影響城郊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及其對(duì)策分析

張 宏 鄭瑞紅

土地流轉(zhuǎn)是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要舉措,是解決當(dāng)前農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的有效途徑。當(dāng)前,各地土地流轉(zhuǎn)工作都取得了很大的成效,有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。但總體上呈現(xiàn)越是地理位置偏僻的地方,土地流轉(zhuǎn)面積越多的格局。相比之下,城市周邊的土地并沒有體現(xiàn)出應(yīng)有地域的優(yōu)勢(shì),流轉(zhuǎn)面積比例較低,成片流轉(zhuǎn)的面積較少。為了進(jìn)一步推進(jìn)城郊周邊土地流轉(zhuǎn)工作,我們就

江蘇省鹽城市亭湖區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行了調(diào)查分析。

1亭湖區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的主要問題

截至2009年10月底,全區(qū)耕地總面積52.58萬畝,土地流轉(zhuǎn)總面積14586畝,占全區(qū)總耕地面積的 2.8%。已組建土地股份合作社8家,入股面積3908畝,入股農(nóng)戶872戶,吸吶入股農(nóng)戶勞動(dòng)力952人。從轉(zhuǎn)讓對(duì)象看,向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地1211畝,占8.3%;向種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)土地9791畝,占67.1%;向城鎮(zhèn)職工居民及其他組織流轉(zhuǎn)土地3578畝,占24.6%。從流轉(zhuǎn)年限看,流轉(zhuǎn)年限在5年以內(nèi)的8857畝,占60.7%;流轉(zhuǎn)年限在6-10年的2685畝,占18.4%;流轉(zhuǎn)年限在11-20年的1660畝,占11.4%;流轉(zhuǎn)年限在21年以上的1364畝,占9.5%。從流轉(zhuǎn)形式看,轉(zhuǎn)包的土地7593畝,占52%;出租的土地6156畝,占42.2%;其他方式837畝,占5.8%。目前該區(qū)主要存在以下問題:

一是流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小。亭湖區(qū)土地流轉(zhuǎn)比率與鹽城市其他縣區(qū)相比,存在較大差距,如阜寧縣土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)15萬畝,亭湖區(qū)僅是它的1/10。在規(guī)模上,成片流轉(zhuǎn)的面積較少,大多在幾十畝,200畝以上成片流轉(zhuǎn)的面積較少。

二是流轉(zhuǎn)地域集中。因各鎮(zhèn)區(qū)域的差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度不一,亭湖區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較大并產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益主要集中在便倉、步鳳和永豐三個(gè)鎮(zhèn),土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到10000畝以上,占全區(qū)流轉(zhuǎn)總面積的70%,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積則相對(duì)較小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)間存在較大的不平衡性。

三是流轉(zhuǎn)形式單一。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)方式中,主要存在轉(zhuǎn)包和出租兩種方式,全區(qū)目前通過轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地7593畝,占52%;通過租賃方式流轉(zhuǎn)的土地6156畝,占42.2%。土地流轉(zhuǎn)形式單一,缺乏靈活的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

2影響城郊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工方便不想流轉(zhuǎn)。亭湖區(qū)農(nóng)民近靠城郊,進(jìn)城務(wù)工比較方便。他們農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城,農(nóng)忙時(shí)在家收割。同時(shí),亭湖區(qū)農(nóng)民人均耕地面積較少,加之機(jī)械種植收割普及率較高,種田國家又給予一定的補(bǔ)助,土地對(duì)他們已經(jīng)不是什么負(fù)擔(dān)。還有部分農(nóng)民年齡較大,不再外出務(wù)工。因此,城郊農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒有根本的需求。

農(nóng)民對(duì)土地期望值較高影響流轉(zhuǎn)。亭湖區(qū)地處城郊,有著先天的地域優(yōu)勢(shì)。他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益有著比較高的期望值。靠城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每畝每年的土地租金至少需要800元,甚至很多農(nóng)民要求在千元以上,和其他縣市相比,要高出雙倍。因此,很多工商企業(yè)和種養(yǎng)大戶不愿意到亭湖區(qū)租用土地。同時(shí)大量土地被征用有著高額補(bǔ)償,讓他們感覺到土地對(duì)他們來說將有著十分可觀的收入,他們不情愿流轉(zhuǎn),怕被征用時(shí)產(chǎn)生不必要的麻煩。

村組干部積極性不高沒有大力推進(jìn)流轉(zhuǎn)。目前村組干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作存在求穩(wěn)怕亂的思想。主要表現(xiàn)是:一是怕矛盾協(xié)調(diào)。怕土地流轉(zhuǎn)出來后,沒人承包;怕土地流轉(zhuǎn)后引起界址、溝溪、地力變化等諸多矛盾;農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲,土地租金同時(shí)難以滿足出租方和承租方的要求。二是擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后,有些項(xiàng)目不能發(fā)揮帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收的作用,遭上級(jí)和農(nóng)戶的埋怨。三是認(rèn)為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)村組沒有什么收益。土地流轉(zhuǎn)工作需要村組干部做大量的耐心細(xì)致工作,由于存在這些想法,造成了村組干部沒有什么積極性進(jìn)行大力推進(jìn)。

3加快城郊土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

強(qiáng)化宣傳,完善政策,調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地是農(nóng)民的基本生活資料,農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體,政策是土地流轉(zhuǎn)的保障,因此,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),就是要通過生動(dòng)具體、通俗易懂的宣傳,制定出臺(tái)比較完善的土地流轉(zhuǎn)政策,轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)觀念,激發(fā)土地經(jīng)營活力。一是加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包法》和土地流轉(zhuǎn)成功典型宣傳,搞好示范帶動(dòng),讓廣大農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的合法性、承包權(quán)的穩(wěn)定性,向農(nóng)民推廣和展示農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的好處,使廣大農(nóng)民從思想上深刻理解土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì),引導(dǎo)其正確處理長期利益與短期利益的關(guān)系,提高土地流轉(zhuǎn)的積極性、主動(dòng)性。二是政府要加大土地流轉(zhuǎn)的扶持引導(dǎo)力度,建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度;同時(shí)也要加大對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營者的財(cái)政扶持力度。三是充分發(fā)揮村居基層組織的作用,出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)工作相關(guān)激勵(lì)措施,調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性。

加大土地互換力度,改善土地流轉(zhuǎn)條件。土地適度集中,就是進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,增強(qiáng)土地的吸引力,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。土地流轉(zhuǎn)的前提必須是土地集中成片,因此,在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作過程中,針對(duì)少數(shù)農(nóng)戶的復(fù)雜心態(tài),對(duì)部分暫不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶,在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,采取地塊同質(zhì)互換并給予一定資金補(bǔ)助的辦法實(shí)現(xiàn)土地連片集中,改變土地細(xì)碎化狀態(tài),加快土地流轉(zhuǎn)速度。

確保農(nóng)民利益,暢通土地流轉(zhuǎn)渠道。土地流轉(zhuǎn)中必須確保農(nóng)民的利益。農(nóng)民不愿意交出土地使用權(quán),一個(gè)根本原因是對(duì)失去土地使用權(quán)后,自己利益得不到保障的擔(dān)心。因此,一是要合理確定土地使用權(quán)的價(jià)格,包括土地升值后的價(jià)格,底限是農(nóng)民交出土地使用權(quán)后能維持基本生活。二是要解決勞動(dòng)力剩余的問題,農(nóng)民失去了土地的使用權(quán),勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移必須解決,做好培訓(xùn)引導(dǎo)轉(zhuǎn)移。三是要解決土地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)問題。農(nóng)業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)比較大的產(chǎn)業(yè),要確保投資業(yè)主一旦失敗,農(nóng)民能收回土地使用權(quán)或得到相應(yīng)補(bǔ)償。為解決農(nóng)民的后顧之憂,嘗試采取向經(jīng)營者收取土地風(fēng)險(xiǎn)保證金,在農(nóng)民每年所得租金中提出一定比例的信用保證金以及實(shí)行土地使用權(quán)保險(xiǎn)制度,防止流轉(zhuǎn)雙方單方毀約風(fēng)險(xiǎn)。

創(chuàng)新思維,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化。要借鑒土地流轉(zhuǎn)先進(jìn)地方的成功經(jīng)驗(yàn),打破地域、行業(yè)、所有制的界限,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村多層次、多元化的聯(lián)合與合作,如股份合作、土地互換、以租抵債(抵貸)等形式,只要有利于土地資源的合理利用,有利于農(nóng)民增收和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),都要推廣和運(yùn)用,從而合理配置土地資源,增加土地使用的靈活性,發(fā)揮高效益,盤活土地資源。運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段,積極引導(dǎo)農(nóng)民開展以土地承包經(jīng)營權(quán)入股為主的土地股份合作制改革,組建土地股份合作社,無勞動(dòng)力的農(nóng)戶可以將土地出租,收取租金;也可將土地入股,參與合作社分紅。有勞力的農(nóng)戶將土地出租或入股后,不僅可以收取租金或參加分紅,還可以在合作社務(wù)工得到報(bào)酬。

加大農(nóng)業(yè)招商引資力度,提升土地流轉(zhuǎn)開發(fā)檔次。土地流轉(zhuǎn)的初衷和最終目的,就是挖掘土地最大潛力,實(shí)現(xiàn)土地增效、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是加大農(nóng)業(yè)招商力度。堅(jiān)持重質(zhì)量輕數(shù)量、重大戶輕小戶、重科技輕常規(guī)的原則,重點(diǎn)選擇引進(jìn)資金實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)營水平高、有志于從事農(nóng)業(yè)開發(fā)投資者。特別是要吸引回鄉(xiāng)打工人員、民營企業(yè)家、種養(yǎng)能手帶資金、帶技術(shù)、帶信息,從事土地規(guī)模經(jīng)營。二是加強(qiáng)資質(zhì)審查。在簽訂合同前,主管部門應(yīng)對(duì)經(jīng)營者的履約能力、資金實(shí)力、經(jīng)營水平、管理能力等方面進(jìn)行慎重的審查。防止詐騙等現(xiàn)象發(fā)生,減少不必要的經(jīng)濟(jì)損失,維護(hù)農(nóng)民的切身利益。三是找準(zhǔn)項(xiàng)目支撐。要因地制宜地將土地流轉(zhuǎn)與亭湖區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合,大力培育農(nóng)業(yè)龍頭,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,努力將流轉(zhuǎn)土地區(qū)域辦成結(jié)構(gòu)調(diào)整示范園,科技推廣試驗(yàn)區(qū),真正成為帶動(dòng)農(nóng)民增收的“聚寶盆”。