我國房地產(chǎn)調(diào)控政策改進(jìn)策略探討

郭慶然

內(nèi)容摘要：隨著我國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，近年房地產(chǎn)投資年均增長率一直在25％左右。與此同時(shí)，房價(jià)快速上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求矛盾突出。2000年以來，我國制定和實(shí)施了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，這些調(diào)控政策可以被歸納為行業(yè)發(fā)展規(guī)范、金融政策、稅收政策和土地政策四大類。本文分析了我國房地產(chǎn)調(diào)控效果不理想的原因，指出應(yīng)當(dāng)從規(guī)范政府行為、制定明確調(diào)控目標(biāo)、深化土地市場(chǎng)改革和引導(dǎo)社會(huì)群體合理消費(fèi)方面進(jìn)行改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控政策政府行為改進(jìn)

住房是人類最基本的生存需求之一，是關(guān)系國計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。住房制度改革作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的組成部分，圍繞改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求的改革目標(biāo)，經(jīng)過20余年的房改實(shí)踐，已經(jīng)取得了一定成績。長期以來，我國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，尤其近年房地產(chǎn)投資年均增長率一直在25％左右。但與此同時(shí)，房價(jià)快速上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求矛盾突出。為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)和緩解社會(huì)矛盾，從2000年開始，國家頒布和實(shí)施了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策。從實(shí)施效果來看，雖然房地產(chǎn)投資過熱的局面有所改觀，但房價(jià)長時(shí)期內(nèi)持續(xù)高速增長、房地產(chǎn)市場(chǎng)供求矛盾突出并未明顯緩解。本文擬對(duì)造成這種情況的根源進(jìn)行分析，探討我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的改進(jìn)策略。

我國房地產(chǎn)調(diào)控政策概述

2000-2007年，我國頒布和實(shí)施了諸多房地產(chǎn)調(diào)控政策，其內(nèi)容主要涉及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范、房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)稅收、房地產(chǎn)土地等。從調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控工具的變化來看，這些政策具有明顯的階段性特征。

(一)房地產(chǎn)調(diào)控政策分類

2000年以來，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策可以分為行業(yè)發(fā)展規(guī)范、稅收政策、金融政策和土地政策四大類。

第一類是行業(yè)發(fā)展規(guī)范。這是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想和行為規(guī)則。這些政策從宏觀上構(gòu)建了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著引導(dǎo)和規(guī)范作用。

第二類是金融政策。與其他行業(yè)相比，房地產(chǎn)開發(fā)和交易涉及金額大，離不開銀行信貸支持。因此，金融政策的調(diào)整能夠深刻影響房地產(chǎn)市場(chǎng)資金流向和供求狀況。

第三類是稅收政策。稅收政策涉及利益再分配，是影響行業(yè)發(fā)展的敏感因素。2005-2006年出臺(tái)的有關(guān)營業(yè)稅和個(gè)人所得稅征收法規(guī)，在一定程度上抑制了投機(jī)需求，調(diào)整了需求結(jié)構(gòu)。

第四類是土地政策。土地是房地產(chǎn)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，土地政策對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的影響是不言而喻的。

(二)房地產(chǎn)調(diào)控政策的階段性特征

2000-2008年，我國房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)和手段呈現(xiàn)階段性特征。

第一階段，2000-2001年。房地產(chǎn)已經(jīng)開始商品化，土地管理制度、公積金管理體制、小區(qū)物業(yè)管理等制度相繼出臺(tái)，房地產(chǎn)改革進(jìn)入跨越發(fā)展階段。國家從住房貸款上放開，倡導(dǎo)積極的消費(fèi)模式，極大促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二階段，2002-2004年。該階段調(diào)控的主要目標(biāo)是遏制投資過快增長。采取的主要措施是“管嚴(yán)土地、看緊信貸”，即嚴(yán)格土地審批，逐步推行經(jīng)營性用地“招拍掛”，同時(shí)上調(diào)金融機(jī)構(gòu)基準(zhǔn)利率和存款準(zhǔn)備金率，嚴(yán)控房地產(chǎn)開發(fā)貸款，將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目資本金比例由20％提高到35％。可以說，2000-2004年的調(diào)控目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了。經(jīng)過調(diào)控，固定資產(chǎn)投資增長率逐步得到了控制。

第三階段，2005-2006年。這一階段調(diào)控的目標(biāo)是雙重的，既要控制投資規(guī)模，又要抑制房價(jià)過快上漲。為了穩(wěn)定房價(jià)，我國從增加供給和減少需求兩方面采取措施，一方面清理閑置土地，增加開發(fā)用地的有效供給；另一方面利用稅收政策抑制投機(jī)需求，并嚴(yán)控拆遷規(guī)模。為了緩解商品房市場(chǎng)的供需矛盾，增加中低價(jià)位商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的供給，2006年陸續(xù)出臺(tái)了“國六條”和“國十五條”，對(duì)商品房市場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。但是，由于多種因素的制約，調(diào)控效果并不顯著，房價(jià)繼續(xù)上漲。

第四階段，2007-2008年。該階段的調(diào)控目標(biāo)是“加強(qiáng)房價(jià)監(jiān)管和調(diào)控，抑制房地產(chǎn)價(jià)格過快上漲”。在金融政策方面，針對(duì)流動(dòng)性過剩和資產(chǎn)價(jià)格膨脹，央行三次加息；在稅收政策方面，國家相關(guān)部門開始研究物業(yè)稅實(shí)施方案。

影響我國房地產(chǎn)調(diào)控效果的因素

從總體上看，近年來我國房地產(chǎn)調(diào)控的效果并不理想。造成這種情況的深層次原因主要有兩個(gè)：調(diào)控目標(biāo)多元化并且相互沖突、地方政府擔(dān)當(dāng)?shù)膬煞N角色互相矛盾。

(一)調(diào)控目標(biāo)的多元性及其沖突

調(diào)控目標(biāo)的多元性及其沖突是影響近年來房地產(chǎn)調(diào)控效果的根源之一。近年來房地產(chǎn)調(diào)控的主要目標(biāo)，一是控制房地產(chǎn)投資規(guī)模，二是控制房價(jià)漲幅，這兩大目標(biāo)及其實(shí)施手段之間存在矛盾。要控制住房投資過快增長，就必須緊縮銀根和“地根”，減少信貸投放和土地供給。但這些措施卻會(huì)導(dǎo)致住房供給減少，加速房價(jià)上漲。相應(yīng)地，要控制房價(jià)漲幅，就必須抑制需求和增加供給，但這樣會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)投資過快增長。2003年以來，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控始終在這兩大相互沖突的目標(biāo)之間徘徊。對(duì)金融安全的擔(dān)憂，也是影響中央政府房地產(chǎn)調(diào)控力度的重要因素。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與金融體系休戚相關(guān)。早在2004年，房地產(chǎn)貸款余額已占全國金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額的14.8％。中國工商銀行、中國銀行、交通銀行和招商銀行這四大上市銀行約有近半數(shù)的資產(chǎn)與房價(jià)有關(guān)，如果房價(jià)大幅下降，勢(shì)必危及金融安全。因此，對(duì)金融安全的擔(dān)憂使政府在控制房價(jià)方面常常舉棋不定，這也影響了調(diào)控效果。

(二)地方政府角色的雙重性及其矛盾

房地產(chǎn)市場(chǎng)是典型的區(qū)域性市場(chǎng)，房地產(chǎn)調(diào)控只有得到地方政府的積極響應(yīng)和得力執(zhí)行才能有效。但是，作為謀求自身利益的經(jīng)濟(jì)主體，我國地方政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策所持態(tài)度并不積極。在我國房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方政府的角色是雙重的，它既是調(diào)控政策的執(zhí)行者，又是土地市場(chǎng)的供給者和房產(chǎn)市場(chǎng)的利益主體。由這種雙重角色所決定，地方政府執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的過程，也是一個(gè)與中央政府博弈的過程。在這種博弈中，地方政府往往成為房價(jià)上漲的推手。這是因?yàn)?，地方政府是?dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)投資和房價(jià)上漲的直接受益者。一方面，GDP增長率是衡量地方政府政績的重要指標(biāo)，而增加房地產(chǎn)投資有助于推高GDP指標(biāo)；另一方面，地方政府能夠從房地產(chǎn)市場(chǎng)獲取稅收收入，而且能夠隨著地價(jià)和房價(jià)上漲獲取巨額土地出讓金，因此，徹底執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策不符合地方政府的利益，這是調(diào)控政策效果不佳的又一重要原因。

我國房地產(chǎn)調(diào)控政策改進(jìn)建議

長期以來的調(diào)控政策，取得了較好的成效。但我國住房制度的改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成，今后應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，完善住房保障體系，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)

控，從我國人多地少的基本國情出發(fā)，建立科學(xué)合理的住房建設(shè)和消費(fèi)模式。引導(dǎo)居民合理消費(fèi)；逐步解決和改善普通居民的居住條件，使住房制度在政策調(diào)整中逐步完善。鑒于以上分析，為了保證今后房地產(chǎn)調(diào)控的實(shí)際效果，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策改進(jìn)建議如下：

(一)規(guī)范地方政府行為

房地產(chǎn)交易是市場(chǎng)行為，應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是提供法律保障、創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境和監(jiān)督項(xiàng)目質(zhì)量。因此，有必要規(guī)范地方政府參與房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為，使它們逐步擺脫房地產(chǎn)市場(chǎng)利益主體的身份，成為調(diào)控政策的忠實(shí)執(zhí)行者。

一是規(guī)范地方政府土地出讓行為。土地交易應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣的方式；向社會(huì)公布土地出讓信息，增強(qiáng)交易透明度；設(shè)定和公布土地出讓程序，以減少人為因素的干擾和便于公眾監(jiān)督。

二是建立中央與地方政府共同治理的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。建立一種能夠保證中央和地方政府應(yīng)各司其職、在不同層面積極發(fā)揮作用的機(jī)制。具體來說，就是要通過利益激勵(lì)改變地方政府的行為模式，盡量使得每項(xiàng)調(diào)控政策接近于地方政府的利益取向。例如，可以將土地出讓收入更多地收歸中央政府，而將有利于房地產(chǎn)調(diào)控并且按年收取的國有土地使用稅更多地劃歸地方政府支配。

三是健全法律規(guī)范。由于我國房地產(chǎn)市場(chǎng)起步不久，相關(guān)的法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制不健全，可操作性差，交易成本和不確定性較大，資源配置效率較低。建立健全房地產(chǎn)法律規(guī)范有助于減少地方政府行為的隨意性，保證調(diào)控政策的有效性。

(二)制定明確調(diào)控目標(biāo)

從中長期來看，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，房地產(chǎn)調(diào)控的最終目標(biāo)是促進(jìn)行業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從短期來看，房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)當(dāng)以保障居民基本住房需求為出發(fā)點(diǎn)，建立多元化的住房供應(yīng)體系，同時(shí)降低金融風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長；通過間接調(diào)控穩(wěn)定房價(jià)，由政府保障居民基本住房需求。在房地產(chǎn)供求矛盾的形勢(shì)下，應(yīng)將調(diào)控目標(biāo)確定為遏制房價(jià)過快上漲和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)深化土地市場(chǎng)改革

我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度缺陷之一是土地供給的非市場(chǎng)化。按照法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，企業(yè)和個(gè)人只能獲得土地的有期限使用權(quán)。這就意味著土地要素?zé)o法在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易，這一制度缺陷導(dǎo)致住房成本不透明和隱性交易成本上升，從而增強(qiáng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷性。因此，要通過深化土地制度改革，進(jìn)而探討土地產(chǎn)權(quán)制度改革。此外，還應(yīng)當(dāng)打擊囤積土地行為。開發(fā)商囤積土地容易造成供不應(yīng)求的假象，只有將開發(fā)商手中囤積的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ч┙o，才能使土地政策發(fā)揮更大作用。

(四)引導(dǎo)社會(huì)群體合理消費(fèi)

政府主導(dǎo)下的社會(huì)群體努力，一是在社會(huì)誠信意識(shí)未能普遍推行之時(shí)，要強(qiáng)化物權(quán)觀念，讓社會(huì)有更多適合銀行抵押的物權(quán)，不使社會(huì)公眾把自己的可靠財(cái)產(chǎn)保有方式僅固定在房地產(chǎn)領(lǐng)域；二是政府要引導(dǎo)公眾消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，正確理解“居者有其屋”，使整個(gè)社會(huì)的自有住房率保持在一個(gè)合理的水平；三是正確引導(dǎo)公眾心理預(yù)期。

綜上所述，未來我國房地產(chǎn)政策的基本方向，首先應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向不動(dòng)搖，在深化改革中完善市場(chǎng)配置房地產(chǎn)資源基礎(chǔ)作用的機(jī)制，運(yùn)用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)住房分配，逐步滿足中高收入階層不斷提高的改善性住房需求。其次是建立中央與地方政府共同治理的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，合理匹配中央政府和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，根據(jù)公共財(cái)力提供的可能性，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化各項(xiàng)建設(shè)支出結(jié)構(gòu)，增加公有廉租房建設(shè)，進(jìn)一步完善和細(xì)化廉租住房制度操作程序，滿足低收入階層合理的基本住房需求。