公共服務(wù)下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究

摘 要:浙江省農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新有寧波和舟山兩種模式。從總體思路看,它們反映了公共服務(wù)大規(guī)模下村背景下國(guó)家政權(quán)重返農(nóng)村基層的現(xiàn)實(shí)要求,以及地方黨委政府對(duì)現(xiàn)行“村委會(huì)”模式除弊補(bǔ)缺,理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”之間關(guān)系的積極努力。從制度設(shè)計(jì)看,寧波與舟山顯示出不同的思維路徑和政治技能,寧波的“黨組織路線”合理又合法,舟山的“行政路線圖”則觸犯了村民自治制度。寧波模式需完善,舟山模式須修正。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社區(qū);公共服務(wù)均等化;管理體制;村民自治

中圖分類號(hào):D422.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0021—07

2006年,中共十六屆六中全會(huì)第一次提出了“基本公共服務(wù)均等化”的執(zhí)政新理念,要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系”,進(jìn)而提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的任務(wù),并要求健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。據(jù)此,國(guó)家民政部于2006年下半年部署了全國(guó)“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的試點(diǎn)。浙江省2006年底起開始了“農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)的試點(diǎn)工作,并走在全國(guó)前列,受到國(guó)家民政部高度重視?！稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)”目前階段的主要內(nèi)容就是生產(chǎn)和提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品,以政府性公共產(chǎn)品為主導(dǎo),“構(gòu)建政府服務(wù)、村民自我服務(wù)與市場(chǎng)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系”?！稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要推進(jìn)形態(tài)。

在構(gòu)建政府性公共服務(wù)為主導(dǎo)、廣大農(nóng)民為主體的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系的實(shí)踐中,農(nóng)村社區(qū)的管理體制發(fā)生了怎樣的演進(jìn)?這種演進(jìn)與農(nóng)村基層原有的管理體制發(fā)生了怎樣的矛盾運(yùn)動(dòng),特別是對(duì)法定的村民自治制度是否造成影響或沖擊?如何評(píng)價(jià)這種種制度變遷?為了求解這些問題,我們調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2008年7月和2009年7月兩度對(duì)浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的代表性模式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、模式描述

從實(shí)地調(diào)研和我們掌握的資料來看,浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有兩種模式:以寧波為代表的聯(lián)村社區(qū)模式和以舟山為代表的一村(行政村)社區(qū)模式。

(一)寧波聯(lián)村虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式

所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”就是在保留行政村體制不變的基礎(chǔ)上,根據(jù)地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似的原則,把若干行政村組合為一個(gè)服務(wù)區(qū)域,統(tǒng)一提供政府型或政府主導(dǎo)型的公共服務(wù),構(gòu)建(行政)村級(jí)公共服務(wù)之上的第二級(jí)公共服務(wù)體系(平臺(tái)),以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效益與效率,避免各村各自建設(shè)所造成的效益損傷。因其沒有改變區(qū)域內(nèi)各行政村原有治理體制,卻又確確實(shí)實(shí)聯(lián)村統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)或公共產(chǎn)品,故稱“聯(lián)村虛擬社區(qū)”。寧波稱之為“聯(lián)片建設(shè)新農(nóng)村,打造和諧新社區(qū)”。

聯(lián)村社區(qū)雖名“虛擬”,但也有實(shí)的內(nèi)容。為了使社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給有效地運(yùn)作起來,必須有一套組織架構(gòu)作為支撐。寧波的做法是:構(gòu)建以黨組織為核心的社區(qū)組織構(gòu)架和社區(qū)管理體系。

1.設(shè)置“社區(qū)聯(lián)合黨委”

聯(lián)合黨委是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給的最高決策機(jī)構(gòu),對(duì)區(qū)域內(nèi)的政府型公共服務(wù)提供實(shí)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部兼任,各村黨支部書記都是聯(lián)合黨委的委員。聯(lián)合黨委下屬支部采取“1+N”模式?！?”為綜合支部,用于接納區(qū)域內(nèi)的“零散”黨員和外來流動(dòng)黨員,“N”為各村黨支部和各類企事業(yè)單位黨組織,聯(lián)合黨委與“1”和“N”之間,是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)組織關(guān)系。因此我們可以看出,虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(黨工委)為因應(yīng)聯(lián)村社區(qū)建設(shè)需要的一個(gè)延伸機(jī)構(gòu)。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與村支部之間增加了一個(gè)層級(jí),目的是作為“核心”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)層面的公共事務(wù)與公共服務(wù)。它實(shí)質(zhì)上是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的代理人,承繼了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的職權(quán),因而與各村支部之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如我們所實(shí)地調(diào)研的寧波北侖區(qū)D街道J社區(qū)就是如此。J社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由街道黨工委選派一名街道干部擔(dān)任,乃兼職;各行政村的支部書記擔(dān)任社區(qū)聯(lián)合黨委的委員。

2.搭建“社區(qū)服務(wù)中心”

服務(wù)中心整合各村資源,著眼于與轄區(qū)群眾生活息息相關(guān)的事項(xiàng),廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務(wù),聯(lián)手其他已有的服務(wù)性機(jī)構(gòu)和平臺(tái)(如“三室四站一中心一校一場(chǎng)所”),打造社區(qū)“十分鐘生活服務(wù)圈”、“十分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”、“十分鐘文體生活圈”。服務(wù)中心的服務(wù)功能,涵蓋了教育、衛(wèi)生(計(jì)生)、文化、體育、科技、法律、綜治警務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)(與培訓(xùn))、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、流動(dòng)人口服務(wù)與管理、社區(qū)黨員服務(wù)等項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。服務(wù)中心由聯(lián)合黨委副書記、綜合支部書記、中心主任組成領(lǐng)導(dǎo)層。選聘專職社工擔(dān)任中心主任,負(fù)責(zé)中心的日常工作。各行政村的大學(xué)生村官兼任駐村代理。由此,在聯(lián)合社區(qū)的區(qū)域內(nèi)就構(gòu)建起了兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)(體系):行政村范圍內(nèi)的一級(jí)平臺(tái)和虛擬社區(qū)范圍內(nèi)的二級(jí)平臺(tái)。

其社區(qū)組織構(gòu)架和管理體制,以社區(qū)聯(lián)合黨委為核心決策主導(dǎo),以社區(qū)服務(wù)中心為窗口執(zhí)行落實(shí)。其運(yùn)行機(jī)制是:社區(qū)聯(lián)合黨委醞釀提案→交社區(qū)共建理事會(huì)或共建促進(jìn)會(huì)商議→再由聯(lián)合黨委決策→交社區(qū)服務(wù)中心執(zhí)行→群眾意見的反饋和收集。

(二)舟山一村社區(qū)的“社區(qū)管理委員會(huì)”模式

與寧波模式的“聯(lián)村虛擬社區(qū)”思路不同,舟山的很多地方干脆先實(shí)行并村(行政村),原有的三五村甚至七八村合并成一個(gè)行政村,然后建一社區(qū),村社(區(qū))同構(gòu)。而且,其管理體制也作了新的設(shè)計(jì)。

1.“社區(qū)管理委員會(huì)”

舟山的社區(qū)(村)仍有“三駕馬車”(“兩委會(huì)”加經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)),但新設(shè)了一個(gè)叫“社區(qū)管理委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)。社區(qū)管委會(huì)視轄區(qū)人口多少有3—7名成員,人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)財(cái)政承擔(dān)。管委會(huì)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任,故而往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的帶薪干部,也往往同時(shí)兼任社區(qū)(村)黨組織的書記;管委會(huì)其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配,一般是村“兩委會(huì)”的其他主要干部。管委會(huì)成員導(dǎo)向職業(yè)化、專業(yè)化,舟山的同志說,進(jìn)社區(qū)管委會(huì)后,他們就成為國(guó)家買單的脫產(chǎn)干部(要求坐班)。舟山市委2005年1號(hào)文件規(guī)定:社區(qū)管委會(huì)對(duì)本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務(wù)、管理職能”。具體包括:動(dòng)員和組織群眾完成政府依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家政策下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、征兵、社會(huì)保障、殯葬等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù);統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)本社區(qū)的公益設(shè)施,興辦、管理本社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè);做好社會(huì)治安綜合治理工作,調(diào)解民間糾紛,維護(hù)社會(huì)秩序;組織開展就業(yè)培訓(xùn)、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實(shí)事的事務(wù);向政府反映群眾意見、要求和提出建議;其他上級(jí)交辦的事項(xiàng)?？梢?社區(qū)管委會(huì)實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政權(quán)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),它立于現(xiàn)有“三駕馬車”構(gòu)架之上,對(duì)社區(qū)(村)實(shí)行統(tǒng)一的管理。

社區(qū)黨組織就是村黨組織,黨組織書記由管委會(huì)主任兼任,黨總支委員往往也是管委會(huì)委員,因而,通過兩者基本上合二為一的辦法,實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的統(tǒng)一。但社區(qū)(村)真正的領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際上是管委會(huì)而不是黨總支。管委會(huì)既然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),因而它就具有了寧波版“聯(lián)合黨委”所沒有的一些領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

2.社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)

在社區(qū)管委會(huì)和村“兩委會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)下,設(shè)立各類公共服務(wù)平臺(tái),如我們所走訪的舟山定海X社區(qū)(村),就有群眾活動(dòng)中心、黨員服務(wù)站、新居民工作站、綜合治理辦公室、人民調(diào)解委員會(huì)、老人協(xié)會(huì)、殘疾人康復(fù)中心、社區(qū)學(xué)校、警務(wù)室等,向社區(qū)村民提供公共服務(wù)或供給公共產(chǎn)品。

二、模式評(píng)判

(一)總體思路及其評(píng)價(jià)

如何評(píng)價(jià)寧波和舟山這兩種模式?我在《農(nóng)村社區(qū)管委會(huì):對(duì)村民自治的除弊補(bǔ)缺》一文中曾指出:不應(yīng)就事論事地在兩種制度本身的局域范圍內(nèi)來討論,而應(yīng)置于整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的全域宏觀大視野中來把握,任何一種局域制度的合理性和正當(dāng)性,全在于它與現(xiàn)代國(guó)家大架構(gòu)的耦合性或內(nèi)合性,看它是否洽合現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的自在邏輯。①我們認(rèn)為,無(wú)論是寧波模式還是舟山模式,從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的視角,一個(gè)方面它們都反映了隨著政府性公共服務(wù)的大規(guī)模下村,國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)在地提出了向農(nóng)村最基層適當(dāng)延伸的現(xiàn)實(shí)要求或趨勢(shì),也即“國(guó)家政權(quán)(至少其部分職能)重返農(nóng)村基層”;另一方面也內(nèi)含了一種力圖對(duì)村民自治制度現(xiàn)有的“村委會(huì)模式”“村”“政”不分、“行政化”積弊力求破解的努力或探索。②

“公共服務(wù)下村背景下國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)向農(nóng)村最基層的適當(dāng)延伸”包含兩層涵義。其一,客觀必然。“鄉(xiāng)政村治”體制致使“國(guó)家基層政權(quán)在村一級(jí)迷失了”③,導(dǎo)致有些“獨(dú)立王國(guó)”式的“失控村”、“專制村”和無(wú)錢治理的“空殼村”的存在④?；竟卜?wù)下村,意味著國(guó)家埋單的公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)項(xiàng)目會(huì)大幅度增加,意味著政府的職能至少是部分重要職能須延伸到村。而政府職能的下村,自然呼喚著機(jī)構(gòu)的隨進(jìn)。大量的公共服務(wù)延伸到村,村里就必須有政府(派出)機(jī)構(gòu)和人員來承接和組織實(shí)施,因?yàn)檫@些項(xiàng)目雖不需全部由政府親自具體實(shí)施,但起碼少不了政府機(jī)構(gòu)的管理。特別是在一個(gè)聯(lián)村社區(qū)的范圍內(nèi),其公共品的供給,亟須一個(gè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或組織。其二,現(xiàn)實(shí)可能。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已步入“第二個(gè)趨向”、“財(cái)政下鄉(xiāng)”新階段的今天,與20多年前的國(guó)家財(cái)政狀況大不相同,國(guó)家財(cái)政已具備了支撐國(guó)家政權(quán)向村莊延伸的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

所謂“對(duì)現(xiàn)有的村委會(huì)模式‘村‘政不分、‘行政化積弊力求破解”,是指破解“村民自治”制度自1987年試行以來,一直存而未解而又事關(guān)制度核心價(jià)值的一個(gè)問題,這就是村民委員會(huì)——村民自治的組織形式的“行政化”,俗稱“準(zhǔn)政權(quán)”和“二政權(quán)”,其突出表現(xiàn)就是“村”“政”不分,“村務(wù)”“政務(wù)”“一鍋燒”,角色混雜,村委會(huì)成為政府的代理人。這一問題導(dǎo)致一些村委會(huì)表象自治化,實(shí)質(zhì)行政化,村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu),難以發(fā)揮自治功能。⑤此積弊直接導(dǎo)源于“鄉(xiāng)政村治”制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在矛盾性。一方面國(guó)家政權(quán)上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn),另一方面國(guó)家的“政務(wù)”必須下達(dá)到每一家農(nóng)戶,而下面又沒有政府的“腳”,怎么辦?國(guó)家只能借助于村民自治組織之手來貫徹“政務(wù)”,于是村民自治組織“村務(wù)”“政務(wù)”“一鍋燒”在所難免,導(dǎo)致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的關(guān)系淪為事實(shí)上的“被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。無(wú)論是寧波模式還是舟山模式,其制度設(shè)計(jì)的一個(gè)出發(fā)點(diǎn),就是把下沉的“政務(wù)”,至少是部分“政務(wù)”(包括政府性公共服務(wù)),從村民自治組織中剝離出來,交由政府或黨委的下派機(jī)構(gòu)來承擔(dān),從而“把村民自治組織從繁重的行政事務(wù)中解脫出來,騰出時(shí)間集中精力做好村民自治工作,真正履行自治職能”?？傊?是力圖理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關(guān)系,還自治組織以本來面目。因而,對(duì)寧波、舟山的探索總體上、大思路上首先應(yīng)予肯定。

(二)具體設(shè)計(jì)及其透析

公共服務(wù)下沉背景下國(guó)家某些職能及機(jī)構(gòu)的進(jìn)村,最關(guān)鍵的是如何與現(xiàn)有法定的黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度相銜接。直言之,就是如何能不影響不沖擊不損害作為中國(guó)重要政治制度之一的村民自治制度。提升一點(diǎn)說,就是在現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”體制下如何有效地勾連國(guó)家政權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上)與村域(自治域)這兩個(gè)治理域和治理體系。顯然,這兩個(gè)治理域和治理體系決不像刀切豆腐那樣各自為半,所謂“鄉(xiāng)以上國(guó)家管,鄉(xiāng)以下自治組織管”,實(shí)際上是互有交叉滲透的。國(guó)家的統(tǒng)治力,具體說國(guó)家的事務(wù)(“政務(wù)”包括政府性公共服務(wù))必然要“進(jìn)入”廣大的村莊,而村莊的許多事務(wù)(“村務(wù)”)也必然要上訴國(guó)家的幫助。但國(guó)家力量和事務(wù)“進(jìn)入”之路徑選擇須十分精敏,一不小心就會(huì)觸犯、損害村民自治法定制度。因而,必須思之又思?，F(xiàn)實(shí)中借助村莊自治組織承擔(dān)“政務(wù)”的方法,已不可避免地導(dǎo)致一些村民委員會(huì)成為“二政府”、“兩不像”(既不像政權(quán)組織又不像自治組織)。鑒于此,我們認(rèn)為,無(wú)論是何種體制改革,都不可因?yàn)楦母锟陀^上加重這種狀況,更不可主觀上通過改革加重這種狀況,特別是不可使這種狀況制度化或徹底顯性化。如果那樣,那就不但從實(shí)質(zhì)上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。

在這一具體制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)行層面,寧波與舟山的決策者們顯示出不同的思維路徑和政治技能。寧波的設(shè)計(jì)者們走的是一條“黨組織路線”,通過黨組織的創(chuàng)新設(shè)計(jì)來解決“進(jìn)入”問題。在虛擬社區(qū)內(nèi)建立“聯(lián)合黨委”,上承鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委),下轄各行政村的黨組織(支部或總支),這樣就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與行政村黨組織的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(黨章規(guī)定),變成了聯(lián)合黨委對(duì)各村黨組織的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。由聯(lián)合黨委領(lǐng)導(dǎo)各村黨組織,再由各村黨組織依法去領(lǐng)導(dǎo)各村村民自治組織。就聯(lián)村社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)事務(wù)乃至政務(wù),由聯(lián)合黨委作出決定,再由各村黨組織負(fù)責(zé)在村里貫徹落實(shí),聯(lián)合黨委在社區(qū)有效發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。從實(shí)質(zhì)上說,聯(lián)合黨委也如同舟山的管委會(huì),是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu)(或組織),但寧波是從黨委系統(tǒng)上作組織延伸,這條“黨組織路線”,合理又合法(黨章黨規(guī))。從中國(guó)特有的現(xiàn)實(shí)的政治架構(gòu)來看,其實(shí)際功能和運(yùn)行效率不亞于甚至更好于舟山的管委會(huì)。道理很簡(jiǎn)單,在中國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨是法定的領(lǐng)導(dǎo)(國(guó)家與社會(huì))黨,各級(jí)黨組織特別是政權(quán)機(jī)構(gòu)中的黨組織本身就與政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行在一起。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)地位,一個(gè)類政權(quán)組織,因而其效用更強(qiáng)更大。

同樣問題,舟山設(shè)計(jì)者們選擇了一條“行政路線圖”。希望通過行政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)來解決“進(jìn)入”問題。雖然舟山農(nóng)村社區(qū)(村)都組建了新的社區(qū)黨組織,但另外又設(shè)置了一個(gè)“社區(qū)管委會(huì)”,而且其主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選派”、“任命”,其委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選配”,把主要村干部包括村民自治組織的負(fù)責(zé)人納入其中,實(shí)行工資制,由政府財(cái)政支付。如此一來,管委會(huì)顯然就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府或行政的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),分量比社區(qū)黨組織更重,成為實(shí)際上的社區(qū)(村)“老大”。不僅如此,管委會(huì)還被下文規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)幾乎一切事務(wù)。這樣,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)伸向社區(qū)(村)的這只“腳”——管委會(huì),就很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與行政村的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系,徹底轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)行”的關(guān)系。這樣就難逃沖擊、損害、動(dòng)搖法定村民自治制度之嫌。此其一。其二,舟山的“行政路線圖”把管委會(huì)置于事實(shí)上的社區(qū)(村)“老大”,也違背了農(nóng)村同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的大原則(或觸犯了大忌)。

或許有人質(zhì)疑,舟山的文件不是明明規(guī)定社區(qū)管委會(huì)“在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下”開展工作嗎?我們之所以判言“社區(qū)管理委員會(huì)”相對(duì)于“社區(qū)黨組織”居于實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)或支配地位,是基于這樣的簡(jiǎn)單事實(shí):第一,從社區(qū)管委會(huì)與社區(qū)黨組織經(jīng)費(fèi)支撐看。先看整體,社區(qū)(村)黨組織因其不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的黨組織,因而其組織和人員經(jīng)費(fèi)原則上不由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),傳統(tǒng)上由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而社區(qū)管委會(huì)的組織和人員經(jīng)費(fèi)按照舟山的規(guī)定,皆由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)財(cái)政承擔(dān),由此,依照百姓理念,吃皇糧的必然大于吃土糧的。再看個(gè)體,通過社區(qū)管委會(huì)成員的國(guó)家埋單,村委會(huì)主任就演變成拿政府津貼的社區(qū)專職干部,管委會(huì)的“薪水”就成為領(lǐng)導(dǎo)、制約村委會(huì)主任的有力武器。第二,從社區(qū)管委會(huì)與社區(qū)黨組織的人員組成看。雖然社區(qū)管委會(huì)主任同時(shí)任社區(qū)黨組織書記,但社區(qū)村委會(huì)主任并不一定是黨員,因而并不一定是社區(qū)黨組織的委員會(huì)委員,而他(她)卻必然是(或大多是)社區(qū)管委會(huì)的委員。也就是說,村里的“兩個(gè)頭”難以通過社區(qū)黨的機(jī)構(gòu)達(dá)成整合,卻可以在社區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)內(nèi)達(dá)成整合。更何況社區(qū)管委會(huì)主任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派的,比原村支書具有更強(qiáng)的權(quán)威。其三,最根本的,如前述,社區(qū)管委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)向行政村的派出機(jī)構(gòu),它夾帶著國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)之威嚴(yán)。

由此我們可以說,“寧波模式”的總體特征是在維持現(xiàn)有行政村管理體制,特別是村民自治法定制度不變的前提下作出一些制度創(chuàng)新,如設(shè)置“虛擬社區(qū)聯(lián)合黨委”等?？煞Q之為“制度內(nèi)創(chuàng)新”,或曰“增量改革”?！爸凵侥Ｊ健眲t開始突破了現(xiàn)有行政村的管理體制包括村民自治制度,在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立了一種叫做“社區(qū)管理委員會(huì)”實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)。故舟山的做法可謂“制度外創(chuàng)新”,或曰“存量改革”。

(三)共同問題及其研判

即便是寧波農(nóng)村社區(qū)模式,運(yùn)行中也繞不開一些共同的問題。問題的核心是在農(nóng)村各類公共產(chǎn)品供給主體定位上政府與村集體之間的矛盾(誰(shuí)出資),從組織層面上表現(xiàn)為社區(qū)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織間的矛盾,本質(zhì)上它是上述“鄉(xiāng)政村治”內(nèi)在矛盾的一種外化形式。

聯(lián)村社區(qū)組織難以調(diào)動(dòng)各村集體資產(chǎn)用于社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)。舟山聯(lián)村社區(qū)干部就談到“沒有經(jīng)濟(jì)權(quán)、人事權(quán),難以統(tǒng)領(lǐng)下屬各村”(舟山定海L社區(qū)管委會(huì)主任語(yǔ))。舟山的非實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),雖然名義上建立起了新村的黨組織、村委會(huì)、村民代表會(huì)議,但實(shí)際上與聯(lián)村社區(qū)沒有二致,因?yàn)樵鞔宓狞h支部、經(jīng)濟(jì)合作社、社員代表大會(huì)照舊存在并運(yùn)行著,各村的集體財(cái)務(wù)仍各自獨(dú)立著,因而新村(社區(qū))組織同樣沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的支撐,同樣“不能決定重大問題”。

寧波的聯(lián)村虛擬社區(qū),也逃不脫同樣的命運(yùn)(問題)。聯(lián)合黨委雖為聯(lián)合各村的最高決策機(jī)構(gòu),但同樣沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的支撐。它決定的問題如果不涉及各村的利益特別是作為核心的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)尚無(wú)問題,但若涉及了而且是經(jīng)濟(jì)利益(如要各村出資),那么即使各村支部書記首肯了,也難以在各村的村民代表會(huì)議上得到認(rèn)可,如此,聯(lián)合黨委的決定就成一紙空文。寧波虛擬社區(qū)因?yàn)榻r(shí)間短,才不到半年,所以尚未來得及遇到這樣的問題。但社區(qū)干部反復(fù)對(duì)我們說,聯(lián)合黨委遇到這樣的問題必須“非常慎重”,要反復(fù)協(xié)商溝通,不到水到渠成有絕對(duì)把握,決不輕易付決。 因此,無(wú)論是寧波,還是舟山的聯(lián)村社區(qū),包括舟山的非實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),現(xiàn)在都基本形成這樣一種格局:凡是各級(jí)政府買單的各類公共服務(wù)項(xiàng)目就由社區(qū)來做,凡是村級(jí)集體買單或村民合作提供的公共服務(wù)項(xiàng)目,包括一部分不得不下村的政府性服務(wù)項(xiàng)目就由行政村自己來做。簡(jiǎn)言之,社區(qū)做政府出資的項(xiàng)目,行政村主要做村莊出錢的項(xiàng)目,大家各自管著自己的錢。

如何評(píng)判這種格局?從大處說,根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品不同的服務(wù)半徑,形成了村——社區(qū)兩級(jí)公共服務(wù)供給主體和兩級(jí)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),分別供給不同服務(wù)圈的公共產(chǎn)品,既豐富了服務(wù)產(chǎn)品的種類,又提高了公共服務(wù)的效率,符合我國(guó)廣大農(nóng)村今后公共服務(wù)體系構(gòu)建、平臺(tái)構(gòu)筑的方向。再深一步分析,這還有利于抵制政府以公共服務(wù)提供為名對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新式侵犯。

但既然組成聯(lián)合社區(qū),就旨在統(tǒng)一提供跨村的公共設(shè)施和公共服務(wù),這樣的設(shè)施和服務(wù)并不總是應(yīng)由政府出錢,所謂“政府型”的農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給,有的是政府性的,有的是農(nóng)村集體性的,有的是政府與集體組織合作提供的,有的則是私人提供的。因而,當(dāng)社區(qū)的公共設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)遇到中間兩種類型(即要各村出錢)時(shí),這種建設(shè)即使很亟須,在此格局下也會(huì)因?yàn)楦鞔宓牟徽J(rèn)可而流產(chǎn),阻斷合作的進(jìn)行,從而影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的及時(shí)而有效地供給。同時(shí),它還會(huì)滋生出新的偏向性問題。

那么,只有一級(jí)公共服務(wù)體系或平臺(tái)的一村一社區(qū)或者實(shí)質(zhì)性并村的社區(qū)情況是否會(huì)不一樣呢?我們看到的情況恰恰相反。同樣的問題以不同的方式表現(xiàn)著。以舟山的實(shí)質(zhì)性并村社區(qū)和一村一社區(qū)為例,即使是一村(行政村)范圍內(nèi),也形成了政府財(cái)政出的錢由社區(qū)(組織)管,集體經(jīng)濟(jì)的錢,由村民(代表會(huì)議)自己管,社區(qū)不能沾手的格局。原本在一村社區(qū)和實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),村就等于社區(qū),社區(qū)就等于村,社區(qū)組織(管委會(huì))與村級(jí)組織都是同一批人,至少大量交叉,怎么就硬分出個(gè)“社區(qū)”、“村”的區(qū)別呢?我們納悶。

細(xì)致觀察后,我們發(fā)現(xiàn),村民對(duì)社區(qū)的理解發(fā)生了功利主義的扭曲,在他們眼里,所謂社區(qū)就是提供公共服務(wù)特別是政府性公共服務(wù)的組織,它僅僅是一種組織,一種事務(wù),一種工作類型,而非一個(gè)區(qū)域、一個(gè)生活共同體;而村,更多地被視為是一個(gè)聚落,一個(gè)生活共同體(集體經(jīng)濟(jì)等)。這種扭曲的背后,本質(zhì)上還是一個(gè)“錢”字。政府的錢是外來的,甚至是白來的,是外款,因此“外面爭(zhēng)取來的錢讓社區(qū)去管”;村里的錢是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的錢由村里自己來管”。這種曲解,同樣有助于村民抵制政府以公共服務(wù)為名對(duì)村集體的侵占,但也滋生了兩種偏差或傾向。第一,對(duì)“社區(qū)”及“社區(qū)建設(shè)”的實(shí)用主義理解。首先,把社區(qū)理解成就是政府組建的提供政府性公共服務(wù)的組織,把社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單地理解成就是提供政府性公共服務(wù)。其次,與此相應(yīng),社區(qū)(建設(shè))就被視為一種外來品、“嵌入物”,非己所出的親生物,以一種“旁觀者”、至多是“欣賞者”的身份和態(tài)度來看待“家園”建設(shè)。這些觀念和認(rèn)知,都無(wú)益而有害于新農(nóng)村建設(shè)。第二,對(duì)公共品供給資金來源的狹隘主義理解。由對(duì)“自己的錢”的惜出,發(fā)展到“惜悟”的絕對(duì)主義觀念:村里的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè),就應(yīng)該由政府出錢,“社區(qū)你要搞公共服務(wù)建設(shè),你就向上要錢去,你不要向村里要錢,我們的事我們自己會(huì)管的”(舟山定海X社區(qū)干部言)。由此,就萌生了一種自己不肯出錢,一切等、靠、要,一切依賴政府的心理和行為方式,形成“自己的錢包捂得緊緊的,拼命去掏政府的錢袋子”的壞積習(xí)。這也必然影響到廣大農(nóng)民對(duì)基本公共品的及時(shí)而有效地享用。

三、模式修正

(一)寧波模式需完善

寧波聯(lián)村社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式,通過“黨組織路線”,巧妙繞過了觸及村民自治制度這一難題,從而有效避免了“行政路線”下對(duì)村民自治不可避免的沖擊。但寧波模式也需完善。除了文中已述的逐步加強(qiáng)聯(lián)合社區(qū)對(duì)下轄各村的統(tǒng)籌能力等以外,還有下面的三個(gè)方面要改進(jìn)。

1.構(gòu)建兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)

不同的公共產(chǎn)品有著不同的性質(zhì)、不同的服務(wù)半徑,其輻射面的選擇當(dāng)然取決于方便性,同時(shí)還取決于經(jīng)濟(jì)性或效益性。誰(shuí)都希望所有的公共服務(wù)站點(diǎn)都在家門口,但政府財(cái)力總是有限的,任何政府都難以做到這一點(diǎn)。因此,我們認(rèn)為,在農(nóng)村的一定區(qū)域內(nèi)構(gòu)建兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)是一種方向:易便型的公共服務(wù)分散在村中,難重型的公共服務(wù)集中在社區(qū),且兩者有機(jī)勾連。易便型的公共服務(wù)以村域?yàn)榘霃?難重型的公共服務(wù)輻射整個(gè)社區(qū)。兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)長(zhǎng)短結(jié)合、互為補(bǔ)充,組合成一個(gè)完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。關(guān)鍵要理順哪些公共服務(wù)應(yīng)放在村級(jí)平臺(tái),哪些公共產(chǎn)品應(yīng)上收或新建在社區(qū)平臺(tái)。

2.聯(lián)村社區(qū)的規(guī)模要恰當(dāng)

聯(lián)村的規(guī)模以多大為宜,是一個(gè)很值得研究的問題?，F(xiàn)狀雖然提出“地域相近、人緣相親、生產(chǎn)生活相似”原則,但操作中活性太大,結(jié)果往往以節(jié)省財(cái)政成本為導(dǎo)向,出現(xiàn)貪大偏多傾向。如我們實(shí)地調(diào)研的寧波一個(gè)聯(lián)村社區(qū),包含了9個(gè)行政村,30萬(wàn)平方公里,相當(dāng)于一個(gè)中小鄉(xiāng)鎮(zhèn),且呈一狹長(zhǎng)地帶。有的聯(lián)村社區(qū),服務(wù)半徑過大。我們認(rèn)為,聯(lián)村的規(guī)模還是應(yīng)以公共產(chǎn)品的有效服務(wù)半徑為主要考慮因素,不可過大。再考慮到聯(lián)村社區(qū)最后的歸宿按設(shè)計(jì)是合并成一個(gè)村,因而更要防止貪大偏多的傾向。

3.聯(lián)合黨委的職能定位要明晰

聯(lián)村社區(qū)聯(lián)合黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)下屬在聯(lián)村社區(qū)層面的一級(jí)新設(shè)組織,由于其承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)對(duì)各行政村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,因此容易導(dǎo)向兩種偏差。一是全面領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)聯(lián)合各村的各項(xiàng)事務(wù),也即在所有事務(wù)上全面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。二是容易超越領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限,對(duì)所轄各行政村發(fā)號(hào)施令,以社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)之名侵害村民的自治權(quán)力。因此,我們主張:聯(lián)合黨委對(duì)社區(qū)和各村的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是全面的領(lǐng)導(dǎo),其職能就是限于領(lǐng)導(dǎo)、管理社區(qū)層面的公共事務(wù),主要是政府性公共產(chǎn)品的供給;對(duì)政府與村集體合作型、完全村集體型的公共服務(wù)項(xiàng)目,聯(lián)合黨委與各村只能協(xié)商、指導(dǎo),而決不能擅自決定。

(二)舟山模式須修正。

如何修正呢?如簡(jiǎn)單地搬照、模仿寧波走“黨組織路線”,就需對(duì)舟山現(xiàn)有的社區(qū)組織架構(gòu)和體系施行“大手術(shù)”,所有的社區(qū)“管委會(huì)”必須全部撤除,模仿成本太大。還有一條路徑——就是對(duì)舟山模式進(jìn)行一些修正或改造,對(duì)現(xiàn)有社區(qū)組織架構(gòu)和體系只做點(diǎn)“小手術(shù)”的情況下,使其與村民自治制度相銜接。

1.“社區(qū)管理委員會(huì)”改為“社區(qū)政務(wù)服務(wù)站”

其職能是承接下村政務(wù),主要是政府性公共服務(wù)?！吧鐓^(qū)管理服務(wù)站”仍舊作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),其職能就是承接政府下達(dá)的任務(wù)(所謂“政務(wù)”),包括社區(qū)范圍內(nèi)政府性公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給。服務(wù)站1—3人,站長(zhǎng)或主任由現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員下派,其他成員視情況可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派(以達(dá)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之目的),向社會(huì)招聘“社工”擔(dān)任則更佳;服務(wù)站與村委會(huì)不是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級(jí)關(guān)系,而是“指導(dǎo)、支持、幫助”和“協(xié)助”的關(guān)系。鑒于“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅已取消,農(nóng)村的政務(wù)開始轉(zhuǎn)型,社區(qū)政務(wù)服務(wù)站的主要職能應(yīng)定位在政府性公共服務(wù)。

這樣做的好處是:第一,剝離“政務(wù)”,還村民自治以本來面目。村民自治組織目前承擔(dān)的“政務(wù)”有兩類,一類是國(guó)家憲法、法律規(guī)定的公民義務(wù),以及國(guó)家政策、法規(guī)的貫徹實(shí)施要求公民完成的事務(wù);一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其管轄范圍內(nèi)行使國(guó)家行政管理權(quán)所要求村民完成的事務(wù)。設(shè)立社區(qū)“政務(wù)服務(wù)站”,把上級(jí)政府的各類“政務(wù)”(目前階段至少是部分“政務(wù)”)從村委會(huì)中剝離出來轉(zhuǎn)給政務(wù)服務(wù)站,同時(shí)把“新政務(wù)”——各種政府性公共服務(wù)也交給政務(wù)服務(wù)站,從而把村民自治組織從繁重的行政事務(wù)中解脫出來,騰出時(shí)間集中精力做好村民自治工作,理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關(guān)系,促進(jìn)村民自治制度的深化和完善?？梢?“政務(wù)服務(wù)站”類似于公共服務(wù)平臺(tái),但又不完全相同,它主要提供各類政府性公共服務(wù)外,還要承辦上級(jí)政府的其他“政務(wù)”。第二,改變隸屬,恢復(fù)“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。把社區(qū)管理委員會(huì)“降格”為社區(qū)政務(wù)服務(wù)站,就自然撤除了管委會(huì)與村委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級(jí)關(guān)系。雖然服務(wù)站仍舊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),但它承接的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村民自治組織的法定“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。第三,消解同級(jí)“政”凌駕于“黨”的格局,重塑黨組織的“核心”地位。社區(qū)管理會(huì)降格轉(zhuǎn)職易名,就自然消解了它實(shí)際上凌駕于社區(qū)(村)黨組織之上的扭曲狀況,社區(qū)(村)黨組織便恢復(fù)了法定的領(lǐng)導(dǎo)地位。第四,村干部撤出政府派出機(jī)構(gòu),避免角色混錯(cuò)。村干部進(jìn)入派出機(jī)構(gòu),成為拿工資的國(guó)家雇員,就把積弊已久的村干部雙重身份問題固化了,使自治組織“行政化”弊端正式化、合法化了,它必然導(dǎo)致村民自治組織負(fù)責(zé)人和政府管理人員之間的“角色混錯(cuò)”,進(jìn)而“角色沖突”,最終損害“村民自治制度”的正常規(guī)范運(yùn)作。⑥

另外,“政務(wù)服務(wù)站”應(yīng)該聯(lián)村設(shè)立,構(gòu)建村——聯(lián)村社區(qū)兩級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)。服務(wù)站并不需要在每個(gè)行政村都搞,這樣做很不經(jīng)濟(jì),也無(wú)必要。服務(wù)站的主要職能是向村莊提供政府性公共服務(wù)。前文我們已分析提出:即便是政府性公共服務(wù),易便型的應(yīng)分散在村中,難重型的集中在聯(lián)村社區(qū)。服務(wù)站應(yīng)該建立在聯(lián)村層次(也即中心村),輻射周邊村。它的職能有二:一是向聯(lián)村范圍統(tǒng)一、直接地提供主要是難重型的政府性公共服務(wù),為此,有必要在中心村構(gòu)建有形的聯(lián)村社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái);二是委托、指導(dǎo)、幫助留村的易便型政府性公共服務(wù)。而且,兩者有機(jī)勾連,組合成一個(gè)村——聯(lián)村兩級(jí)的政府性公共產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)。再加上村民自我服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù),就形成一個(gè)完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。

2.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)下的站——村協(xié)商組織

建立站——村協(xié)商組織,作為兩個(gè)同是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下轄機(jī)構(gòu)之間的一個(gè)溝通、協(xié)商、議事和合作的平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)可以叫站——村聯(lián)商會(huì),站——村議事會(huì)等。站——村協(xié)商組織由社區(qū)服務(wù)站主要成員和各村主要干部組成,它不是權(quán)力或決策機(jī)關(guān),而是議事協(xié)商機(jī)關(guān),作為服務(wù)站與自治村的溝通機(jī)制,主要職能是商討國(guó)家任務(wù)在村莊的落實(shí),特別是協(xié)商政府服務(wù)和合作服務(wù)項(xiàng)目在社區(qū)和村莊的實(shí)施(包括協(xié)調(diào)實(shí)施中的利益矛盾)。

注釋

①②⑥李勇華:《農(nóng)村社區(qū)管委會(huì):對(duì)村民自治的除弊補(bǔ)缺》,《學(xué)習(xí)與探索》2009年第2期。

③潘嘉瑋:《村民自治與行政權(quán)的沖突》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第85—88頁(yè)。

④徐勇:《中國(guó)農(nóng)村村民自治》,華中師范大學(xué)出版社,1997年,第140—148頁(yè)。

⑤張厚安:《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》,四川人民出版社,1992年,第476—477頁(yè)。

責(zé)任編輯:思 齊