新“冰山上的來客”

　　出于種種目的，近年來外國人來華非法測繪事件逐漸增多；而國內(nèi)一些單位同外國人合資、合作，未經(jīng)批準(zhǔn)從事測繪活動的情況屢禁不止，這些非法測繪行為，無疑給國家安全帶來了極大的隱患。
　　
　　解密還是保密?成為中國國家測繪主管部門哈姆雷特式的選擇。2009年2月18日，國家測繪局、總參測繪局和國家保密局在海南聯(lián)合召開測繪成果保密工作研討會，探討測繪成果保密管理和科學(xué)定密的有關(guān)問題。
　　
　　“國之神器，不可予人”
　　
　　長期以來，測繪一直被世界各國政府視為“國之神器”，因此“不可予人”。
　　一個(gè)國家的高精度地理空間信息數(shù)據(jù)如果被輸入敵國制導(dǎo)武器系統(tǒng)中，就會對該國安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅；假使關(guān)鍵設(shè)施或目標(biāo)的地理坐標(biāo)泄露，也就意味著該國的國防與經(jīng)濟(jì)命脈難逃打擊。因此，各國關(guān)鍵設(shè)施的坐標(biāo)、地形、地貌、地質(zhì)、海洋等地理空間信息的精確數(shù)據(jù)都屬于國家機(jī)密，都制定有嚴(yán)格的管理規(guī)定，無不嚴(yán)加保守。
　　有些人誤以為現(xiàn)在衛(wèi)星功能強(qiáng)大，所拍之處的影像數(shù)據(jù)清晰度很高，沒必要保密；但實(shí)際上，衛(wèi)星照片并不能提供被拍物體的屬性，必須與相關(guān)測量相聯(lián)系才有價(jià)值。因此實(shí)地測量就變得非常關(guān)鍵和重要。權(quán)威資料表明，攻擊我駐南聯(lián)盟使館的B-2轟炸機(jī)，就是以美國國家地理情報(bào)局提供的電子地圖作為轟炸導(dǎo)航定位數(shù)據(jù)的。該局(當(dāng)時(shí)稱美國國家圖像測繪局)每年幾十億美元的預(yù)算中，約有24％的資金用于采購商業(yè)機(jī)構(gòu)出版發(fā)行的圖像和地圖產(chǎn)品。
　　所以，無論出于什么目的，外國人非法測繪行為都是被絕對禁止的。世界各國都制定有嚴(yán)格的管理規(guī)定，目的在于維護(hù)國家安全。
　　軍事專家戴旭在接受本刊記者采訪時(shí)說，地理測繪信息不僅對導(dǎo)彈、飛機(jī)有用，對陸軍、特工、特種部隊(duì)也有用。地理信息涵蓋巨細(xì)，大到一個(gè)國家版圖，小到某城區(qū)有幾個(gè)街道。街道有幾個(gè)樓房，樓房有幾個(gè)窗戶，都包含在內(nèi)?！盀槭裁疵绹鴮?dǎo)彈這么精確?1999年打我們大使館，它能從一個(gè)窗戶進(jìn)去，前提是地理測繪信息搞得很清楚。所以，人們只看到精確打擊威力特別大，可沒有想到是地理測繪信息起到的關(guān)鍵作用?！?br/>　　
　　身份各異的情報(bào)搜集者
　　
　　但是，他國地理信息情報(bào)不能靠本國軍人去采集，于是有些國家就鼓勵(lì)本國百姓以合法的身份如游客去別國搜集。
　　戴旭指出，美國國家情報(bào)系統(tǒng)就是以商業(yè)化運(yùn)作的方式，把采集他國地理信息的任務(wù)分解到本國赴外旅行的普通百姓身上——你拍回來我看，別管有用沒用，盡量給我拍。我不給你特別指定拍攝內(nèi)容，如果具體指定了反而有間諜嫌疑，我可以告訴你去北京或上海，到地方把樓房街道拍回來，拍、測過的內(nèi)容(圖像)賣給我。這些信息進(jìn)入軍用地圖系統(tǒng)，成為美國構(gòu)建全球戰(zhàn)略需要的“數(shù)字地球”的重要內(nèi)容。
　　古往今來，各國利用平民或以平民身份從事情報(bào)活動，已是公開的秘密。1931年7、8月，日本陸軍參謀部大尉中村震太郎等四人化裝成中國村民潛入中國大興安嶺地區(qū)進(jìn)行軍事地志調(diào)查被抓；1941年日本偷襲珍珠港之前，派到珍珠港的間諜超過200人，他們以平民身份作掩護(hù)，從各方面搜集天氣、水文、地形和基地、飛機(jī)、艦艇部署，日本駐檀香山總領(lǐng)事館就是其間諜活動的大本營。
　　20世紀(jì)60年代冷戰(zhàn)期間，美國想偵察蘇聯(lián)導(dǎo)彈發(fā)射基地隱蔽在哪里。當(dāng)時(shí)還沒有U-2高空偵察機(jī)，也沒有可以對整個(gè)蘇聯(lián)領(lǐng)土實(shí)行分區(qū)監(jiān)視的間諜衛(wèi)星。而法國是唯一與東方國家通航的西方國家。因此，美國要求法國利用客機(jī)每天多次飛越蘇聯(lián)國土的機(jī)會實(shí)施偵察。一次，客機(jī)“偏航”后，駕駛員(秘密特工)用便攜式攝像機(jī)把地面狀況拍得清清楚楚，然后把攝像機(jī)藏在飛行座椅下面?？蜋C(jī)被迫降后，克格勃人員仔細(xì)搜查了飛機(jī)，但卻沒有查看飛行座椅，最后因查無實(shí)據(jù)而放行客機(jī)。此后，法國客機(jī)制造了種種理由偏航，總共在蘇聯(lián)領(lǐng)空秘密拍攝了上百次。結(jié)果5個(gè)完全新式的導(dǎo)彈基地都被辨認(rèn)出來。
　　1964年10月16日，中國在西北地區(qū)成功爆炸了第一顆原子彈，美國及剛與中國發(fā)生邊界沖突的印度，開始想方設(shè)法搜集核塵樣本，以便進(jìn)一步了解中國的戰(zhàn)略細(xì)節(jié)。但在當(dāng)時(shí)衛(wèi)星技術(shù)還極端落后的情況下，美國根本不可能從高空偵察到中國的核試驗(yàn)場地羅布泊，美國和印度計(jì)劃在喜馬拉雅山山麓安放一個(gè)核動力感應(yīng)器，來長期記錄中國核試驗(yàn)和導(dǎo)彈發(fā)射數(shù)據(jù)。最后，他們收買了當(dāng)時(shí)最著名的、曾攻克過珠穆朗瑪峰的印度登山運(yùn)動員辛格·科利，把一個(gè)儀器放置在珠峰山脈，截得一次試射數(shù)據(jù)。
　　近幾年，臺灣軍情局派遣到福建的特務(wù)曾在大陸空軍機(jī)場附近承包農(nóng)民土地種植甘蔗，然后在甘蔗林里架設(shè)儀器，偵測我新式戰(zhàn)機(jī)起降、飛行訓(xùn)練等。
　　
　　新“冰山上的來客”
　　
　　今天，新疆這片美麗富饒、廣袤而神奇的土地，又頻頻出現(xiàn)無數(shù)動機(jī)各異的神秘訪客。
　　新疆維吾爾自治區(qū)測繪局黨組書記劉戈青告訴記者，新疆已經(jīng)屢屢發(fā)現(xiàn)涉外非法測繪事件?！坝腥毡尽⒚绹?，早些時(shí)候還有德國的，最近有英國的。大多以旅游、探險(xiǎn)或科學(xué)考察、合作研究等等名義擅自進(jìn)行地理信息的采集?！?br/>　　2008年9月～10月，根據(jù)群眾舉報(bào)，新疆阿克蘇地區(qū)測繪局會同有關(guān)部門查獲三名英國公民在阿克蘇地區(qū)柯坪、烏什、溫宿、阿瓦提、阿克蘇五縣(市)實(shí)施非法測繪活動。
　　英國公民攜帶GPS、羅盤、筆記本電腦、錘子、照相機(jī)、攝像機(jī)、資料和記錄本等，事先在筆記本電腦中的Google earth軟件影像上選定具體位置，再用手持GPS進(jìn)行定位。他們每天大約去2處地方，徒步走到山里1～2小時(shí)左右，回來時(shí)帶些礦石，然后在礦石上做些標(biāo)記。從提取手持GPS接收機(jī)數(shù)據(jù)分析顯示，非法采集了大量地理信息數(shù)據(jù)，并對阿克蘇和喀什兩地區(qū)交界處進(jìn)行了坐標(biāo)數(shù)據(jù)采集，主要是對重要地物點(diǎn)(包括阿克蘇機(jī)場、市、縣、鄉(xiāng))進(jìn)行了地理名稱標(biāo)記，并發(fā)現(xiàn)部分標(biāo)記點(diǎn)注有礦物的說明文字，但大部分的非地名點(diǎn)標(biāo)記在沖溝、峽谷等地形特征處，也有個(gè)別點(diǎn)位在山脈深處。該數(shù)據(jù)對探礦或地形地貌特征分析具有一定的使用價(jià)值。
　　英國公民在阿克蘇地區(qū)活動，違反了《中華人民共和國測繪法》第七條規(guī)定和中華人民共和國國土資源部第38號令《外國的組織或者個(gè)人來華測繪管理暫行辦法》第六條第三款規(guī)定，屬于非法開展一次性測繪活動。
　　依據(jù)《中華人民共和國測繪法》第五十一條之規(guī)定，阿克蘇地區(qū)測繪局對從事非法測繪活動的英國公民做出了責(zé)令其停止違法測繪行為、沒收攜帶的測繪工具(手持GPS接收機(jī)2臺、筆記本電腦1臺)和測繪成果數(shù)據(jù)(內(nèi)存的測繪數(shù)據(jù))、分別處以一萬元人民幣罰款的決定。
　　劉戈青認(rèn)為，目前被發(fā)現(xiàn)的涉外測繪違法案件只是冰山一角?！翱赡苄陆l(fā)現(xiàn)多一些，內(nèi)地很多地方?jīng)]有發(fā)現(xiàn)而已。各個(gè)地方監(jiān)管不一樣，新疆各部門監(jiān)管工作做得比較好，所以發(fā)現(xiàn)得多一些?！眲⒏昵嗤嘎?，他們最早于2004年發(fā)現(xiàn)德國人在新疆進(jìn)行非法測繪，大量數(shù)據(jù)記載于一個(gè)本子上，經(jīng)過專家分析，涉及到我國的一些重要工程，敏感區(qū)域如軍事管理區(qū)等。2005年、2006年，發(fā)現(xiàn)幾個(gè)日本人非法測繪，后來接著發(fā)現(xiàn)三四批日本人進(jìn)行非法測繪。
　　2007年3月，新疆、上海、江西、貴州等地測繪管理部門查處了多起涉外測繪違法案件，此后，在江蘇、福建、寧夏、吉林也發(fā)生了涉外測繪違法案件。據(jù)重慶市測繪局長向本刊記者透露，重慶也曾查獲外國人非法測繪。
　　國家測繪局行業(yè)管理司執(zhí)法監(jiān)督處處長楊憶蘭告訴記者，實(shí)際上，近年涉外非法測繪案件頻發(fā)，是因?yàn)閲覝y繪、安全、公安、武警系統(tǒng)以及邊防部隊(duì)等等有關(guān)部門加強(qiáng)了監(jiān)管力度，使更多沒有察覺的涉外非法測繪浮出水面。
　　國家測繪局行業(yè)管理司法規(guī)處處長宮銀勇舉例說，1988年日本“萬里長城學(xué)術(shù)實(shí)地調(diào)查隊(duì)”，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，連續(xù)多年對長城進(jìn)行徒步考察活動，1999年國家測繪局獲悉后馬上“嚴(yán)肅查處”。據(jù)悉，該隊(duì)共來華8次，測量人員達(dá)70人次，中方接待與協(xié)作單位是中國長城學(xué)會，參加人數(shù)大約與日方相等。
　　但是，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉外非法測繪行為即使被查獲，一般也就是沒收測繪工具和測繪成果，處以10萬元以下罰款而已。
　　對此，楊憶蘭有些無奈地表示： “如果說處罰力度不夠我們也沒有辦法，因?yàn)橹荒茉谛姓ㄒ?guī)授權(quán)范圍內(nèi)處理?！?br/>　　
　　遺留問題致使監(jiān)管不能到位
　　
　　涉外非法測繪為什么疏于防范、屢禁不絕?
　　中國測繪科學(xué)研究院名譽(yù)院長劉先林參與了《測繪法》的起草。據(jù)他介紹，1996年《測繪法》出臺，背景是因?yàn)檫^去測繪工作地位比較低，測繪經(jīng)費(fèi)不能進(jìn)入國家財(cái)政計(jì)劃，測繪監(jiān)管也不能完全到位，所以試圖通過立法來解決這些問題。劉先林的說法，似乎詮釋了我們對涉外非法測繪長期疏于防范的深層次根源。而實(shí)際上，測繪工作不受重視的狀況，至今也沒有完全徹底解決。
　　2009年1月13日，國家測繪局局長徐德明在“全國測繪局長會議”上披露：“現(xiàn)在還有一部分省級測繪管理機(jī)構(gòu)是事業(yè)編制，不符合《測繪法》和依法行政的要求；市級測繪管理機(jī)構(gòu)雖已經(jīng)基本落實(shí)，但很多地方職能、人員和工作經(jīng)費(fèi)并沒有真正到位；縣級測繪管理機(jī)構(gòu)還有相當(dāng)一部分沒有得到落實(shí)。測繪行政管理體制的現(xiàn)狀與測繪統(tǒng)一監(jiān)管的繁重任務(wù)還不相適應(yīng)?！?br/>　　為什么在衛(wèi)星技術(shù)已經(jīng)非常先進(jìn)的今天，外國人還要來華進(jìn)行非法測繪?攝影測量與遙感學(xué)家、中國工程院院士劉先林解釋說：“在地面拍攝圖像叫拍攝側(cè)面紋理，側(cè)面紋理資料無法通過衛(wèi)星獲得，只有通過實(shí)地拍攝才能獲得?！?br/>　　劉先林透露，那些國外來的非法測繪者，有些是別人提供了帶GPS功能的高級攝像器材(圖像、照片能記錄顯示拍攝地坐標(biāo))，最后拍攝的影像資料歸器材提供者，攝像機(jī)之類就自己留下?！皩?shí)際上我們的地面資料他都有，只不過需要地面各點(diǎn)來驗(yàn)證精度夠不夠?！?br/>　　不過，劉先林表示，非法測繪問題不僅包括外國人，也涉及國內(nèi)方面。由于地理信息資料(線畫圖、普通地圖、影像地圖、三維圖)按規(guī)定不能公開，而今天社會高度信息化，不僅政府的各行各業(yè)如規(guī)劃、國土、水利、鐵路、公路、公安、衛(wèi)生等等部門以及老百姓出游導(dǎo)航定位都需要這些資料；連美國對這些數(shù)據(jù)都頗有興趣，他們曾經(jīng)直接找國家測繪局索要，但被拒絕。因此，地球空間信息行業(yè)有很大發(fā)展前——圖像資料的采集、制作成系統(tǒng)、推廣應(yīng)用，有幾十億上百億的產(chǎn)值并能創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會。但過去在資料保密與解密方面存在分歧。所以，測繪行業(yè)的國家保密規(guī)定限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大家什么都做不了，中科院、各部委意見很大，社會上普遍意見也不小，認(rèn)為測繪成果應(yīng)該社會共享。因此，目前大家正在探討既不妨礙保密又不影響發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法，打算把軍版與民版分開，對圖像圖片加密。以前是平移旋轉(zhuǎn)后提供給外國人，現(xiàn)在的辦法是采用復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型做進(jìn)一步的保密處理，這樣既不影響民間使用，也不會泄密，據(jù)說這種處理技術(shù)讓使用者無法通過反解碼來恢復(fù)原狀。
　　不過，當(dāng)記者對此表示質(zhì)疑時(shí)，劉先林也直言不諱：但也不一定，如果對方技術(shù)超過你，說不定也能恢復(fù)原狀。
　　
　　專家坦承法律法規(guī)滯后
　　
　　絕大多數(shù)違法者為什么能夠逃避我國刑事法律制裁?
　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是《測繪法》、還是《測繪成果管理?xiàng)l例》以及國土資源部《外國組織或個(gè)人來華測繪管理暫行辦法》，包括各省市自治區(qū)各自出臺的配套法規(guī)《實(shí)施測繪法辦法》，對外國人非法測繪行為的處罰方式只有以下幾種：1　沒收測繪工具，2　沒收測繪成果，3　罰款，4　限期離境(由公安機(jī)關(guān)決定)。
　　至于刑事處罰， 《中華人民共和國刑法》并未規(guī)定外國人非法測繪行為屬于犯罪。如果非法測繪的外國人違反了《中華人民共和國國家安全法》、 《中華人民共和國保守國家秘密法》和《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》以及《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定，觸犯了我國《刑法》的，也必須有確鑿證據(jù)才能給予刑事處罰。否則，我國公安、安全機(jī)關(guān)也只能把他們遞解出境。如此一來，混跡其中刺探我國情報(bào)的專業(yè)間諜往往可能因?yàn)椴闊o實(shí)據(jù)而逃之夭夭。
　　有鑒于此，記者認(rèn)為我國現(xiàn)行法律法規(guī)對打擊涉外非法測繪存在缺陷。對此，國家測繪局政策法規(guī)司法規(guī)處處長宮銀勇坦率承認(rèn)。作為參與2002年《測繪法》修訂的業(yè)內(nèi)專家，宮銀勇說，按當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平，對涉外非法測繪者， “處以10萬罰款也不少”。不過，2002年以前外國人來華測繪大多數(shù)是與中方單位合作進(jìn)行，但多數(shù)都沒有申報(bào)審批。現(xiàn)在，隨著科技的發(fā)展，外國人帶著高精度GPS接收機(jī)，往往拋開中方獨(dú)自進(jìn)行非法測繪。
　　幾十年致力于攝影測量與航測儀器(遙感)研究的劉先林告訴記者，測繪工具已經(jīng)實(shí)現(xiàn)小型化，GPS小型機(jī)種類繁多，目前測繪精度10米左右的GPS機(jī)，才火柴盒那么大，測繪精度1米以下的，才半塊磚頭那么大，而且在國內(nèi)到處都能夠買到。個(gè)人測繪時(shí)使用手持GPS機(jī)，就可以和太空的四五顆衛(wèi)星“交流”，通過測繪者所在點(diǎn)與幾顆衛(wèi)星的距離測出坐標(biāo)。因此，現(xiàn)在涉外非法測繪的隱蔽性更強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)難度更大。宮銀勇也表示原定的最高罰款數(shù)額，起不到威懾作用了。因此，“適當(dāng)增加一些罰款額度也是可以的?！?br/>　　據(jù)宮銀勇透露，目前全國人大正在對所有的法律法規(guī)進(jìn)行清理，而《測繪法》的修訂建議已經(jīng)申報(bào)給全國人大，但需要修改的法律法規(guī)很多，《測繪法》修訂建議能否排進(jìn)全國人大立法(修訂)計(jì)劃，“不是我們的良好意愿可以決定的”。
　　
　　“群防群治”的設(shè)想受到普遍贊同
　　
　　針對涉外非法測繪帶來的我國地理信息泄露與對國家安全的危害，戴旭認(rèn)為首先要從增強(qiáng)國民安全意識開始，才能防患于未然?！凹热粚Ψ剿鸭蛡刹樾畔⑶閳?bào)搞全民行為，我們也要搞全民防御，實(shí)行群防群治。”
　　戴旭認(rèn)為國家立法部門對于外國人非法測繪的認(rèn)識要上升到危害國家安全的高度，出臺相應(yīng)的法規(guī)條例，“把它限制住，絕不允許任何國家對中國進(jìn)行這方面的活動，不僅授權(quán)國安，還應(yīng)該賦予公安、武警、測繪系統(tǒng)，以及國防動員與民間武裝組織執(zhí)行法規(guī)的責(zé)任。”
　　“歷史上的重大戰(zhàn)爭，都不是突然爆發(fā)的，都是有鋪墊的。凡是敵對國家甚至非敵對國家，都盡量掌握對方信息、情報(bào)。”戴旭感嘆說，“我們在這方面的意識太差，尤其是改革開放幾十年來，眼光都在經(jīng)濟(jì)上，其他都忽略了?！?br/>　　戴旭并非在危言聳聽。1998年，一個(gè)日本人以考古名義“考察”長城，經(jīng)有關(guān)部門允許，并在一位中國官員陪同下，歷時(shí)數(shù)月沿長城“游覽”。每到一高點(diǎn)或關(guān)鍵之處，他都以考古需要的名義，非法測繪長城及其附近的地形地貌和經(jīng)緯度，而那位陪同的官員對他的非法舉動不但不予以制止或干涉，還傻乎乎地站在一旁觀看。后來，這個(gè)特務(wù)學(xué)者在日文雜志《測量》上發(fā)表文章，用充滿諷刺的口氣寫道： “中國人配合得真好!”
　　“這種情況在過去絕不會發(fā)生?！贝餍裾f， “可現(xiàn)在一些外資企業(yè)，竟然建在敏感設(shè)施旁邊?！彼J(rèn)為對涉外測繪違法案件可以按照“危害國家安全罪”處罰，絕不要輕易遞解出境，要么判罪，要么重處高額罰金，讓國外情報(bào)組織為此付出高昂代價(jià)。
　　宮銀勇也贊成重處涉外非法測繪者(罰款與刑罰)，但他認(rèn)為這涉及很多問題，他說對《測繪法》的修訂，作為主要部門他們可以“推動一下”，但對于行政法規(guī)的修訂，難度則更大，他們只能“提出建議”?！缎谭ā穼ξ：野踩袑ｉT法條規(guī)定，但能否單列一條“非法測繪或非法獲取地理信息情報(bào)”罪，需要測繪部門、立法部門、安全部門、軍方等一起來研究?！半S著國家進(jìn)一步對外開發(fā)，測繪技術(shù)的不斷發(fā)展，衛(wèi)星遙感技術(shù)不斷進(jìn)步，所有的違法測繪行為怎么監(jiān)管?《測繪法》與《刑法》怎么銜接?可以說是一個(gè)新的課題?！睂m銀勇說。
　　不過，著名刑法學(xué)家、北大教授何秉松不贊成對涉外非法測繪者一律處以刑罰，持這一觀點(diǎn)的也包括國家測繪局執(zhí)法監(jiān)督處一位具有法學(xué)教育背景的官員。他們都似乎認(rèn)為不能“濫施”刑律，但對于怎么遏制涉外測繪現(xiàn)象，尤其是有效維護(hù)國家安全卻似乎研究與思考不多。
　　戴旭建議罰金可以用在提高執(zhí)法系統(tǒng)積極性方面，把罰金的一部分獎(jiǎng)勵(lì)給民間舉報(bào)者。抓住一個(gè)涉外非法測繪者罰款百萬元或更多，大多數(shù)的罰款用在安全、公安、武警、測繪、邊防等部門打擊涉外非法測繪專項(xiàng)工作上，其余獎(jiǎng)給舉報(bào)群眾20萬——“維護(hù)國家安全雖是公民義務(wù)，但他可以盡也可以不盡，如果與市場化結(jié)合，則可以通過經(jīng)濟(jì)手段形成保衛(wèi)國家安全的全民防范機(jī)制。這樣，處罰重了外國人不敢來，來了也跑不掉，因?yàn)榈教幎际潜O(jiān)視的眼睛，運(yùn)用這種方法，就可以解決外國人非法測繪問題?！?br/>　　記者就涉外測繪違法案件征詢國家安全系統(tǒng)一位資深官員意見時(shí)，該官員對戴旭 “群防群治”的設(shè)想非常贊成。同時(shí)，該官員還透露，國家安全機(jī)關(guān)已經(jīng)查處了一些不法分子，只是沒有公開而已。記者采訪中接觸到的測繪系統(tǒng)諸多官員、法學(xué)家、院士以及其他方面人士，對“群防群治”的設(shè)想均表示贊