(xiāng)村兩級組織，而且，不少鄉(xiāng)村長年累月拖欠的干部教師工資以及各種工程款都屬于隱性債務，其潛在的風險是不容忽視的。如果處理不好，同樣會給農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定帶來很大的危害。

二是各地應從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，積極探討化解鄉(xiāng)村不良債務的新方法、新途徑。關于化解鄉(xiāng)村存量債務的具體方式，許多專家學者都提出了不少好的建議，如溫鐵軍提出了“誰的孩子誰抱走”，即“哪個方面造成的債務由哪個方面承擔責任”的建議：韓俊提出了由各級政府分擔責任、多管齊下、綜合治理的建議；中國社科院研究員張軍提出了有先有后。先解決農(nóng)村義務教育欠債問題的建議，等等。從某個方面來講，這些建議對解決鄉(xiāng)村存量債務問題都有一定的指導意義，而且，有些建議在實踐中也已經(jīng)發(fā)揮了作用。但是，在繼續(xù)挖掘那些已有化債方式潛力的同時，亦應積極拓展新的化債途徑。筆者認為，積極探索并實施對鄉(xiāng)村存量債務進行債務重組的方式是科學而且適用的。所謂的債務重組就是指通過進行債務主體置換、債務化轉(zhuǎn)、修改其他負債條件等多種措施來化解鄉(xiāng)村債務風險的方式。這種鄉(xiāng)村存量債務化解方式的效果，已經(jīng)被一些地區(qū)的實踐所證實。

其次，從增量債務方面來說，我們無論制定政策、出臺措施，還是提供對策和建議，都必須因地制宜、從實際出發(fā)。事實上，在目前的條件下由于多種多樣復雜的原因。鄉(xiāng)村債務是根本不可能完全消除的。當前，我國農(nóng)村經(jīng)濟已經(jīng)步入了一個新的發(fā)展階段。進行新農(nóng)村建設，更需要大量的建設資金。在政府資金投入嚴重不足的情況下，如何解決新農(nóng)村建設所需資金的來源，是一個非?，F(xiàn)實的問題，而科學合理地利用負債手段正是緩解新農(nóng)村建設資金不足的一條有效措施。應當允許有條件的鄉(xiāng)村政府和組織在必要時繼續(xù)負擔一些新的良性債務。當然，為了避免鄉(xiāng)村新增不良債務帶來危害，亦應采取必要的應對措施，加大防范鄉(xiāng)村不良債務風險的力度。必要時，還可以建立新增債務使用跟蹤制度及責任人制度，做到“誰舉債、誰負責”。

總之，筆者認為，在新的形勢和歷史條件下，解決鄉(xiāng)村債務問題應該有新的思路。這就是，應該通過對現(xiàn)有存量債務的重組、隱性債務的清理、新生不良債務的防范使鄉(xiāng)村良性債務維持在一個適度的規(guī)模和水平上。讓適度規(guī)模的負債繼續(xù)為推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設服務。

(本文作者：中共河南省委黨校副教授)

責任編輯 余巖