政府在房屋拆遷中的角色定位與職責(zé)重構(gòu)

生青杰

摘 要:政府在房屋拆遷中的角色定位與職責(zé)重構(gòu)是求解房屋拆遷困局的關(guān)鍵。在政府為履行提供公共物品職能而進(jìn)行房屋拆遷時(shí),政府作為公共利益代表者,須具有行政征收權(quán),扮演征收人角色,作為拆遷人承擔(dān)拆遷實(shí)施及安置補(bǔ)償義務(wù);在一般商業(yè)性開發(fā)而進(jìn)行房屋拆遷時(shí),政府應(yīng)是中立的市場(chǎng)監(jiān)管者,通過制定各種規(guī)則、監(jiān)管市場(chǎng)秩序,解決拆遷人與被拆遷人之間的信息不對(duì)稱問題,消除市場(chǎng)失靈;在舊城區(qū)成片改造引起的房屋拆遷中,政府角色定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者與社會(huì)管理者,目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、開發(fā)商參與、公眾支持的舊城改造機(jī)制。

關(guān)鍵詞:房屋拆遷;行政征收;舊城改造;角色定位;職責(zé)

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0130—03

伴隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快以及“舊城改造”工程的展開,城市房屋拆遷問題日益突出,已成為備受社會(huì)關(guān)注的話題之一。目前城市房屋拆遷存在三種不同的模式:一是因政府提供公共物品,行使征收權(quán)而引起的房屋拆遷,二是因一般商業(yè)開發(fā)而引起的房屋拆遷,三是因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃、進(jìn)行舊城區(qū)成片改造而引起的房屋拆遷。這三種拆遷都需要政府的參與才能順利實(shí)施,政府在解決房屋拆遷爭(zhēng)議、保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行、改善城市環(huán)境方面發(fā)揮了積極的作用,同時(shí)政府參與房屋拆遷又成為引起房屋拆遷糾紛的重要原因,帶來很多負(fù)面影響。因此,解決房屋拆遷困局關(guān)鍵在于厘清政府在不同拆遷模式中的角色定位并重構(gòu)其職責(zé)。

一、政府在行使征收權(quán)拆遷模式中的角色定位與職責(zé)

我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”這些規(guī)定意味著政府代表公共利益,扮演房地產(chǎn)征收人的角色,承擔(dān)拆遷人的職責(zé)。

征收是指國(guó)家基于公共利益的需要,通過行使征收權(quán),在依法支付一定補(bǔ)償后,將集體、單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)給國(guó)家所有。征收權(quán)的主體為國(guó)家。一方面,征收是國(guó)家的一種強(qiáng)制行為,是政府行使征收權(quán)的行政行為,只有國(guó)家才能運(yùn)用公權(quán)力對(duì)集體或私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干預(yù),將其強(qiáng)制性地移轉(zhuǎn)給國(guó)家。除國(guó)家之外,任何組織和個(gè)人都不享有公權(quán)力,因而也不享有征收權(quán)。另一方面,征收是基于公共利益而移轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為,只能由政府來行使征收權(quán),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。為了充分保障被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,征收決定應(yīng)當(dāng)由政府依法做出,整個(gè)征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān),不能由開發(fā)商等民事主體主導(dǎo)與實(shí)施。

政府行使征收權(quán)必須基于公共利益。公共利益既是征收權(quán)行使合法性的基礎(chǔ),也是征收權(quán)行使的目的。政府之所以可以將公民財(cái)產(chǎn)通過征收轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有,是因?yàn)檎魇帐菫榱藢?shí)現(xiàn)公共利益。我國(guó)《物權(quán)法》第41條和第42條對(duì)此都予以明確規(guī)定。因此,政府在被賦予征收權(quán)的同時(shí),也受到為公共利益而行使征收權(quán)的限制,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標(biāo)而行使征收權(quán)力。如果政府不是基于公共利益而行使征收權(quán)力,應(yīng)當(dāng)允許被征收人提出異議。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義,公共利益客觀外在表現(xiàn)形式可以是公共物品?，F(xiàn)實(shí)生活中,公共物品是房屋拆遷中公共利益的載體。所謂公共物品,指的是國(guó)防、義務(wù)教育、社會(huì)保障和救助、重大基礎(chǔ)設(shè)施等,它是那種能夠同時(shí)供多人享用的物品,供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。公共物品的最顯著特征就是消費(fèi)的非排他性,即一個(gè)人對(duì)一件公共物品的消費(fèi)并不排斥他人對(duì)它的同時(shí)消費(fèi)。這種消費(fèi)的非排他性致使公共物品不能通過市場(chǎng)交易而獲得,必須由政府提供。因此,涉及公共物品的項(xiàng)目用地當(dāng)然由政府來保障。提供充足的公共物品,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的基本職責(zé)。為了履行提供公共物品的職責(zé),需要賦予其享有征收權(quán)。

可以看出,基于公共利益的需要征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為是一種行政行為,由此產(chǎn)生的法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系,國(guó)家是征收的主體,亦即征收人,政府代表國(guó)家行使征收決定權(quán)。需要指出的是,政府應(yīng)取消拆遷許可權(quán)、裁決權(quán)與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因?yàn)檎鞒稣魇諞Q定本身實(shí)際上就是一種拆遷許可,再頒發(fā)拆遷許可證就是重復(fù)的行政行為,顯然多余。政府代表國(guó)家成為拆遷的主體,其本身或其授權(quán)的職責(zé)部門對(duì)征收拆遷糾紛作出行政裁決,有既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員之嫌,因此也不應(yīng)再授予其裁決權(quán)。而行政強(qiáng)拆是依靠國(guó)家行政力量強(qiáng)制拆除被征收人房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為,如果保持行政強(qiáng)拆繼續(xù)存在,就意味著出現(xiàn)政府的征收決定與行政強(qiáng)拆由政府一身挑的局面,被征收人失去強(qiáng)拆前的最后保障屏障。這對(duì)被征收人是不公正的。

政府作為征收主體,屬于拆遷人,必須直接履行拆遷補(bǔ)償安置義務(wù)。征收并不是對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)的無償征收,而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)。政府只有在支付了合理補(bǔ)償之后,才能實(shí)現(xiàn)物權(quán)的變動(dòng)。在實(shí)踐中,由于征收制度不健全,許多征收未能給予被征收人足夠的補(bǔ)償,從而侵害了公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益,甚至引發(fā)了一些社會(huì)矛盾,影響了社會(huì)的安定和諧?！段餀?quán)法》明確規(guī)定對(duì)被征收人的補(bǔ)償是征收的重要條件,這較好地保護(hù)了被征收人的合法權(quán)益。

二、政府在一般商業(yè)性開發(fā)拆遷模式中的角色定位與職責(zé)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上,商業(yè)拆遷應(yīng)運(yùn)而生。由于商業(yè)性拆遷與政府行使征收權(quán)而進(jìn)行的拆遷性質(zhì)不同,政府在其中的角色應(yīng)有所區(qū)別。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,商業(yè)性拆遷的本質(zhì)是被拆遷人處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán),拆遷人之所以能夠拆遷是基于雙方訂立的契約而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系,政府應(yīng)完全退出拆遷活動(dòng)。筆者認(rèn)為,這種看法有失偏頗。房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱市場(chǎng)。信息不對(duì)稱是市場(chǎng)失靈的重要原因,完全依賴市場(chǎng)這只“看不見的手”難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最優(yōu)化,因此政府必須適度干預(yù)市場(chǎng)。政府不是以強(qiáng)硬的行政法律關(guān)系主體身份全面、過度介入商業(yè)性拆遷市場(chǎng),也不是對(duì)拆遷放任自流,完全退出商業(yè)性拆遷市場(chǎng),而是在商業(yè)性拆遷活動(dòng)中正確定位,適度干預(yù)。政府應(yīng)作為市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)房屋商業(yè)性拆遷市場(chǎng)進(jìn)行管理,主要職責(zé)是解決市場(chǎng)失靈。政府應(yīng)尊重市場(chǎng)主體的自由選擇權(quán),由市場(chǎng)主體雙方自主選擇補(bǔ)償、安置方式,確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置地點(diǎn)。政府應(yīng)具體履行以下職責(zé)。

1.制定公正合理的城市房屋拆遷規(guī)則

政府應(yīng)當(dāng)制定公正、合理的房屋拆遷法規(guī)、政策。拆遷法規(guī)、政策的制定應(yīng)以人為本,平衡房屋拆遷過程中的多方面利益,兼顧公平和效率。應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行拆遷法規(guī)存在的諸多問題,采取有效措施,通過修訂相關(guān)法律制度和完善相關(guān)執(zhí)行監(jiān)管,使拆遷制度順利運(yùn)行,維護(hù)社會(huì)和諧和穩(wěn)定。

2.監(jiān)管拆遷市場(chǎng)秩序

(1)宏觀調(diào)控房屋拆遷總量。根據(jù)城市各區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)劃要求,制定不同的拆遷計(jì)劃,引導(dǎo)投資和開發(fā)。拆遷總量應(yīng)與土地使用權(quán)出讓計(jì)劃統(tǒng)一起來。政府通過對(duì)土地市場(chǎng)和房屋拆遷總量的控制和監(jiān)管,形成供需平衡的土地市場(chǎng),維護(hù)健康的房屋拆遷市場(chǎng)。

(2)對(duì)拆遷實(shí)施者的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)拆遷實(shí)施者進(jìn)行資質(zhì)審查,把握拆遷準(zhǔn)入門檻;建立社會(huì)信用體系,對(duì)拆遷實(shí)施者進(jìn)行資信評(píng)估。

(3)對(duì)房屋評(píng)估市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是拆遷矛盾的焦點(diǎn)之一。政府在房屋評(píng)估活動(dòng)中,不宜像以往一樣大包大攬或由其指定評(píng)估機(jī)構(gòu),政府的作用在于對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審查和評(píng)估機(jī)構(gòu)挑選程序的監(jiān)管。政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示一批資質(zhì)等級(jí)高、綜合實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的估價(jià)機(jī)構(gòu),供拆遷當(dāng)事人選擇,還要成立由資深專職注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師及房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、法律等方面專家組成的估價(jià)專家委員會(huì),專門針對(duì)被拆遷人對(duì)估價(jià)結(jié)果有異議、協(xié)商不成的情況進(jìn)行拆遷估價(jià)技術(shù)鑒定,真正保證房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估的公正合理。

(4)建立順暢的信息渠道。這包括通告被拆遷人房屋所在地的基準(zhǔn)地價(jià)、房屋的建筑成本、拆遷人的具體拆遷計(jì)劃和步驟以及對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額等相關(guān)信息,便于拆遷人和被拆遷人在掌握對(duì)方信息的前提下做出理性選擇。

(5)對(duì)拆遷補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)管。政府應(yīng)審查拆遷補(bǔ)償資金是否落實(shí),是否降低拆遷和安置標(biāo)準(zhǔn),拆遷補(bǔ)償是否如數(shù)付清。

(6)為拆遷雙方提供平等的對(duì)話平臺(tái)。政府應(yīng)為拆遷雙方創(chuàng)造一個(gè)良好的利益協(xié)調(diào)環(huán)境和有效的糾紛解決機(jī)制。在拆遷過程中,政府不能為利益驅(qū)使而偏向拆遷方,更不能以公共利益為借口與拆遷方聯(lián)合起來與民爭(zhēng)利。

3.保護(hù)弱勢(shì)群體

在城市房屋拆遷過程中,真正的弱勢(shì)群體是被拆遷人,特別是其中的低保人員,即靠政府發(fā)放最低生活保障金生活的困難群眾。由于他們長(zhǎng)期處在社會(huì)生活的最底層,利益表達(dá)的聲音較弱。因此,在商業(yè)性拆遷中,政府要監(jiān)督房地產(chǎn)開發(fā)商合理補(bǔ)償并認(rèn)真安置低保戶,對(duì)其住房、低保、子女就學(xué)等多方面提供方便。

三、政府在舊城區(qū)成片改造拆遷模式中的角色定位與職責(zé)

多數(shù)房屋拆遷都發(fā)生在舊城改造過程中。隨著城市的發(fā)展,幾乎任何一個(gè)城市都面臨城市改造的壓力。舊城改造不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題,而且也是一項(xiàng)最復(fù)雜、涉及面最廣的社會(huì)系統(tǒng)工程,其影響廣泛而深刻。因此,在舊城改造中,政府必須予以干預(yù)。舊城改造混合了商業(yè)利益與社會(huì)公共利益,其最終目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、開發(fā)商參加、公眾參與的混合機(jī)制,政府在其中的定位應(yīng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者與社會(huì)管理者。政府依法組織、整合和引導(dǎo)不同社會(huì)階層和各種社會(huì)力量,通過共同參與和更新改造,不斷提升綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。其職責(zé)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.編制合理的舊城區(qū)改造規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案

舊城區(qū)改造規(guī)劃是舊城區(qū)改造的基礎(chǔ),也是房屋拆遷的前提,必然涉及到方方面面的關(guān)系。因此,在舊城改造過程中,對(duì)改造地區(qū)的定位策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)工作應(yīng)盡可能做到“以人為本”,協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系,維護(hù)社會(huì)公共利益,保障城市可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),政府應(yīng)嚴(yán)把規(guī)劃關(guān),維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性與前瞻性。

2.收回建設(shè)用地使用權(quán)

政府收回建設(shè)用地使用權(quán),將會(huì)導(dǎo)致該幅土地上的原有房屋因缺少土地權(quán)的支持而須予以拆除。由于只有國(guó)家才是國(guó)有土地的所有權(quán)人,根據(jù)《土地管理法》第58條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定,為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。

3.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,合理確定改造主體

政府依法收回一定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)后,必須為改造主體重新設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),即通過重新出讓的方式將該幅土地交給新的建設(shè)用地使用權(quán)人使用,以便完成對(duì)該幅土地的重新開發(fā)與建設(shè)。在新的建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律關(guān)系中,一方面政府必須依據(jù)公平與公開程序,將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給最為合適的改造主體;另一方面,改造主體獲得拆遷區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也必須支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。建設(shè)用地使用權(quán)的重新設(shè)定應(yīng)當(dāng)盡量采用招、拍、掛的方式,以防止建設(shè)用地使用權(quán)在再次設(shè)定中出現(xiàn)腐敗問題。

4.協(xié)調(diào)房屋拆遷中的各種利益關(guān)系,促進(jìn)公眾參與

參與舊城改造的主體有開發(fā)商和其他建設(shè)單位、相關(guān)新聞媒體單位和科研機(jī)構(gòu)、城市房屋拆遷中介機(jī)構(gòu)(包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、評(píng)估等服務(wù)中介機(jī)構(gòu))、被拆遷人等,這些主體都有自己的利益和目標(biāo)。因此,協(xié)調(diào)各方利益自然是政府在拆遷工作中的一個(gè)重要內(nèi)容。政府要尋求多元主體利益的結(jié)合點(diǎn)和均衡點(diǎn),整合各種力量,引導(dǎo)城市的和諧更新。在舊城改造過程中,被拆遷人是最直接的利益相關(guān)者,因?yàn)檫@塊土地是他們的家園。作為社區(qū)的主人,他們有權(quán)利對(duì)改造還是不改造、由誰來進(jìn)行改造、改造方案以及房屋拆遷補(bǔ)償與安置提出自己的看法,甚至有能力的居民還可以出資參與改造項(xiàng)目,使舊城改造走向政府、私有部門、社區(qū)三方良好的合作。

5.社會(huì)保障與維護(hù)穩(wěn)定

城市房屋拆遷會(huì)使部分城市居民暫時(shí)失去住所,甚至?xí)簳r(shí)失去收入來源而陷入生活困難。為此,政府應(yīng)承擔(dān)起對(duì)這些居民提供社會(huì)保障的責(zé)任。這一責(zé)任不應(yīng)當(dāng)通過簡(jiǎn)化拆遷關(guān)系轉(zhuǎn)嫁給新的房地產(chǎn)開發(fā)商。否則,被拆遷人會(huì)因擔(dān)心失去居住條件而無法獲得相應(yīng)的社會(huì)保障與社會(huì)救濟(jì)而抵制拆遷。與此同時(shí),政府必須有效維護(hù)整個(gè)拆遷秩序,使拆遷工作在一個(gè)穩(wěn)定有序的秩序氛圍內(nèi)進(jìn)行。穩(wěn)定是發(fā)展的基本前提。政府須盡早發(fā)現(xiàn)拆遷中存在的一些不穩(wěn)定因素,使其在成為“問題”之前妥善解決,使拆遷工作有一個(gè)安定的秩序保障。

6.保護(hù)珍貴歷史文化遺產(chǎn)

城市的舊城區(qū)大多具有悠久的歷史,積累了厚重的文化底蘊(yùn),保存了豐富的歷史遺產(chǎn),這是全人類共同的財(cái)富。無論是開發(fā)商還是舊城區(qū)居民,在舊城改造中更加看重經(jīng)濟(jì)利益。因此,保護(hù)這些珍貴的歷史文化遺存,將這些財(cái)富既留給當(dāng)代人,也留給子孫后代,就成為城市政府責(zé)無旁貸的重任。

參考文獻(xiàn)

[1]祈學(xué)軍.論政府在舊城改造中的職能[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào),2001,(11).

[2]劉向民.中美征收制度重要問題之比較[J].中國(guó)法學(xué),2007,(6).

[3]魯釗陽.淺談?wù)诔鞘蟹课莶疬w中的角色定位——基于公共管理的視角[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2007,(11).

[4]倪峰.城市拆遷中利益關(guān)系分析及政府角色定位[J].武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(3).

[5]張殿軍.和諧社會(huì)語境下的城市房屋拆遷[J].法制與社會(huì),2006,(10).

[6]劉興樹,王云輝.城市土地出讓及房屋拆遷民法適用的法理探析[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007,(4).

[7]曾國(guó)平,許峻樺.政府在城市拆遷中的角色定位[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(3).

責(zé)任編輯:隨 園