利益平衡原則是土地制度建設的根本原則

孫佑海

摘 要:我國的土地制度建設取得了很大進步,但也存在一些突出的問題,如某些制度設計不合理,有的領域制度缺失,部分制度實施不力等。產(chǎn)生這些問題的根本原因是沒有運用利益平衡原則和方法進行土地制度建設。在土地制度建設中必須堅持利益平衡原則,立法機關和有關部門必須樹立平衡各方利益的理念,切實維護最廣大人民群眾的根本利益,在具體立法時要堅持憲法的指導思想,真正了解社情民意,嚴格遵循立法程序,適時進行制度創(chuàng)新,做好相關方的利益協(xié)調(diào),并注意防止不當利益法制化等不良傾向。

關鍵詞:土地;制度建設;利益平衡

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0078—05

一、引言

土地乃萬物之本。土地作為一種自然資源和社會財富,是人類賴以生存繁衍的基本生活載體和生產(chǎn)資料,也是人類社會賴以建立與發(fā)展的物質(zhì)基礎和前提條件。正如馬克思所言:土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。①土地制度是基本的社會制度,是建設社會主義和諧社會的關鍵。由于土地問題涉及國本,我國決策層一直高度重視加強土地制度建設。特別是自1986年中共中央、國務院下發(fā)《關于加強土地管理、制止亂占濫用耕地的通知》以來,我國的土地立法和土地制度建設可謂突飛猛進。1986年第六屆全國人民代表大會常務委員會通過了《土地管理法》,此后,全國人民代表大會常務委員會又頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等與土地相關的法律。國務院制定了相應的行政法規(guī),包括《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地調(diào)查條例》等。國務院有關部門制定和出臺了相應的部門規(guī)章和政策,地方人大和政府也分別制定了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。通過上述立法和政策的出臺,我國已經(jīng)初步形成了比較完備的土地法律、法規(guī)和政策體系,建立了土地利用規(guī)劃制度、土地使用權出讓轉(zhuǎn)讓制度、土地登記制度、基本農(nóng)田保護制度、土地用途管制制度、土地監(jiān)察制度等重要制度。但是,隨著實踐的不斷發(fā)展,上述制度本身逐漸暴露出一些不足,在實施過程中也產(chǎn)生了一些新的問題,需要引起關注和重視。

二、現(xiàn)行土地制度的基本評析

社會法學派認為,法律的作用和任務在于承認、確定、實現(xiàn)和保障利益,或者說以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益。②筆者認為,現(xiàn)行土地立法和土地管理制度基本上是從我國國情出發(fā)制定的,其實施效果是正面的,對不同主體、不同內(nèi)容的合法利益都給予了一定的確認、保障和協(xié)調(diào)。但是,隨著客觀形勢的發(fā)展變化,有些土地管理制度已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,不再可能實現(xiàn)立法的預期目標,有的甚至會在實踐中產(chǎn)生負面效果。主要表現(xiàn)在三個方面:

1.某些制度設計不合理

我國土地制度建設中的一個突出問題是,某些制度設計不科學、不合理,有的制度之間甚至存在矛盾、沖突,導致執(zhí)法部門在執(zhí)法時也隨之產(chǎn)生分歧。

譬如,《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》之間就存在一定的矛盾。按照《農(nóng)村土地承包法》第20條的規(guī)定,耕地的承包期為30年,草地的承包期為30—50年,林地的承包期為30—70年;該法第25條規(guī)定,國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。這些規(guī)定表明農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權是長期的、穩(wěn)定的、有保障的。但是根據(jù)《土地管理法》③和《物權法》④的規(guī)定,國家為了公共利益的需要,有權進行土地征收,將農(nóng)村集體所有的土地變成國有土地,同時給農(nóng)村集體和農(nóng)民一定的補償。這表明,農(nóng)村的土地面臨著被國家基于公共利益需要而征收的風險。這樣,農(nóng)民的土地承包權就不是長期的、穩(wěn)定的、有保障的產(chǎn)權。更何況,在實踐中,“公共利益”的名義經(jīng)常被濫用,地方政府的很多征地行為實出于工業(yè)區(qū)建設、房地產(chǎn)開發(fā)等盈利性目的。由此可見,《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》在立法目標和價值取向上是不一致的,一個是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權,一個是保障城市建設用地需要。實踐中,由農(nóng)村征地引發(fā)的很多社會矛盾,其制度根源也是這兩部法律在立法目標和利益取向上的不一致。

再如,根據(jù)現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定,對被征地農(nóng)民的補償標準,主要是根據(jù)農(nóng)民土地原用途的價值來確定。⑤這就導致土地的市場價值和土地被征用后的補償價值之間存在巨大差距。換言之,政府給農(nóng)民土地補償時,只承認土地作為農(nóng)用地時的產(chǎn)值,而認為土地作為非農(nóng)用地后的巨大升值與農(nóng)民無關,不愿意提供征地補償標準。⑥在此過程中,地方政府和開發(fā)商通過土地的征收和出讓取得了豐厚收益。這是農(nóng)民利益受損的一個方面。另一方面,村集體組織的決策權往往由村書記和村委會主任行使,村集體土地被征用或農(nóng)地流轉(zhuǎn)后取得的款項,其中只有一部分補償給了農(nóng)民。有的地方的縣、鄉(xiāng)財政層層克扣征地補償款,以各種名義侵占農(nóng)民的補償款,最后到農(nóng)民手里的補償款甚至不到應得數(shù)額的30%。由此造成失地農(nóng)民生活艱難,出現(xiàn)了所謂“務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無游民”,增加了社會不安定因素。據(jù)有關專家估計,在現(xiàn)有的4000萬失地農(nóng)民中,絕大部分是所謂的“三無農(nóng)民”。⑦以至于有學者認為,城市化和工業(yè)化的過程,就是土地由原來的農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)建設用地的過程,這個過程的核心是土地幾十倍、幾百倍地升值,地方政府在此過程中成了真正的地主和土地級差收入的合法所有者,農(nóng)民則被完全排除了利益的分享。⑧有人統(tǒng)計,改革開放后,國家憑借行政權力低價征用農(nóng)民土地,進而從農(nóng)民那里拿走了超過2萬億元的財富。⑨更嚴肅的問題在于,對于上述種種不合理的做法,強勢主體都能從現(xiàn)行土地制度中找到合法性依據(jù),而廣大人民群眾維護自己的合法權益時卻根據(jù)不足,甚至就沒有根據(jù)。工業(yè)化和城市化的進程,仍然是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益為代價的。

由于上述不合理的制度安排,導致制度建設的初衷無法實現(xiàn),甚至出現(xiàn)相反的結(jié)果。在耕地被飛速侵占的情況下,相當一批農(nóng)民及其后代的長遠生計很難得到維系,我國經(jīng)濟社會很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,社會穩(wěn)定很難得到保障。由土地問題引發(fā)的群體性事件一再表明,我國的某些土地制度安排已經(jīng)落后于社會和時代發(fā)展的要求,亟待改進和完善。

2.有的領域制度缺失

我國土地管理中的另一個重要問題是,有的領域存在制度空白,導致在該領域進行土地管理時無法可依。土壤污染防治領域的立法空白就是一個明證。當前,我國土壤污染防治面臨的形勢十分嚴峻,部分地區(qū)土壤污染嚴重,土壤污染類型多樣,呈現(xiàn)出新老污染物并存、無機有機復合污染的局面,土壤污染途徑多,原因復雜,控制難度大。由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康事件時有發(fā)生,成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、群眾健康和社會穩(wěn)定的重要因素。⑩據(jù)報道,目前我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃,約占總耕地面積的1/5;其中工業(yè)“三廢”污染耕地1000萬公頃,污水灌溉的農(nóng)田面積已達330多萬公頃。污水等廢棄物對農(nóng)田已造成大面積的污染。除農(nóng)村耕地污染外,我國的工礦區(qū)、城市等區(qū)域也存在嚴重的土壤(或土地)污染問題。面對如此嚴重的土壤污染,我國目前卻沒有相關立法予以應對,從而導致土地污染形勢無法得到有效控制,耕地保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟建設、環(huán)境保護等方面的利益關系無法理清,相應的合法利益沒有得到法律的有效確認和保障,相互沖突的利益沒有得到法律的合理協(xié)調(diào)。

3.部分制度實施不力

多年來,我國土地立法不斷加強,土地管理制度不斷完善。但在實踐中,有的制度實施并不得力,從而導致一些立法目標并沒有實現(xiàn)。譬如,國家當初制定《土地管理法》時,基于我國人口多、人均土地少、耕地后備資源不足的基本國情,確定土地管理立法的最大目標是切實保護耕地。但是,自該法1987年正式實施以來,不但保護耕地的目標沒有實現(xiàn),我國還在以每年幾百萬畝的速度流失耕地。一直以來,我國要求實施世界上最嚴格的耕地保護制度,現(xiàn)在依然誓言要為守住18億畝耕地的紅線而奮斗。而實際上,現(xiàn)在我國的實有耕地有可能不足18億畝。有數(shù)據(jù)表明,在2005年底,全國的耕地就只有1631億畝。(11)根據(jù)筆者的實地調(diào)查,我國南方一些地區(qū)(如廣東省佛山市順德區(qū)等地)已經(jīng)出現(xiàn)了把魚塘統(tǒng)計為耕地的荒唐現(xiàn)象。顯然,根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,魚塘并非耕地,而是屬于養(yǎng)殖水面。(12)還有的地方將河灘、坡地也納入了基本農(nóng)田保護范圍,出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山下水”的現(xiàn)象。(13)種種跡象表明,我國耕地保護的形勢非常嚴峻。而《土地管理法》和相關制度在實施過程中往往大打折扣,沒有得到很好的實施。正是由于這一嚴峻形勢,《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中,再次強調(diào)要“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”。

三、利益平衡視角下的土地制度建設

從方法論的角度分析,筆者感到,在過去幾十年的土地制度建設中,我們沒有把利益平衡方法作為土地制度建設的根本方法,在制度安排中,沒有把利益平衡原則作為制度建設的根本原則,這是我國土地制度建設存在缺陷和不足的深層次原因。利益平衡是指“通過法律的權威來協(xié)調(diào)各方面的沖突因素,使相關各方的利益在共存和相容的基礎上達到合理的優(yōu)化狀態(tài)”。利益法學的代表人物、法國法律方法論體系倡導者弗朗索瓦?惹尼(Francois Geny)認為:在符合社會一般目的的范圍內(nèi)最大可能地滿足當事人意愿的方法是:“認識所涉及的利益、評價這些利益各自的分量、在正義的天平上對它們進行衡量,以便根據(jù)某種社會標準去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位,最終達到最為可欲的平衡?！?14)實現(xiàn)利益平衡與追求公平、正義等法的基本價值之間具有天然的親和力。換言之,利益平衡是實現(xiàn)土地管理立法和土地制度的公平、正義價值的根本方法。我國土地立法沒有把利益平衡原則作為制度建設的根本原則有其歷史和現(xiàn)實的原因。

1.歷史原因

從歷史上看,在計劃經(jīng)濟體制下,全國一盤棋,各類社會主體沒有自己獨立的經(jīng)濟利益和其他利益。在這種社會形態(tài)下,制度建設不考慮利益平衡問題是有其歷史情理的。但是,改革開放30年來,我國的社會面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,人們正生活在一個利益分化的時代。(15)中國社會正從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中,整個社會的利益格局不斷發(fā)生分化重組,原有的利益格局被打破,新的利益群體和利益關系逐步形成。社會不同成員、不同階層、不同群體的利益越來越多元化、差異化、沖突化,土地領域的利益關系也呈現(xiàn)出紛繁復雜的局面,不同主體的不同利益交織在一起,“你中有我,我中有你”。但是,由于計劃經(jīng)濟體制的遺留影響和立法的保守性特點,土地制度建設尚未針對新形勢下復雜的利益、矛盾作出相應的調(diào)整和變革。

2.現(xiàn)實原因

黨的十七大報告指出:經(jīng)過改革開放,我國“社會活力顯著增強,同時社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化,社會建設和管理面臨諸多新課題”,“統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大”。對于這些新情況、新課題,有關立法機構(gòu)可能還沒有認識到或者雖有認識但行動尚不到位。在新的形勢下,我國土地制度建設沒有堅持或者沒有很好地堅持利益平衡原則的主要原因有:一是現(xiàn)實中土地利益關系非常復雜,利益平衡本身難度大。土地市場牽涉到政府、開發(fā)商、拆遷戶和購房者四方利益。政府希望取得較高的土地稅費,開發(fā)商要追求利益的最大化,農(nóng)民和拆遷戶要得到較高的用地補償,商品房購買者希望擁有高品質(zhì)、低價位的住房——這四者構(gòu)成了一個相互依賴、環(huán)環(huán)相扣、沒有起點也沒有終點的利益循環(huán)鏈。(16)一旦經(jīng)濟社會的客觀形勢發(fā)生變化,此利益鏈條中任何一方利益的改變,都會牽動其他各方的利益。協(xié)調(diào)各方利益是一個不斷博弈的過程,其間的談判、討價還價等不可避免且非常艱難。二是很多地方政府有著自身的利益要求,存在追求利益最大化的傾向,根本不可能站在中間立場進行利益平衡。一些地方政府為了獲得房地產(chǎn)開發(fā)利益和增加地方財政收入,嚴重侵害農(nóng)民的正當合法權益。正是由于政府本身是土地利益攸關方,從而使得它在土地利益的協(xié)調(diào)過程中很難保持公正平衡。三是既得利益格局和觀念的影響。在已經(jīng)形成的既得利益格局下,國家立法和政策往往輕視甚至漠視作為被征地對象的農(nóng)民和拆遷戶的利益。國家政策為什么會有這樣的反應?有人分析了其中的利益邏輯:如果征地補償能讓農(nóng)民衣食無憂,那地價到底會有多高?地價高了,工業(yè)化成本不就上去了?成本上去了經(jīng)濟建設不就下來了嗎?(17)在這種思維的影響下,農(nóng)民和拆遷戶的局部物質(zhì)利益必然要讓位于國家整體經(jīng)濟發(fā)展的利益。四是基本生存需要導致土地利益關系失衡。這是由我國現(xiàn)階段不同地區(qū)發(fā)展水平的差異性所決定的。譬如,在中國西部的生態(tài)脆弱地區(qū),農(nóng)民為了生存,在屬于國家或者集體的草地或林地上放牧、砍伐,最后導致土地荒漠化。這是經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的失衡。由于沒有考慮到土地開發(fā)與環(huán)境保護之間的利益平衡,最終導致土地資源嚴重流失,既損害了當?shù)厝罕姷纳姘l(fā)展利益,又損害了作為可持續(xù)發(fā)展基礎的生態(tài)環(huán)境利益。綜上所述,在實踐中,由于土地利益關系本身十分復雜,政府也具有自身的利益需求,加上既得利益格局的影響和基本生存的需要,導致我國土地制度建設沒有堅持利益平衡原則。由此必然導致制度不合理、缺乏正當性,從而使得現(xiàn)行的部分土地管理制度很難得到社會特別是利益相關者的普遍認同和自覺遵守。

四、土地制度建設中堅持利益平衡原則的具體要求

法律的主要作用之一是調(diào)整、調(diào)和各種相互沖突的利益,無論是個人的利益還是社會的利益。(18)在土地管理中,國家應當通過完善土地管理立法和制度建設來確認和保障個人、社會和國家的各項合法、正當利益,協(xié)調(diào)不同主體、不同內(nèi)容的相互沖突的利益。在制度完善過程中,必須把利益平衡原則作為制度建設的根本原則,通過制度建設,平衡個人、企業(yè)、集體、國家等不同主體之間的利益以及生存利益、經(jīng)濟利益、環(huán)境利益等各種紛繁復雜的利益之間的關系,促進和保障和諧穩(wěn)定的利益格局,進而實現(xiàn)公平正義的社會秩序。既然社會各有關主體擁有相對獨立的經(jīng)濟利益,那么,我們在設計制度時,就要充分考慮并注意保護各有關主體的經(jīng)濟利益,就要在社會各有關主體之間進行嚴肅認真的“利益平衡”。在立法過程中,就要充分考慮社會公平和正義問題,自覺地把利益平衡原則作為土地制度建設的根本原則,并堅決貫徹始終。

1.思想意識上:有關機關應當樹立平衡各方利益的理念

在利益平衡原則指導下作出正確決策,是制度得到遵守并長期得到堅持的根本保證。因此,必須充分認識利益平衡的重要意義,提高堅持利益平衡原則的自覺性。例如,經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護背后蘊藏著深刻的利益關系,必須重視利益平衡,平衡好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系。在土地征收過程中,國家、土地所有權人、土地使用權人、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商之間往往存在著巨大的利益分歧甚至是矛盾沖突,協(xié)調(diào)分歧、化解沖突時絕不能忘記利益平衡原則。決策層只有認識到利益平衡的極端重要性,真正透視制度設計背后的深層利益問題,才有可能合理平衡不同主體之間的利益關系。這是科學決策的先決條件。

2.立法目的上:從維護最廣大人民群眾的根本利益出發(fā),堅持利益平衡原則

我們常常講“立法為民”,在土地制度建設中,什么是“立法為民”?筆者認為,就是在制定某項制度時,就土地利益的相關方而言,要切實保護制度實施后所涉及的多數(shù)人的利益,而不能僅僅考慮和保護少數(shù)人的利益甚至是極個別房地產(chǎn)開發(fā)商的利益。如果僅僅考慮和保護少數(shù)人的利益甚至是極個別開發(fā)商的利益,那么,這項制度很可能就是利益失衡的制度。這樣的制度要么執(zhí)行不下去,要么因強行執(zhí)行而引發(fā)社會穩(wěn)定問題。近年來,中央的多個一號文件均強調(diào)要保護土地管理中作為弱勢群體的農(nóng)民的利益。如2008年中共中央、國務院《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中指出:“政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于‘三農(nóng),重點加強農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設。”這是中央重視土地制度建設中的利益平衡問題的重要體現(xiàn)。

3.立法工作中:堅持利益平衡原則的各項要求

一是立法依據(jù)上,要堅持《憲法》作為土地制度建設的根本依據(jù)。《憲法》是體現(xiàn)全國各族人民共同利益和意志的國家根本大法,是利益平衡的立法典范。在土地制度建設中堅持《憲法》的根本法地位,就要貫徹《憲法》確立的兩種土地所有制長期并存的基本精神,實行國有土地和集體土地“同地、同權、同價”,賦予兩種所有制的土地參與工業(yè)化和城市化的平等權利,改變目前農(nóng)地只要變?yōu)榻ㄔO用地,其所有制就由集體所有變?yōu)閲械母窬帧?19)二是立法程序上,要嚴格按照《立法法》和立法機關規(guī)定的各項程序立法。沒有程序的公正,就不可能有科學的制度,從而不可能實現(xiàn)利益平衡。制定土地管理的各項制度時要嚴格遵循相應的程序:立法之前,制定機關要深入基層調(diào)研,真正了解社情民意,了解人民群眾真正需要的法律制度是什么;立法過程中,要開好制度建設的“聽證會”。《立法法》規(guī)定:“列入常務委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！蔽覀円J真貫徹《立法法》,使“聽證會”成為了解社情民意的重要窗口,成為貫徹利益平衡原則的基礎。黨的十七大報告強調(diào),要推進決策科學化、民主化,增強決策透明度和公眾參與度,制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。顯然,開好聽證會有利于實現(xiàn)利益平衡,有利于形成科學的制度。三是立法方法上,要認真做好有關方面的利益協(xié)調(diào)工作。有關方面在土地管理立法和制度建設的完善過程中,應當按照中央的精神認真協(xié)調(diào)好各方面的利益關系,并適時進行制度創(chuàng)新。四是立法傾向上,要采取有效措施,堅決防止少數(shù)人利益法制化,特別是要防止利益集團不當利益法制化的傾向。部門利益、地方利益法制化的傾向也要注意防范。土地管理立法和制度應當充分考慮各種正當合法利益,堅決剔除那些非法不當利益,從而實現(xiàn)不同主體、不同性質(zhì)的合法利益之間的相互妥協(xié)和平衡。五是立法層次上,要全方位體現(xiàn)利益平衡的基本原則,不僅全國人大及其常委會在進行相關立法時要體現(xiàn)利益平衡原則,國務院及其有關主管部門在制定相關行政法規(guī)和規(guī)章時、最高人民法院、最高人民檢察院在制定相關的司法解釋時、有關地方在制定相關的地方性法規(guī)和規(guī)章時,也要充分體現(xiàn)利益平衡原則。因為這些具體的法規(guī)、規(guī)章和司法解釋對于解決與人民切身利益相關的土地問題往往更具可操作性,更加具有利益的可兌現(xiàn)性。

五、結(jié)語

土地問題的核心是制度,而制度問題的核心是利益。在土地立法中,不同主體、不同類型的利益在多大程度上得到確認、實現(xiàn)和保障,這是土地管理制度建設的根本問題,利益平衡原則則是解決這一根本問題的根本方法。2009年醞釀修改《土地管理法》涉及對公益性建設用地征收、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地出讓收益、土地出讓后的閑置等重大利益的調(diào)整,在此過程中,應當在堅持利益平衡的原則下對相關制度進行審視和調(diào)整。只有這樣,土地管理的各項重大制度才可能成為好的制度,才能稱為“良法”;而只有好的制度,才能得到絕大多數(shù)利益相關者的支持,從而真正實現(xiàn)土地管理立法的公平、正義價值。

注釋

①《馬克思恩格斯選集》第2卷,人民出版社,1992年,第109頁。

②沈宗靈:《現(xiàn)代西方法理學》,北京大學出版社,1992年,第291頁。

③2004年《土地管理法》第二條規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

④2007年《物權法》第42條規(guī)定:為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地。

⑤2004年《土地管理法》第47條明確規(guī)定:征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。

⑥根據(jù)2004年《土地管理法》第47條的規(guī)定,國務院只有“在特殊情況下”,才會根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,“可以”提高征收耕地的土地補償費的標準。這一規(guī)定,使得征地補償費標準畸低成為一個常態(tài)。

⑦⑨蔡繼明:《中國土地制度改革論要》,《東南學術》2007年第3期,第13、13頁。

⑧(17)劉守英:《政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎》,《中國改革》2005年第7期,第24、22頁。

⑩周生賢:《把土壤污染防治擺到更加重要的位置》,《經(jīng)濟》2008年第1期。

(11)陳錫文:《中國的土地制度不存在私有制的問題》,和訊網(wǎng),http://media.news.hexun.com,2007—01—31.

(12)2004年《土地管理法》第四條第三款規(guī)定:農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

(13)(19)蔣省三等:《土地制度改革與國民經(jīng)濟成長》,《管理世界》2007年第9期,第7、7頁。

(14)(18)[美]博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社,1999年,第145、398頁。

(15)桑玉成:《利益分化的政治時代》,學林出版社,2002年,第1頁。

(16)唐云松:《土地制度七重短板》,《瞭望》2007年第14期,第22頁。

責任編輯:鄧 林