我國食品安全事故的法律責任分析框架新探

王全興 湯云龍

摘 要:“主體—義務—責任”一體化研究框架較之法律責任孤立研究框架有諸多優(yōu)越性,運用此框架分析“三鹿奶粉事件”,設計“三鹿奶粉事件”中應然的主體體系以及其中各種主體的多重身份和相應的義務、法律責任,就可以發(fā)現(xiàn):“三鹿奶粉事件”發(fā)生的主要原因在于當時實然的“主體—義務—責任”結構存在缺陷,該事件催生的關于食品安全的新立法在“主體—義務—責任”一體化的制度設計上已有所完善,但仍然存在不足。

關鍵詞:三鹿奶粉事件;法律責任;“主體—義務—責任”一體化;食品安全法

中圖分類號:D922.29文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0083—08

曾一度轟動全國的“三鹿奶粉事件”剛過周年,一年來,在法學界圍繞“三鹿奶粉事件”所展開的研究中,關于包括食品在內(nèi)的產(chǎn)品質量責任的歸責原則、責任主體、法律責任體系、質量安全監(jiān)管體制和手段、缺陷產(chǎn)品召回、法律救濟方式等問題已有許多成果面世。①從中我們發(fā)現(xiàn),分析“三鹿奶粉事件”之類的重大食品質量安全事故的深層原因并全方位完善食品質量安全法律責任制度,不僅要充分利用傳統(tǒng)的法律責任分析框架的優(yōu)勢,還應當引入“主體—義務—責任”一體化的法律責任分析框架。本文試圖就此作出努力。

一、法律責任研究框架的選擇

通過對相關研究成果的考察,可以發(fā)現(xiàn)學界主要有兩種法律責任研究框架:一種可稱之為法律責任孤立研究框架,即僅就違法行為的法律責任展開研究,主要研究違法行為的界定和要件,法律責任的性質和形式,法律責任與違法行為的匹配等問題。其中,對違法行為的界定和要件的研究往往只注重以立法中的罰則規(guī)定為依據(jù),而對據(jù)以形成罰則規(guī)定的權利、義務關注不多。另一種可稱之為“主體—義務—責任”一體化法律責任研究框架,即將違法行為和法律責任與作為其前置和鋪墊的主體身份、義務安排連貫在一起作一體化研究。此研究框架有兩種研究走向,一種是“主體(主體體系→主體身份)→義務→責任”走向;另一種是“責任→義務→主體”走向。前一走向主要有三個步驟:首先,將特定主體置于一定的主體體系中,根據(jù)其在主體體系中的地位,全方位確定其多重身份和各重身份的屬性;其次,根據(jù)特定主體的各重身份設定相應的義務,并確定義務的屬性,如是私法義務、公法義務或社會法義務?是約定義務或法定義務?是對當事人義務或對第三人義務?是單純某種屬性義務或雙重、多重屬性混合義務?最后,根據(jù)義務安排,分別規(guī)定相應的法律責任。這種研究走向主要是從立法即制度設計的視角研究法律責任問題的。后一種走向便于應對這樣的情形,即在發(fā)生某種重大事件后,從民意、道理講上應當有人來承擔法律責任,但事實上卻無人為此承擔法律責任。為應對此種情形,“責任→義務→主體”研究走向要求首先分析現(xiàn)行法關于法律責任的規(guī)定,如法律是否界定了某違法行為,是否規(guī)定了與某違法行為相對應的法律責任,法律責任的輕重與違法行為的危害后果是否匹配等;其次,分析現(xiàn)行法的義務性規(guī)定,找出其缺漏,探求罰則規(guī)定存在缺陷的原因;最后,根據(jù)義務性規(guī)定的缺漏,查找其在主體體系和主體身份設計方面的原因。這種研究走向不僅具有法解釋學的意義,而且可以通過揭示現(xiàn)行立法缺陷為完善立法做準備。

“主體—義務—責任”一體化研究框架較之法律責任孤立研究框架的優(yōu)越性主要在于:(1)便于立法學研究與法解釋學研究相結合。立法學研究的重心是進行法律制度設計,通過分析經(jīng)濟、社會、政治等方面對所預設法律制度的制約和要求或者評價現(xiàn)行法律制度在經(jīng)濟、社會、政治等方面的效果來揭示現(xiàn)行法律制度的不足及其原因,提出法律制度設計的方案或建議,因而其更多的是“法外論法”,即在法律和法學框架之外研究法律問題。法解釋學又稱法教義學,其研究重心是法律適用,按照王澤鑒先生的說法,是對法律規(guī)范作“上位規(guī)范與生活事實之間來回穿梭的觀察”,實現(xiàn)“事實認定行為與其法律定性之間的相互滲透”。②這種研究也就是圍繞法律規(guī)范來思考問題,注重“就法論法”,即在法律和法學框架之內(nèi)研究法律問題?！爸黧w—義務—責任”一體化研究框架將法律責任的設計與主體身份的發(fā)掘及相應義務的安排聯(lián)系起來研究,體現(xiàn)了“法外論法”與“就法論法”的結合。③(2)便于多部門法學交叉研究。將法律責任與主體身份和義務安排聯(lián)系起來研究必然要突破部門法的界限,因為主體的多重身份和義務的多重屬性往往與多個法律部門相對應,其法律責任的設計就應當綜合考慮多個法律部門的要求。例如,經(jīng)營者與消費者的義務由《消費者權益保護法》規(guī)定,買賣雙方的權利義務由《合同法》規(guī)定,因而,經(jīng)營者的法律責任就既含有作為合同當事人的違約責任,也含有作為經(jīng)營者的法定責任。(3)便于法律責任制度事后補救功能與事前防范功能的結合。將法律責任與主體身份和義務安排聯(lián)系起來研究既可以探索法律責任對義務履行的倒逼機制,又可以揭示義務安排如何構成認定違法行為、確定法律責任的依據(jù),從而尋求防范違法行為發(fā)生的措施。這樣就使法律責任研究的重心由懲罰違法行為向防范違法行為前移。

二、“三鹿奶粉事件”的簡要描述④

(一)三鹿集團生產(chǎn)經(jīng)營過程簡要描述

石家莊三鹿集團股份有限公司(以下簡稱三鹿集團)是一家兼有生鮮乳生產(chǎn)、乳制品收購和生產(chǎn)、銷售業(yè)務的大型奶粉生產(chǎn)企業(yè),其生鮮乳生產(chǎn)到將奶粉銷售給消費者的全過程主要包括三個階段:第一,生鮮乳生產(chǎn)和收購。包括三種生產(chǎn)主體(奶源)、兩種收購主體(奶站)和三種產(chǎn)供渠道。(如圖1所示)。第二,乳制品生產(chǎn)。三鹿集團的乳制品全部由其所屬乳制品廠生產(chǎn)。第三,乳制品銷售。三鹿集團的銷售渠道有二:一條是通過批發(fā)商和零售商將乳制品銷售給消費者;另一條是直接通過零售商將乳制品銷售給消費者。

(二)“三鹿奶粉事件”過程簡要描述

自2008年3月至同年6月中旬,三鹿集團陸續(xù)接到消費者反映,說有嬰兒食用其奶粉后,出現(xiàn)尿液變色或尿液中有顆粒的情況,以及嬰幼兒患結石等病狀去醫(yī)院治療的消息。此后,三鹿集團進行自檢,發(fā)現(xiàn)其奶粉中非蛋白氮含量異常,隨后確定其產(chǎn)品中含有三聚氰胺,但未及時向有關部門報告。2008年8月,三鹿集團向石家莊市政府遞交了《關于消費者食用三鹿部分嬰幼兒配方奶粉出現(xiàn)腎結石等病癥的請示》,但石家莊市政府未及時采取措施,且直到2008年9月9日才向河北省政府報告。2008年9月8日,《東方早報》報道“2008年3月以來,三鹿奶粉因結石問題遭到消費者起訴”,隨后“新華網(wǎng)”等網(wǎng)絡媒體開始跟蹤報道。但在2008年9月11日上午,三鹿集團卻公開發(fā)表聲明,稱其產(chǎn)品按“國家要求生產(chǎn)”,經(jīng)相關部門檢驗合格。2008年9月11日晚,衛(wèi)生部指出,近期甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結石病例,經(jīng)相關部門調查,高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。當晚,三鹿集團發(fā)布聲明,稱是不法奶農(nóng)為獲取更多利潤向鮮牛奶中摻入了三聚氰胺,并向警方報警;同時,為對“消費者”負責,決定立即召回8月6日前生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒奶粉。9月13日,黨中央、國務院對嚴肅處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件作出部署,立即啟動國家重大食品安全事故Ⅰ級響應。截至2008年12月底,全國累計報告因食用問題奶粉導致泌尿系統(tǒng)異常的患兒有29.6萬人,住院治療52898人,其中6人死亡?！叭鼓谭凼录卑l(fā)生后,中央、地方各級政府主管部門對奶制品質量進行大檢查。隨后,投放三聚氰胺的涉案罪犯和三鹿集團涉案責任人先后被刑事拘留和依法判決,一批行政機關負責人包括石家莊市有關黨政責任人受到行政和黨紀處分。2009年2月12日,石家莊市中級人民法院宣布三鹿集團破產(chǎn)。

三、“三鹿奶粉事件”中應然“主體—義務—責任”結構的安排

根據(jù)上述三鹿集團生產(chǎn)經(jīng)營過程和“三鹿奶粉事件”的演變過程,運用“主體—義務—責任”一體化框架分析“三鹿奶粉事件”的法律責任,應當首先明確該事件中的主體體系,然后按照各主體在主體體系中的地位,明確各主體的身份及其相應的義務,在此基礎上對相應的法律責任作出完整的設計。

(一)主體體系

這里的主體體系主要有市場主體體系、監(jiān)督主體體系和扶持主體體系。(1)市場主體體系。市場主體體系主要由相互連接的生鮮乳生產(chǎn)主體體系(個體奶農(nóng)、社會奶牛場和三鹿集團直屬奶牛場)、收購主體體系(個體奶站、三鹿集團直屬奶站以及與個體奶站相對的最終收購主體即三鹿集團)和乳制品生產(chǎn)、銷售主體體系(乳制品生產(chǎn)廠家即三鹿集團直屬的乳制品廠、乳制品批發(fā)商和零售商以及消費者)組成。(2)監(jiān)督主體體系。對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售實施監(jiān)督的主體體系主要由市場主體監(jiān)督體系、國家監(jiān)督體系和社會監(jiān)督體系構成。市場主體監(jiān)督體系既包括生鮮乳收購主體奶站對個體奶農(nóng)和社會牛奶場的監(jiān)督,生鮮乳最終收購者三鹿集團對個體奶站、三鹿集團直屬奶站及其直屬牛奶場的監(jiān)督;還包括乳制品批發(fā)商對乳制品生產(chǎn)者三鹿集團的監(jiān)督,乳制品零售商對乳制品批發(fā)商、乳制品生產(chǎn)者三鹿集團的監(jiān)督,消費者對乳制品生產(chǎn)者和銷售者的監(jiān)督。國家監(jiān)督體系主要包括各級政府相關職能部門(如畜牧獸醫(yī)部門、質量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品檢驗機構等)對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的全過程的監(jiān)督,政府監(jiān)督部門也可以授權專門監(jiān)督機構進行監(jiān)督。社會監(jiān)督體系主要由行業(yè)組織、消費者協(xié)會、新聞媒體、社會公眾等的監(jiān)督構成。(3)扶持主體體系。在生鮮乳生產(chǎn)、收購過程中,奶農(nóng)、奶牛場、奶站相對于乳制品生產(chǎn)企業(yè)處于弱勢地位,基于奶源在奶業(yè)發(fā)展中的基礎性地位和在民生保障中的重要性,應當建立一個主要由政府和乳制品生產(chǎn)企業(yè)為扶持主體的奶源扶持體系。

(二)主體身份和義務

從事生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的各種主體,基于其生產(chǎn)、收購、銷售行為的外部性,都具有雙重或多重身份,從而享有相應的權利、負有相應的義務。生鮮乳生產(chǎn)主體生產(chǎn)、提供符合質量安全國家標準的生鮮乳既是其作為合同當事人所承擔的合同義務,也是其作為社會責任主體對消費者和國家所承擔的法定義務,義務內(nèi)容包括遵守生產(chǎn)技術規(guī)程、生鮮乳符合質量標準、接受監(jiān)督等,具體如建立養(yǎng)殖檔案,不得使用國家禁用的飼料、飼料添加劑、獸藥以及其他對動物和人體具有直接或潛在危險的物質。從事生鮮乳收購和乳制品生產(chǎn)、銷售的各種主體對生鮮乳或乳制品質量的監(jiān)督既是其作為合同當事人對其上一經(jīng)濟環(huán)節(jié)的權利、下一經(jīng)濟環(huán)節(jié)的義務,也是其作為社會責任主體對消費者和國家所承擔的法定義務。例如,三鹿集團作為生鮮乳的最終收購者,其對生鮮乳的質量和生產(chǎn)、收購環(huán)節(jié)有監(jiān)督權利;作為乳制品生產(chǎn)者,其就乳制品的質量對銷售商負有合同義務;作為社會責任主體,其監(jiān)督生鮮乳的質量和生產(chǎn)、收購,按照生產(chǎn)技術規(guī)程和質量要求生產(chǎn)和提供乳制品,這是其對消費者、國家和社會的法定義務;其并有接受國家和社會監(jiān)督的義務。政府各職能部門對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程的監(jiān)督,既是對生鮮乳生產(chǎn)、收購主體和乳制品生產(chǎn)、銷售主體的權力,也是對國家和社會的職責,其職責內(nèi)容、監(jiān)督對象取決于各自的職能分工,其職能界限應當在相關法律、法規(guī)中有明確規(guī)定?；趪曳珊托袠I(yè)協(xié)會章程的規(guī)定,奶農(nóng)協(xié)會、奶業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程的監(jiān)督,既是對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程中其各自的監(jiān)督對象的權力,也是對其行業(yè)協(xié)會成員的契約義務,還是對國家和社會的法定義務。并且,基于行業(yè)協(xié)會章程的規(guī)定,這種監(jiān)督還是代表和維護其行業(yè)協(xié)會成員合法權益的義務。消費者協(xié)會、社會性質量檢驗機構、新聞媒體、消費者和社會公眾依據(jù)國家法律規(guī)定,對生鮮乳生產(chǎn)、收購和乳制品生產(chǎn)、銷售過程有監(jiān)督的權利。其中,就消費者協(xié)會而言,這種監(jiān)督也是其對消費者的義務;就受政府職能部門委托實施監(jiān)督的社會性質量檢驗機構而言,這種監(jiān)督也是其對相應政府職能部門的義務。在奶源扶持體系中,政府有義務將奶農(nóng)、奶牛場和奶站作為政策扶持對象,如各級政府應當在財政預算中安排支持奶業(yè)發(fā)展的資金,給予奶農(nóng)信貸支持等;乳制品生產(chǎn)企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的強勢交易主體和利潤分配優(yōu)勢主體對奶農(nóng)、奶牛場和奶站不僅有公平交易的義務,而且有技術、資金支持等義務。

(三)法律責任

法律責任制度在實體法上一般由違法行為的界定與法律責任的內(nèi)容和形式所構成?；谥黧w體系、主體身份和義務的復雜性,法律責任也是一個復雜的體系。食品安全事故的法律責任制度設計應明確以下四點:

1.有義務必有法律責任。無論對何種主體,凡是有法定義務或約定義務的,都應當規(guī)定相應的違反該義務的法律責任。

2.責任與義務相匹配,包括責任屬性和責任形式與義務屬性的匹配,以及責任輕重與違法行為危害程度的匹配。例如,乳制品生產(chǎn)者提供不符合質量安全國家標準的乳制品的行為,作為違反對當事人(銷售商和消費者)合同義務的行為,應當承擔違約責任;作為違反對消費者法定義務的行為,應當承擔侵權責任;作為違反對國家、社會的法定義務的行為,應當承擔行政或刑事責任。值得注意的是,乳制品符合質量安全國家標準既涉及合同當事人的私益,也涉及社會公共利益,是合同義務與法定義務的復合,或者說合同義務被法定義務吸收,因而對于乳制品生產(chǎn)者因乳制品不符合質量安全國家標準而對消費者的賠償責任,應當作出相應的特殊設計,即因侵權責任吸收違約責任而直接實行法定賠償;并且,考慮到這種違法行為不僅侵害消費者私益,而且侵害社會公共利益,應當實行特殊侵權賠償,如此不僅保證消費者的損失得到補償,而且體現(xiàn)了對侵權者的懲罰和對消費者維權的激勵。

3.責任主體明確。這實質上是明確由誰承擔責任,亦即不同責任主體之間的責任如何界定的問題。在復雜的主體體系和主體身份結構中,界定責任主體的重點是:(1)在同一違法行為或事件有多個責任主體的場合,界定各個主體所應承擔的責任。例如,“三鹿奶粉事件”中核心的違法事實是,奶源受三聚氰胺污染并進入乳制品生產(chǎn)環(huán)節(jié),圍繞這一違法事實,至少有生鮮乳生產(chǎn)者和收購者、乳制品生產(chǎn)者以及負有監(jiān)管職能的政府部門(如畜牧獸醫(yī)、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品檢驗等機構)和行業(yè)組織(如奶農(nóng)協(xié)會和奶業(yè)協(xié)會)等責任主體。界定各責任主體的責任應以各自義務及其與違法事實發(fā)生的關聯(lián)度為依據(jù),各自義務的界定則取決于各個責任主體在生產(chǎn)經(jīng)營鏈條和違法事實發(fā)生過程中的地位與職能分工。(2)在違法單位內(nèi)部,界定直接責任人員、領導和單位的責任。這三種責任主體的責任雖相互關聯(lián)或交叉,但應當按照責任自負的原則予以落實,而不能相互替代。例如,三鹿集團作為單位責任主體應當就“三鹿奶粉事件”的全部危害后果對消費者承擔賠償責任,對國家和社會承擔行政責任、刑事責任;三鹿集團董事長、相關職能分管領導人以及相關職能部門、直屬奶站、乳制品廠的負責人,應當就各自領導職責及其與“三鹿奶粉事件”發(fā)生和危害后果的關系,分別承擔行政責任和刑事責任;三鹿集團直屬奶站、乳制品廠的生鮮乳收購、質量檢驗機構的負責人和人員,應當在其對生鮮乳進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的崗位職責內(nèi),分別承擔直接責任;乳制品廠的乳制品生產(chǎn)、出廠環(huán)節(jié)中質量檢驗機構的負責人和檢驗人員,應當在其對乳制品生產(chǎn)、出廠環(huán)節(jié)質量檢測的崗位職責內(nèi),分別承擔直接責任。

4.突出強勢主體和監(jiān)管主體的責任。在市場主體之間,強勢主體相對于弱勢主體是更重要的責任主體;在監(jiān)管關系中,監(jiān)管者相對于被監(jiān)管者是更重要的責任主體。現(xiàn)實中權責不對稱、責任不落實、責任難追究的問題較多發(fā)生于強勢主體、監(jiān)管主體。突出強勢主體、監(jiān)管主體的責任,既可以直接促使強勢主體、監(jiān)管主體履行義務,又可以間接促使弱勢主體、被監(jiān)管主體在強勢主體、監(jiān)管主體的制約下履行義務,從而形成良好的法律責任秩序和義務履行環(huán)境。如在三鹿奶粉生產(chǎn)經(jīng)營過程和“三鹿奶粉事件”發(fā)生過程中,三鹿集團無論是相對于生鮮乳生產(chǎn)者、收購者,還是相對于乳制品銷售者、消費者,都處于強勢地位,其所承擔的監(jiān)管義務、扶持義務和公平交易義務應當作為責任制度設計的重點。監(jiān)管主體缺位和失職是造成被監(jiān)管主體不履行義務的關鍵因素,也是“三鹿奶粉事件”發(fā)生的重要原因,因此,對監(jiān)管主體的法律責任設計和落實更為重要。

四、“三鹿奶粉事件”中實然“主體—義務—責任”結構安排的分析

“三鹿奶粉事件”發(fā)生當時,相關立法主要有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》、《消費者權益保護法》、《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等。運用上述“主體—義務—責任”研究結構,分析這些立法,可以發(fā)現(xiàn)其存在下述缺陷:

(一)主體體系規(guī)定不完備

生鮮乳作為初級農(nóng)產(chǎn)品,對其的質量監(jiān)管依據(jù)只有《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》。根據(jù)該法的規(guī)定,縣級以上政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責農(nóng)產(chǎn)品質量安全的監(jiān)督管理工作,但其監(jiān)管對象著重于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。該法有關農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和質量的義務性規(guī)定大多只適用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織,有的規(guī)定對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織是義務性的,對農(nóng)戶卻是鼓勵性的。例如,該法第24條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織應當建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄,國家鼓勵其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄。這里,農(nóng)戶幾乎沒有被納入監(jiān)管范圍。由此可知,奶牛場作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)已有相應的質量監(jiān)管主體即農(nóng)業(yè)行政主管部門,而個體奶農(nóng)實際上缺乏相應的質量監(jiān)管主體。有些地方實行農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)主管部門分立的體制,生鮮乳因屬于初級農(nóng)產(chǎn)品,其生產(chǎn)被劃歸農(nóng)業(yè)行政主管部門監(jiān)管,就生鮮乳生產(chǎn)不同于一般農(nóng)產(chǎn)品的特殊性和專業(yè)性而言,這種監(jiān)管安排顯然不利于提高監(jiān)管效率和監(jiān)管質量?！掇r(nóng)產(chǎn)品質量安全法》雖然對農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)有規(guī)定,但只規(guī)定了農(nóng)業(yè)主管部門對銷售環(huán)節(jié)中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的監(jiān)管,而沒有規(guī)定對農(nóng)產(chǎn)品收購者的監(jiān)管?？梢?生鮮乳收購主體即奶站(在生鮮乳交易中處于強勢地位)缺乏相應的監(jiān)管主體。行業(yè)組織在奶業(yè)運行和發(fā)展中具有不可或缺、不可替代的地位,然而,“三鹿奶粉事件”發(fā)生當時的立法只規(guī)定了奶業(yè)協(xié)會,對生鮮乳生產(chǎn)者行業(yè)組織未作專門規(guī)定。實踐中,奶業(yè)協(xié)會的成員主要是乳制品生產(chǎn)者,有的地方奶業(yè)協(xié)會雖然吸收少量的生鮮乳生產(chǎn)、收購主體(如奶農(nóng)、奶場、奶站)參加,但實際上,它們難以成為生鮮乳生產(chǎn)者群體獨立利益的真正代表者和維護者。在此意義上,生鮮乳生產(chǎn)者(在生鮮乳交易中處于弱勢地位的個體奶農(nóng)和社會奶牛場)的行業(yè)組織處于缺位狀態(tài)。

(二)主體身份定位和相應義務規(guī)定不完整

第一,生鮮乳生產(chǎn)主體的社會責任主體身份雖在立法中有所體現(xiàn),但其作為社會責任主體對國家和社會所承擔的法定義務在立法中規(guī)定不完整。法定義務應當有法律明文規(guī)定,但《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》沒有關于生鮮乳生產(chǎn)規(guī)程和產(chǎn)品質量的專門規(guī)定,其對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)程和產(chǎn)品質量的規(guī)定又難以適用于生鮮乳生產(chǎn)。如該法第24條規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄所應記載的事項不適用于生鮮乳生產(chǎn),而對生鮮乳生產(chǎn)所應記載的事項又未作規(guī)定;該法對農(nóng)產(chǎn)品質量要求的規(guī)定過于原則,對生鮮乳質量沒有規(guī)定配套的國家標準。第二,生鮮乳收購主體的監(jiān)督主體身份和社會責任主體身份被立法忽視?！掇r(nóng)產(chǎn)品質量安全法》規(guī)定,對生鮮乳生產(chǎn)過程和質量的監(jiān)督既是對生鮮乳生產(chǎn)主體的權利,也是對社會和國家的義務,然而,應當如何監(jiān)督的問題未作規(guī)定。第三,乳制品生產(chǎn)主體對生鮮乳生產(chǎn)和收購的監(jiān)督主體身份沒有相應的法制支撐。乳制品生產(chǎn)者對生鮮乳生產(chǎn)和收購的監(jiān)督應當提前到生鮮乳生產(chǎn)過程,而不能局限于進貨環(huán)節(jié),并且,這種監(jiān)督雖是對生鮮乳生產(chǎn)和收購者的權利,但因其兼有對國家和社會的法定義務的屬性而不得被放棄。《產(chǎn)品質量法》和《食品衛(wèi)生法》都只規(guī)定了對進貨環(huán)節(jié)的監(jiān)督,沒有規(guī)定對生鮮乳生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督。乳制品生產(chǎn)主體作為產(chǎn)業(yè)鏈條中的強勢主體和利潤分配中的優(yōu)勢主體的身份在立法的義務性規(guī)定中沒有得到體現(xiàn),如乳制品生產(chǎn)主體對生鮮乳生產(chǎn)、收購主體的公平交易和扶持義務在立法中沒有明確規(guī)定,由此導致處于弱勢地位的奶農(nóng)、奶牛場既沒有得到應有的扶持,又在生鮮乳收購環(huán)節(jié)遭到不合理的降低等級、壓低價格等待遇,這與奶農(nóng)、奶牛場在生鮮乳中摻雜使假不無關系。第四,在地方農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)行政主管部門分立的體制中,生鮮乳生產(chǎn)、收購的行政監(jiān)管職能安排存在錯位或缺漏現(xiàn)象。其錯位表現(xiàn)在,對生鮮乳生產(chǎn)的監(jiān)管職能只賦予了農(nóng)業(yè)行政主管部門,而未安排給在專業(yè)技術上更有監(jiān)管能力的畜牧獸醫(yī)行政主管部門;其缺漏表現(xiàn)在,農(nóng)業(yè)行政主管部門與畜牧獸醫(yī)行政主管部門的監(jiān)管職能中,都沒有對生鮮乳收購的監(jiān)管。在多個監(jiān)管職能部門并存的格局中,不同部門間的職能協(xié)調至關重要,而《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》對各個職能部門的監(jiān)管職能雖有明確規(guī)定,并且規(guī)定了一定的協(xié)調規(guī)則,但未就協(xié)調機構作出規(guī)定。政府既是奶業(yè)的監(jiān)管主體,又是奶業(yè)尤其是生鮮乳生產(chǎn)的扶持主體,而立法中忽視了政府的扶持主體身份(盡管政府對農(nóng)業(yè)的扶持有許多政策規(guī)定,但這種政策在生鮮乳生產(chǎn)中如何細化和落實的問題在立法中沒有專門規(guī)定)。第五,行業(yè)組織既是本行業(yè)利益和行業(yè)成員利益的代表者和維護者,也是本行業(yè)的自律監(jiān)管者,目前奶業(yè)協(xié)會的地位、職能和職責主要以協(xié)會章程為依據(jù),還未上升到法律規(guī)定,其利益代表和維護職能的重點是對乳制品生產(chǎn)者群體利益的代表和維護,對生鮮乳生產(chǎn)者群體利益的代表和維護職能明顯弱化,其自律監(jiān)管的職能和義務少有可操作性規(guī)定。

(三)法律責任規(guī)定的不足

前述“三鹿奶粉事件”發(fā)生當時相關立法有關法律責任規(guī)定的不足主要表現(xiàn)在三個方面:(1)有義務規(guī)定而沒有相應的法律責任規(guī)定。例如,《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定“有關行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律,監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動”,而對不履行此義務沒有規(guī)定法律責任。(2)法律責任與違法行為匹配的規(guī)定過于原則。例如,《農(nóng)產(chǎn)品質量法》第44條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測機構偽造檢測結果的,責令改正,沒收違法所得,并對機構和責任人員處以罰款,情節(jié)嚴重的撤銷其檢測資格;出具檢測結果不實,造成損害的,依法承擔賠償責任,造成重大損害的并撤銷其檢測資格。這里,對于“情節(jié)嚴重”、“造成重大損害”者處資格罰的規(guī)定,其目的在于解決處罰與違法行為嚴重性的匹配問題,但是,對于何謂“情節(jié)嚴重”和“重大損害”則沒有具體規(guī)定,這就不利于在實踐中達到匹配的目的。(3)法律責任與違法行為匹配不當。例如,《農(nóng)產(chǎn)品質量法》第47條規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的,或者偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的,責令限期改正;逾期不改正的,可以處2000元以下罰款。這里,“2000以下罰款”對于違法而逾期不改正的單位而言有過輕之嫌;并且,“未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄”與“偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄”是嚴重程度不同的兩種違法行為,卻實行了統(tǒng)一標準的罰款。

五、對新法的簡要評析

鑒于近些年惡性食品安全事故不斷發(fā)生的教訓,尤其是“三鹿奶粉事件”所引起的社會震動,國家先后出臺了三部新法,即《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》(2008年10月出臺)、《食品安全法》(2009年2月出臺)⑤和《食品安全法實施條例》(2009年7月出臺)。由于新法剛剛實施,其得失還少有機會體現(xiàn)和驗證,這里只能淺作評析。

(一)新法在法律體系中的意義

在我國關于食品安全的法律體系安排中,“三鹿奶粉事件”直接涉及的法律主要包括三個部分:食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質量安全法和介于這兩者之間的食用農(nóng)產(chǎn)品安全法。其關系如圖2所示:

食用農(nóng)產(chǎn)品(如生鮮乳)既是一種特殊的食品,也是一種特殊的農(nóng)產(chǎn)品。食用農(nóng)產(chǎn)品安全法相對于食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質量安全法而言處于特別法的地位。“三鹿奶粉事件”暴露出的問題是,不僅作為一般法的食品安全法(如1995年《食品衛(wèi)生法》)和2006年《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》)存在缺陷,而且作為特別法的食用農(nóng)產(chǎn)品安全法在立法中被忽視,關于生鮮乳和乳制品安全的特別立法幾乎空白。新法的出臺在一定程度上彌補了這種不足。《食品安全法》和《食品安全法實施條例》取代《食品衛(wèi)生法》,不僅立法理念發(fā)生了變化,而且擴大了對事的適用范圍,并完善了安全監(jiān)管體制和制度;《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》將生鮮乳質量安全納入其適用范圍,填補了食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法中的部分空白。需要指出的是,食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法的弱項或漏項狀況還沒有根本扭轉,在《食品安全法》中已明確將食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法任務轉移給農(nóng)產(chǎn)品質量安全立法⑥;而在《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》中,對食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題則缺少專門規(guī)定?！度槠焚|量安全監(jiān)督管理條例》只是在一定程度上解決了生鮮乳的質量安全及其監(jiān)管問題,尚缺少更高位階的食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法的支撐。這需要通過修改《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》和專門制定《食用農(nóng)產(chǎn)品安全法》來解決。

(二)新法取得的進步

運用“主體—義務—責任”一體化研究框架來觀察,新法的確有若干亮點。

1.主體體系規(guī)定更加完備。主要表現(xiàn)在:(1)優(yōu)化了市場主體體系結構。鑒于以往個體奶站問題的嚴重性和監(jiān)管成本過高,新法取消了個體奶站的收購主體資格。例如,《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第20條規(guī)定,“生鮮乳收購站應當由取得工商登記的乳制品生產(chǎn)企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社開辦”,“禁止其他單位或者個人開辦生鮮乳收購站。禁止其他單位或者個人收購生鮮乳”。(2)完善了國家監(jiān)管主體體系。一是將奶畜飼養(yǎng)、生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體由原來的農(nóng)業(yè)行政主管部門改為畜牧獸醫(yī)主管部門,并將原來沒有納入監(jiān)管范圍的生鮮乳收購環(huán)節(jié)納入畜牧獸醫(yī)主管部門的監(jiān)管范圍?！度槠焚|量安全監(jiān)督管理條例》第四條規(guī)定,縣級以上政府畜牧獸醫(yī)主管部門負責奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。二是在原多頭監(jiān)管的框架中增設了綜合協(xié)調機構,并明確衛(wèi)生行政部門為食品安全綜合協(xié)調職能部門?！妒称钒踩ā返谒臈l規(guī)定,國務院設立食品安全委員會;國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責,負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定,組織查處食品安全重大事故。(3)明確了奶業(yè)發(fā)展的扶持主體及其扶持任務?；谀剔r(nóng)、奶牛場和奶站在生產(chǎn)經(jīng)營鏈條中相對于乳制品生產(chǎn)企業(yè)的弱勢地位以及奶源在民生保障中的重要性,新法規(guī)定了奶業(yè)發(fā)展的扶持主體。例如,《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第8條、10條、11條、20條分別規(guī)定,國務院相關職能部門應當制定全國奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃,縣級以上地方政府應當合理確定奶畜養(yǎng)殖規(guī)模,科學安排生鮮乳生產(chǎn)收購布局;國家建立奶畜政策性保險制度,省級以上財政應當安排支持奶業(yè)發(fā)展的資金,并鼓勵對奶畜養(yǎng)殖者、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社等給予信貸支持等。

2.義務性規(guī)定有所調整和細化。其調整突出表現(xiàn)在:(1)對于食品生產(chǎn)者增加了不合格食品的召回義務。《食品安全法》第53條規(guī)定,食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準,應當立即停止生產(chǎn),召回已經(jīng)上市銷售的食品,通知相關生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者。(2)對監(jiān)管主體加重了監(jiān)管職責。如《食品安全法》第60條規(guī)定,食品安全監(jiān)管部門對食品不得實施免檢。無論是生產(chǎn)經(jīng)營主體還是監(jiān)管主體,新法對其義務于多處作了細化規(guī)定。例如,《食品安全法》第36條、37條、39條對食品生產(chǎn)企業(yè)進貨查驗記錄制度、出廠檢驗記錄制度等作出了具體規(guī)定,尤其是規(guī)定了必須記錄的具體事項,并要求保留載有相關信息的進貨票據(jù)或者銷售票據(jù),保存期限不得少于兩年。又如,《食品安全法》第七章就食品安全事故處置中的分工、程序、處置措施等問題都作出了可操作性的規(guī)定。

3.法律責任規(guī)定更加完善。新法關于責任主體的規(guī)定主要有四大亮點:(1)責任主體的范圍更加全面。在新法所規(guī)定的責任主體中,不僅有食品及其原料生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)的市場主體,而且有行政監(jiān)管系統(tǒng)中的政府及其職能部門和國家工作人員,甚至包括檢測、疾控、標準化、科研等技術支撐部門以及行業(yè)協(xié)會、媒體等社會中介主體。更值得一提的是,《食品安全法》第55條規(guī)定,“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品,使消費者的合法權益受到損害的,與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔連帶責任”。(2)責任主體的層次更加明確。例如,《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》不僅規(guī)定“奶畜養(yǎng)殖者、生鮮乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對其生產(chǎn)、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責,是乳品質量安全的第一責任者”,而且在明確界定畜牧獸醫(yī)主管部門、質量監(jiān)督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生主管部門等責任范圍的同時,規(guī)定“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的乳品質量安全監(jiān)督管理負總責”。又如,《食品安全法》75條要求,“調查食品安全事故,除了查明事故單位的責任,還應當查明負有監(jiān)督管理和認證職責的監(jiān)督管理部門、認證機構的工作人員失職、瀆職情況”;《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第五條要求,發(fā)生乳品質量安全事故,應當依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定及時報告、處理;造成嚴重后果或者惡劣影響的,對有關政府、部門負有領導責任的負責人依法追究責任。(3)加大了法律責任的處罰力度?！妒称钒踩ā返?6條第二款規(guī)定,生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或銷售明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金。(4)確立了民事賠償責任優(yōu)先原則?！妒称钒踩ā返?7條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金,其財產(chǎn)不足以同時支付時,先承擔民事賠償責任?！?/p>

(三)新法存在的不足

按照“主體—義務—責任”一體化研究框架分析,新法仍有不足。

1.義務規(guī)定仍有缺漏。主要表現(xiàn)有:(1)對有關主體的義務規(guī)定不能滿足其多重身份的需要。例如,生鮮乳收購者對生鮮乳生產(chǎn)者而言不僅是合同當事人,而且具有監(jiān)管主體的身份,其對生鮮乳生產(chǎn)者的義務具有合同義務和法定義務的雙重屬性,而《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第21條只規(guī)定了生鮮乳收購主體對所收購生鮮乳的檢查義務,其對生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督義務在新法中未作規(guī)定。又如,乳制品生產(chǎn)主體對生鮮乳生產(chǎn)、收購主體而言,不僅具有合同當事人、監(jiān)管主體的身份,基于其在交易中的強勢地位,其還具有扶持主體的身份,而新法忽視了其監(jiān)管主體和扶持主體身份所應承擔的義務。(2)對義務的規(guī)定過于原則,不易落實。例如,《食品安全法》第七條規(guī)定,“食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律,引導食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營”,但僅有這種原則性規(guī)定,往往會導致自律監(jiān)管義務履行的落空。又如,《食品安全法》第八條規(guī)定,新聞媒體具有開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳義務和對違法行為的輿論監(jiān)督義務,這種義務如何落實和履行也需要具體規(guī)定。

2.責任設計仍有軟肋。主要表現(xiàn)在:(1)有義務而沒有相應的法律責任規(guī)定。例如,《食品安全法》第四條第二款規(guī)定,“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責”,而對未盡到“綜合協(xié)調職責”所應承擔的法律責任沒有規(guī)定。又如,《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第8條、10條、11條、20條規(guī)定了政府作為扶持主體的義務,但對未履行扶持義務所應承擔的法律責任沒有規(guī)定。(2)責任承擔順序的規(guī)定不夠明確。例如,《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》第三條規(guī)定,“奶畜養(yǎng)殖者、生鮮乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對其生產(chǎn)、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責,是乳品質量安全的第一責任者”。這里的“第一責任者”只是表明這幾種市場主體相對于國家或社會監(jiān)管主體而言的第一責任順序,也就是說,即使國家或社會監(jiān)管主體對質量安全事故的發(fā)生也有責任,這些市場主體也應當首先就乳品質量安全事故向受害者承擔責任。但是,各種市場主體就某個環(huán)節(jié)發(fā)生的質量安全事故向受害者承擔責任的順序并不明確,即使是相互承擔連帶責任,也有劃分彼此責任的問題和明確誰是第一責任者的問題。(3)責任與違法行為匹配的彈性過大。例如,《食品安全法》第85條、86條等條款中都有對違法行為處以“二千元以上五萬元以下罰款”的規(guī)定,在如此大的幅度內(nèi)缺乏輕重檔次的劃分,給執(zhí)法者留下了過大的自由裁量空間。

注釋

①發(fā)表的相關論文主要有:張新寶:《從公共危機事件到產(chǎn)品責任案件》,《法學》2008年第11期;吳春歧:《“問題奶”生產(chǎn)者、銷售者的不真正連帶責任》,《法學》2008年第11期;張雪忠:《質監(jiān)機構產(chǎn)品抽檢中的民事責任》,《法學》2008年第11期;張保紅:《產(chǎn)品代言人侵權責任論綱——來自三鹿事件的啟示》,《法學論壇》2009年第3期;劉璐:《“三鹿問題奶粉事件”損害賠償民事訴訟程序之保障》,《法學》2008年第11期;于林洋:《論廣告法視野下虛假薦證責任制度之重構——“三鹿門”事件下的追問與反思》,《法商研究》2009年第3期;等等。

②參見王澤鑒:《法律思維與民法實例》,中國政法大學出版社,2001年,第36—39頁。

③有關“就法論法”與“法外論法”的研究,參見王全興、彭飛榮:《評經(jīng)濟法學研究中的“法外論法”》,《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2009年第1期。

④此部分的描述主要參考了以下相關新聞報道:《三鹿如何走到今天的》,《社會觀察》2008年第11期;《三鹿奶粉事件的再審視》,《南風窗》2008年第23期;《緊急應對“三鹿事件”》,《瞭望》2008年第38期;《三鹿殘局》,《新世紀周刊》2009年第2期;等等。

⑤《食品安全法》自2009年6月1日起施行,取代1995年《食品衛(wèi)生法》。

⑥《食品安全法》第二條第六款規(guī)定,供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品的質量安全管理,遵守《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定。

責任編輯:鄧 林